Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Современное конституционное право. Сборник научных трудов
.pdf
г) когда закон либо иной нормативный правовой акт, принятый субъектом Российской Федерации по предметам совместного
ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, противоречит Конституции Российской Федерации, а федеральный закон, который должен регулировать рассматриваемые
судом правоотношения, отсутствует»
1
.
Тем самым Верховный Суд РФ ориентирует суды общей
юрисдикции в определенных случаях напрямую применять нормы
Конституции РФ.
Российская судебная система предусматривает три варианта
реализации принципа прямого действия Конституции: непосредственное его применение судами общей юрисдикции и арбитражными судами, обращение судов общей юрисдикции и арбитражных
судов с запросом в Конституционный
Суд РФ о проверке конституционности закона, примененного или подлежащего применению
в конкретном деле, а также обращение граждан, их объединений,
иных органов и лиц с индивидуальной или коллективной жалобой
на нарушение конституционных прав и свобод законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле. Каждый из
указанных вариантов имеет различную степень
конкретизации в
правовых актах, свои достоинства и недостатки.
Применение конституционных норм – императивное веление, установленное в ст. 15 Конституции РФ, обращенное ко всем
без исключения правоприменителям, в том числе и к судам общей
юрисдикции. В связи с этим встает вопрос определения полномочий правоприменителей, и в частности судов общей юрисдикции,
применению положений Конституции РФ.
по
В период с 1993 по 1995 г. суды общей юрисдикции неохотно
напрямую применяют положения Конституции РФ. И это понятно,
Конституция 1993 г. – первая Конституция России, предусматривающая ее прямое действие. В советское время суд был лишь одним из правоохранительных органов, защищавших права граждан и
юридических лиц от незаконных действий
(бездействия) других
граждан и юридических лиц. Незаконные действия (бездействие)
должностных лиц, неправовые нормативные акты длительное время находились вне сферы судебного контроля. Конституция СССР
прямо судами не применялась. Законодательные и исполнительные
органы государственной власти принимали нормативные правовые
1
Российская газета. – М., 1995. – 28 дек.
111
акты, которые не могли рассматриваться судами на предмет их несоответствия Конституции СССР и союзным законам
1
.
В современный период ситуация мало в чем изменилась.
Однако, как представляется, прямое применение Конституции РФ в необходимых случаях судами общей юрисдикции и арбитражными судами будет способствовать как достижению целей
правосудия, так и соблюдению прав, свобод и законных интересов
человека и гражданина. Кроме того, данное обстоятельство способствовало бы
сокращению длительности судебных разбирательств
по конкретным делам и явилось бы гарантией реализации права
граждан на разбирательство дела в разумный срок.
Учитывая, что суды, согласно Конституции РФ, независимы
и подчиняются только закону, возможно обеспечить подлинное
уважение общества к суду, создав эффективную и своевременную
защиту прав человека, гармонию интересов личности, общества и
государства, путем прямого применения Конституции РФ всеми
судами Российской Федерации, которые являются государственными органами власти.
В настоящее время в отечественной науке отсутствует единый подход и к определению субъектов, имеющих право прямо
применять Конституцию РФ. Одни считают, что это компетенция
лишь Конституционного Суда РФ
2
, закрепленная законодательно,
другие – что данное действие могут осуществлять и суды общей
юрисдикции, а также арбитражные суды, которые являются независимыми и должны подчиняются только закону
3
.
Представляется, что суды всех уровней в случае необходимости должны прямо применять Конституцию РФ, тем самым подчеркивая значимость и первичность конституционных положений,
регулирующих основные сферы жизнедеятельности государства,
общества и личности, принятых единственным источником власти
в Российской Федерации – ее многонациональным народом.
1
См.: Ершов В.В. Признание нормативных правовых актов противореча-
щими Конституции РФ и федеральным законам: Теория вопроса // Российская
юстиция. – М., 2003. – № 4. – С. 10.
2
См.: Скурко Е.В. Принципы права. – М., 2008. – С. 168.
3
См.: Ершов В.В. Конституция Российской Федерации как фундаменталь-
ный нормативный правовой акт, содержащий основополагающие принципы и
нормы российского права, подлежащие прямому применению // Российское правосудие. – М., 2009. – № 2. – С. 34.
112
С.И. Коданева*
НОВЫЕ КОНТРОЛЬНЫЕ ПОЛНОМОЧИЯ
ПАРЛАМЕНТА: МОНИТОРИНГ РЕАЛИЗАЦИИ
ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
К основным элементам системы конституционного права,
наряду с принципами, нормами и другими институтами, такими,
как права и свободы человека и гражданина, традиционно относятся механизмы государственной власти, такие, как глава государства, правительство, парламент, судебная система, территориальная
организация и т.п.
Перечень и характер этих институтов, их внутренняя взаимо-
и иерархия во многом зависят от особенностей политическо-
связь
го режима и формы правления. Тем не менее существуют определенные ключевые элементы или подинституты каждого из
перечисленных институтов власти.
В настоящей статье хотелось бы остановиться на анализе
только одного института конституционного права – парламента, а
точнее на отдельных аспектах его компетенции.
Как известно
сти – парламенты – обладают целым набором специфических полномочий, присущих только им. К числу таких полномочий, или
компетенции, относятся: 1) законодательные полномочия, 2) финансовая компетенция; 3) контрольные полномочия; 4) полномочия
в международной сфере; 5) назначение референдумов; 6) формирование государственных органов, назначение или избрание должно-
, законодательные органы государственной вла-
*
Коданева Светлана Игоревна – канд. юрид. наук, научный сотрудник
ИНИОН РАН.
113
стных лиц; 7) полномочия в области обороны и безопасности;
8) судебные полномочия
1
.
В разных политических и правовых системах набор этих
функций и их содержание могут несколько варьироваться, но первые три из них можно считать ключевыми, характеризующими
государство как демократическое, а созданную в нем систему власти – основанную на принципе разделения властей.
При этом следует отметить, что парламентаризм (целостная
структура институтов государственной
власти, взаимоувязанных в
системе сдержек и противовесов) существует только там, где парламент обладает не только законодательными, но и контрольными
полномочиями.
Таким образом, парламенты практически всех развитых демократических государств обладают соответствующей компетенцией. Все формы контроля могут быть условно разделены на две
группы – формы, не содержащие прямых санкций в отношении
правительства (обращения депутатов, вопросы, и т.п.), и формы,
содержащие санкцию, ведущую к политической ответственности
правительства (интерпелляция, парламентские расследования, вотум недоверия правительству и т.п.).
Так, например, в Великобритании контроль над правительством считается второй главной функцией Палаты общин. Парламентская ответственность правительства в этой стране – стержень
всей системы
контроля. Правительство несет коллективную ответственность перед парламентом. Вотум недоверия, вынесенный одному министру, обычно рассматривается как отказ в доверии правительству в целом. Этот акт может касаться как неодобрения
общей политики правительства, так и отдельной его меры. Формами контроля являются:
– вопросы депутатов министрам правительства – наиболее
часто практикуемая процедура.
Существуют устные и письменные
вопросы. Ответы на устные вопросы заслушиваются ежедневно, а
на письменные – публикуются в официальных изданиях;
– предложения – своеобразная форма парламентского контроля. На рассмотрение Палаты общин выносится проект резолюции, в котором формулируется позиция по определенному вопросу.
Посредством этого механизма на обсуждение ставится конкретный
1
Конституционное (государственное) право зарубежных стран: В 4-х т. –
3-е изд. / Отв. ред. Б.А. Страшун. – М., 2000. – Т. 1/2: Часть общая. – С. 451.
114
вопрос. Предложения позволяют обсуждать вопросы правительственной политики, в нем могут содержаться предложения по изменению курса правительства либо выражаться недоверие правительству;
– контроль над финансами, т.е. расходованием правительст-
вом утвержденных парламентом денежных средств;
– создание специальных комитетов, которым поручено
контролировать основные направления деятельности министров
1
.
В Португалии в компетенцию Ассамблеи Республики входит:
– следить за соблюдением Конституции и законов и давать
оценку актам правительства и администрации;
– давать оценку применению актов о введении осадного и
чрезвычайного положения;
– давать оценку с целью отказа в регистрации или внесения
поправок в декреты-законы;
– принимать отчеты правительства и других
публичных уч-
реждений, определенных законом;
– давать оценку годовым и итоговым отчетам о выполнении
планов;
– коллективная ответственность правительства и индивиду-
альная – членов правительства перед Ассамблеей;
– резолюция порицания;
– вопросы, запросы депутатов, интерпелляции
2
.
В Канаде Палата общин использует следующие формы
контроля: вопросы депутатов министрам; дебаты по тронной речи;
предложения депутатов; назначение следственных комитетов; проверка актов делегированного законодательства и правильности назначений на государственные должности.
Следует отметить, что реальные контрольные функции парламентов, как правило, предусматривают механизмы воздействия
на исполнительную власть – санкции. В
странах же, где такие механизмы у парламентов отсутствуют, контрольные полномочия
носят декларативный или фиктивный характер. Здесь следует
1
Конституционные акты Великобритании. – Режим доступа: http:// consti-
tution.garant.ru/DOC_3864881.htm
2
Касаткина Н.М. Контрольные полномочия парламента Португалии //
Журнал российского права. – М., 2001. – № 2. – С. 123.
115
согласиться с М.М. Утяшевым и А.А. Корнилаевой
1
, указавшими
на то, что парламентский контроль, сводящийся исключительно к
проверочным, ревизионным и надзорным мерам, является бессмысленным, поскольку не влечет никаких последствий для субъектов контрольных мероприятий. Следовательно, завершающим
этапом парламентского контроля должно быть устранение выявленных нарушений законодательства и предупреждение возможных несоответствий.
Таким образом, именно наличие механизмов ответственности
подконтрольных органов – политической либо юридической – является существенным элементом парламентского контроля.
В Конституции РФ 1993 г. контрольные функции Государственной Думы практически не отражены. Однако процесс выстраивания в России правового, демократического государства не мог не
коснуться полномочий законодательных органов власти (как на
федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ) в
этой сфере.
Поэтому в 2008 г. в Федеральный конституционный закон от
17 декабря 1997 г. № 2 – ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» были внесены изменения, обязывающие Правительство
представлять Государственной Думе ежегодные отчеты о результатах своей деятельности, в том числе по вопросам, поставленным
Думой.
В регионах ситуация обстоит несколько иначе. Так, ряд субъ
-
ектов РФ прямо закрепил в своих конституциях или уставах нормы
о контрольных полномочиях своих законодательных органов власти. Например, в соответствии со ст. 38 Устава города Москвы
«Московская городская Дума осуществляет контроль за соблюдением и исполнением законов города Москвы и постановлений
Московской городской Думы, исполнением бюджета города Москвы, бюджета
территориального государственного внебюджетного
фонда города Москвы, соблюдением установленного порядка распоряжения собственностью города Москвы».
Статья 54 Конституции (Основного закона) Республики Саха
(Якутия) определяет Государственное Собрание (Ил Тумэн) – парламент Республики Саха (Якутия) как представительный, законодательный и контрольный орган государственной власти.
1
Утяшев М.М., Корнилаева А.А. Контрольные функции региональных
парламентов: Сравнительный анализ // Право и политика. – М., 2001. – № 1. –
С. 36.
116
Тем не менее законодательное закрепление контрольных
полномочий имеется далеко не во всех субъектах РФ. Так, законы о
контрольных полномочиях законодательных (представительных)
органов государственной власти приняты в 16 субъектах РФ.
При этом следует отметить, что процедуры, прописанные в
большинстве из них, не являются парламентскими контрольными
полномочиями в собственном смысле, поскольку не влекут
полнительной власти ни политической, ни юридической ответственности и в основном сводятся к изучению практики применения
конкретных законов, не затрагивая вопросы политики правительства в целом. Соответственно, основной целью и задачей этих законов является анализ практики применения законов субъектов, на
основании которого делаются выводы о необходимости изменения
соответствующего закона, признания его утратившим силу, либо
об обращении в Государственную Думу с инициативной изменения
федерального законодательства. В отдельных случаях предусматривается возможность формулирования предложений для исполнительной власти по устранению причин и условий, ведущих к неисполнению того или иного закона.
Здесь следует обратиться к складывающейся в последние го-
системе мониторинга состояния законодательства. Основа пра-
ды
вового мониторинга начала формироваться в 2003 г., когда Совет
Федерации утвердил План мероприятий по реализации программы
мониторинга правового пространства и правоприменительной
практики на осеннюю сессию 2003 г. Итоговой формой работы Совета Федерации в данном направлении стало одобрение Доклада
Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации
2004 г
последующее ежегодное принятие аналогичных докладов.
ности Совета Федерации по мониторингу был создан Центр мониторинга законодательства и правоприменительной практики (Центр
мониторинга права) при Совете Федерации.
дерации не дается.
конституционно-правовому явлению стали предприниматься в
субъектах РФ, воспринявших саму идею мониторинга как одно из
направлений деятельности органов государственной власти.
ря 2008 г. № 213-ОЗ «О мониторинге нормативных правовых актов
. «О состоянии законодательства в Российской Федерации» и
Затем с целью сохранения и качественного развития деятель-
Определения мониторинга, правда, в документах Совета Фе-
Однако попытки дать определение этому
Так, в соответствии с Законом Липецкой области от 5 декаб-
для ис-
117
Липецкой области» мониторинг – это деятельность по сбору, обработке и систематизации информации о нормотворческой деятельности органов государственной власти области и реализации
нормативных правовых актов области. Целями проведения мониторинга является: 1) укрепление режима законности и правопорядка; 2) анализ и оценка нормотворческой деятельности органов государственной власти области; 3) создание условий для
обобщения и анализа информации об исполнении нормативных
правовых актов области; 4) обеспечение контроля за исполнением
нормативных правовых актов области; 5) анализ и оценка соответствия практики реализации нормативных правовых актов области
планируемому результату правового регулирования; 6) соблюдение
прав граждан в ходе исполнения нормативных правовых актов области.
Мониторинг реализации нормативных правовых актов
ществляется в три стадии: 1) наблюдение за реализацией акта;
2) анализ данных наблюдения; 3) оценка эффективности реализации нормативного правового акта и выработка мер по ее повышению.
В соответствии с Законом города Москвы от 8 июля 2009 г.
№ 25 «О правовых актах города Москвы» мониторинг правовых
актов рассматривается в качестве одной из стадий
В соответствии с этим Законом правовой мониторинг – систематический анализ и оценка реализации правовых актов, состояния
отдельных сфер правового регулирования в городе Москве. Целями
мониторинга являются: 1) совершенствование правовых актов;
2) совершенствование процесса правотворчества; 3) обеспечение
реализации правовых актов, выявление невостребованных или неприменимых на практике положений правовых актов; 4) изучение
мнения органов
лиц по вопросам актуальности, реализации и применения правовых
актов.
Осуществляется мониторинг путем: 1) проведения экспертиз
правовых актов; 2) аналитического обобщения данных правоприменительной и судебной практики о действии правовых актов;
3) проведения опросов общественного мнения по поводу содержания и действия правовых актов; 4) аналитического обобщения обращений граждан и
сти по вопросам, затрагивающим действие правовых актов;
5) обмена между органами государственной власти информацией
государственной власти, граждан, юридических
их объединений в органы государственной вла-
получения,
осу-
правотворчества.
118
(сведениями) о действии правовых актов; 6) анализа и ведения учета судебных актов по делам об оспоривании правовых актов.
В ряде субъектов РФ мониторинг осуществляется на основании подзаконных и даже локальных правовых актов. Так, например, в Самарской губернской Думе эта деятельность носит название анализа реализации законодательства в
Самарской губернской
Думе и осуществляется аппаратом этого органа на основании внутреннего стандарта. При этом одной из форм осуществления соответствующих полномочий является направление «опросных листов» по вопросам реализации конкретных законов в органы
исполнительной власти области. По результатам проведенного
анализа готовятся аналитические материалы, в которых, в
частности, отражается, какие органы
не дали ответов по «опросным
листам» (что вполне можно рассматривать как своеобразную форму публичной ответственности), а также предложения и рекомендации органам исполнительной власти по повышению эффективности реализации законов области.
Если провести сравнительных анализ целей и механизмов
осуществления мониторинга и реализации контрольных полномочий органов законодательной власти субъектов
РФ, а также их
последствий для исполнительной власти, то можно сделать вывод,
что в семи из 16 регионов, принявших собственные законы о
контроле за соблюдением и исполнением законов, фактически речь
идет о мониторинге исполнения законодательства.
Из этого можно сделать вывод, что мониторинг состояния
законодательства постепенно занимает место самостоятельной
функции законодательных органов государственной
власти. Особенно это характерно для регионов с сильной исполнительной и
слабой законодательной властью, не имеющей ни законодательных, ни фактических возможностей каким-либо образом контролировать исполнение принимаемых ею актов исполнительными органами.
Ярким примером здесь может служить город Москва. В феврале 2009 г. в Московскую городскую Думу был
кона города Москвы «О внесении поправок в статьи 35 и 44 Устава
города Москвы»
1
, фактически копирующий указанные выше изме-
внесен проект за-
нения в Федеральный конституционный закон «О Правительстве
1
Официальный сайт Московской городской Думы. – Режим доступа:
www://http. duma.mos.ru
119
Российской Федерации». Согласно этому проекту предлагалось
наделить Думу контрольными полномочиями по заслушиванию
ежегодных отчетов правительства Москвы о результатах его деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Московской
городской Думой. Однако данный закон был отклонен Думой уже в
первом чтении. Таким образом, очевидно, что никакими реальными
контрольными полномочиями Московская городская
ладает, что могло бы поставить под сомнение существование в
городе Москве парламентаризма как такового, если бы не постепенное усиление новых квазиконтрольных полномочий – функции
мониторинга за состоянием и реализацией законодательства города.
Причем, следует отметить, что эта новая функция отчасти
совмещает в себе два основных полномочия законодательного
гана. С одной стороны, по результатам мониторинга делаются
выводы об эффективности исполнения конкретных законов и формулируются предложения по устранению причин и условий, препятствующих исполнению законов. С другой стороны, также по
результатам мониторинга формулируются предложения по изменению законов либо признанию их утратившими силу, что фактически относится к
Таким образом, проведенный анализ позволяет сделать вывод о том, что в Российской Федерации в условиях сильной исполнительной власти, когда законодательные органы фактически
оказываются лишены одной из своих ключевых функций –
контрольной компетенции – происходит формирование новой парламентской компетенции, объединившей в себе отдельные признаки контрольной и законотворческой
по осуществлению мониторинга состояния и практики реализации
законодательства.
законотворческой функции.
деятельности – компетенции
Дума не об-
ор-
120
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]