Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Общественный выбор и государственные расходы. Учебное пособие
.pdf
Глава 11. Глобальный тренд динамики расходов государства
дов, что, в свою очередь, будет способствовать увеличению темпов экономического роста. Бюджетные закупки, как элемент госрасходов, оказывают прямое воздействие на совокупный спрос,
национальное производство и совокупный доход. Изменение же
величины трансфертов оказывает косвенное воздействие, так как
в формулу совокупного спроса они не включены. Важное значение принимает мультипликативный эффект государственных
расходов, который заключается в превышении прироста ВВП (дохода) по сравнению с приростом государственных расходов.
Таким образом, мировым трендом является высокий и непрерывно растущий уровень госрасходов на социальную сферу, в частности на здравоохранение. В целом, госрасходы – это эффективный
инструмент макрополитики, рычаг воздействия на экономику, финансирование структурной перестройки, стимулирование развития приоритетных секторов, обеспечение соцподдержки наименее
защищенных слоев населения. При формировании и использовании госбюджета перед правительством каждой страны стоит задача
распределить средства наиболее оптимально. Для этого необходимо
выстроить четкую иерархию общественно значимых целей.
В Российской Федерации федеральный и региональный бюджеты имеют социальную направленность. Но социальные расходы в обоих случаях показывают незначительную отрицательную
динамику, достигая 35,6 % федерального бюджета, 66 % – регионального. Структура расходов этих бюджетов существенно
различается: скромная доля регионального бюджета в статьях
«Национальная оборона» и «Национальная безопасность и правоохранительная деятельность» (0,67 % расходных статей) в федеральном бюджете возрастает до 35 %. Проблема постоянного увеличения дефицита также характерна для двух рассматриваемых
уровней бюджетов. Но если в федеральном бюджете дефицит за
последние 4 года постоянно увеличивается, то в региональном он
имеет более случайный характер.
161
Раздел 2. Теория и практика государственных расходов
Для оптимизации госрасходов необходимо перераспределение
ресурсов от непроизводительных расходов, например на содержание постоянно расширяющегося бюрократического чиновничьего
аппарата, к производительным (на образование, здравоохранение,
транспорт, инфраструктуру), что также будет способствовать повышению темпов долгосрочного экономического роста.
11.2. Транспарентность государственных закупок
в локализации рисков коррупции
Цифровизация формирует спрос граждан на доступ к информации о деятельности государства. Это обусловлено недоверием
к власти, масштабной коррупцией, в том числе в сфере госзакупок. Контрактная система создавалась с целью предотвращения
коррупции, но наиболее коррупциогенна, поскольку формируются все новые мошеннические схемы хищения. Система закупок
выступает эффективным механизмом поддержки бизнеса в условиях шоков пандемии и санкций-2022. Однако российская система публичных закупок характеризуется высоким уровнем коррупции, противодействие которой требует поиска эффективных
методов и инструментов ее предотвращения, главным из которых
является цифровизация, обеспечивающая транспарентность информации для государства, бизнеса и общества.
Коррупция как неформальный институт отражает отношения чиновников, субъектов бизнеса, посредников по поводу поиска и получения административной ренты.
Особенности коррупции в контрактной системе:
– противоречивость экономических интересов субъектов;
– масштабность;
– выгодность коррупционного поведения заказчику и постав-
щику.
В системе госзакупок достаточно распространены следующие
коррупционные схемы:
162
Глава 11. Глобальный тренд динамики расходов государства
1. Заказчик размещает извещение с соблюдением всех норм,
подают заявки несколько фирм, информация о которых скрыта,
но потенциальный поставщик их идентифицирует с целью подкупа с потенциальным участием заказчика, который раскрывает
информацию о других участниках.
2. Договор участников торгов об отзыве всех заявок, кроме
близкой к НМЦК, после чего процедура признается несостоявшейся, и заказчик заключает контракт с единственным поставщиком, а бюджетные средства делятся между участниками сговора.
3. Подача 2–3 заявок одним учредителем, поскольку необходимы две и более заявки, но участники могут взаимодействовать
и контролировать процедуру, должностное лицо заказчика – учредитель одной из фирм.
4. Централизация, поскольку совместные закупки лидируют
по уровню коррупции: инвентаризация Минздрава показала, что
не используется нового медоборудования на 130 млн руб., поскольку оно необходимо лишь для проведения закупки и получения «отката».
5. Закупки наркотических и психотропных препаратов, которые часто являются объектом хищения или назначения ненуждающимся, и с 2016 г. число таких наркопреступлений растет, что
требует внесения изменений в регламенты, например создать
единый реестр препаратов с указанием номера партии или уникального номера при электронной приемке, что позволит отслеживать препараты на черном рынке.
Наиболее эффективным механизмом предотвращения коррупции выступает транспарентность информации о закупках
государства. Согласно ст. 6 закона 44-ФЗ о контрактной системе,
первым принципом ее организации является открытость и прозрачность информации, ст. 7 – свободный и безвозмездный доступ к информации о контрактной системе закупок. Открытость
и прозрачность информации обеспечиваются посредством ее раз-
163
Раздел 2. Теория и практика государственных расходов
мещения в единой информационной системе, причем информация
должна быть полной и достоверной. Об эффективности транспарентности свидетельствуют масштабы госзакупок (табл. 11).
Таблица 11
1
2022 г.
ВВП в текущих
ценах, трлн руб.
Закупки по 44-ФЗ,
трлн руб.
Закупки по 223-ФЗ,
млрд руб.
Доля госзакупок
в ВВП, %
Динамика публичных закупок
2016 г. 2017 г. 2018 г. 2019 г. 2020 г. 2021 г. III кв.
85,6 91,8 103,9 109,2 107 131 –
5,4 6,4 70 8,3 8,9 14,2 11,4
23,3 19,4 18,7 21,2 20 27,4 23,2
33,5 28,1 24,7 27 27 21 28
Классификация видов оппортунистического поведения субъектов представлена в табл. 12.
Таблица 12
Виды оппортунистического поведения субъектов контрактной системы
Критерий классификации Виды оппортунистического поведения
Участник закупки – Оппортунистическое поведение заказчика;
– оппортунистическое поведение претендентов
на исполнение госконтракта;
– оппортунистическое поведение победителя
закупки (исполнителя)
1
Ежеквартальный отчет о результатах мониторинга закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, а также закупок товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц за III квартал
2022 г. URL: https://min n.gov.ru/common/upload/library/2022/11/main/3-22.pdf
(дата обращения: 09.11.2022).
164
Глава 11. Глобальный тренд динамики расходов государства
Окончание табл. 12
Критерий классификации Виды оппортунистического поведения
Стадия публичной закупки 1. Предконтрактный оппортунизм:
– нарушение установленных норм заказчиком
как организатором проведения закупки;
– нарушение процедур заключения контракта.
2. Постконтрактный:
– уклонение победителя от исполнения условий
госконтракта
Форма проявления – Намеренное сокрытие информации;
– намеренное сокрытие действий;
– сокрытие намерений
Факторы коррупционного поведения субъектов закупок:
– взаимозависимость в рамках жесткого административного
регулирования;
– временной лаг между этапами осуществления закупок, за-
ключения контракта и разрешения споров;
– регулярная и резкая смена институциональной среды;
– поэтапность оценки победителя торгов, создающая возмож-
ности для преференций афиллированным фирмам;
– низкий уровень доверия в экономике.
Цифровизация как наиболее эффективный технологической
метод борьбы с коррупцией повышает прозрачность деятельности чиновников, отслеживает их действия, предотвращает сговор.
Электронная приемка также дает положительный эффект. Но
наиболее коррумпированными являются закупки у единственного поставщика, детеневизация которых обеспечивается их электронизацией через перевод в электронные магазины, например
на Ростовский региональный портал закупок малого объема.
В ЕИС появился новый функционал – формирование пред-
писаний ФАС и проверка их исполнения. Этот регламент надо
ввести для всех субъектов контрактной системы, что повысит ее
165
Раздел 2. Теория и практика государственных расходов
прозрачность и доверие граждан. Высокими эффектами характеризуются также такие цифровые инструменты электронной площадки СБЕР-АСТ, как:
– цифровой помощник, который отвечает на вопросы;
– модель, прогнозирующая поведение участников закупки, т. е.
платформа, которая с помощью искусственного интеллекта
анализирует торги на предмет коррупционного риска;
– специализированная платформа, позволяющая на основе
анализа цен проведенных закупок и влияющих на них фак-
торов осуществлять расчет НМЦК с применением норма-
тивного, тарифного методов и метода сопоставления ры-
ночных цен.
Но использование этих цифровых инструментов необходимо
узаконить.
К тому же их эффективному использованию препятствуют
следующие проблемы:
– отсутствие у заказчиков, особенно муниципальных, оборудо-
вания для новых программ;
– отсутствие компетенций у заказчиков и поставщиков;
– рост бюджетных расходов на цифровые технологии.
Цифровизация – путь к снижению коррупции, что показало
анкетирование слушателей Пилотного центра госзакупок ЮФУ и
ранее обучавшихся (4 тыс. адресов, 110 анкет), выделивших следующие положительные эффекты цифровизации на микроуровне
отдельного госзаказчика:
– сокращение трансакционных издержек получения информа-
ции;
– локализация рисков, связанных с некорректной работой
платформ;
– совершенствование применяемых методов расчета НМЦК.
Построение когнитивной карты по проблеме «Целесообразно
ли внедрение цифровых технологий в контрактную систему заку166
Глава 11. Глобальный тренд динамики расходов государства
пок?» выявило следующие нарративы (факторы) цифровизации
госзакупок:
– минимизация ошибок, связанных с человеческим фактором;
– частичная автоматизация трудозатратного для заказчика
процесса планирования;
– минимизация коррупции как наиболее значимой проблемы;
– привлечение большего числа поставщиков, что повышает
конкуренцию на торгах.
В 2020 г. на базе проекта ОНФ «За честные закупки» создано
Бюро расследований ОНФ с более диверсифицированными задачами, объединившее общественных контролеров. ФАС использует технологию борьбы со сговорами «Большой цифровой кот».
Это многопараметрическая система выявления и доказывания
сговоров на торгах. В основе работы системы – сложный алгоритм сбора и анализа больших данных из открытых и закрытых
источников с последующим обменом полученной информации с
соответствующими структурами, что играет решающую роль для
доказывания картеля.
Таким образом, трактовка транспарентности (прозрачности)
госзакупок все еще сводится к количеству раскрываемой информации участниками на разных этапах закупки. Поэтому требуется смещение исследования из сферы обеспечения транспарентности в сферу повышения ее качества. Необходима также оценка
избыточной информационной открытости закупок, сокращение
ее объемов, оценка ценовых порогов, при превышении которых информация обязательна к размещению. Наконец, усиление
транспарентности должно исходить из специфики конкретных
рынков, объектов закупок, предметов контракта и прозрачности
коммуникаций между участниками и заказчиками.
Направления локализации коррупции:
– повышение конкурентности торгов;
167
Раздел 2. Теория и практика государственных расходов
– обеспечение транспарентности всех их этапов;
– доступность информации;
– пресечение фаворитизма;
– снижение издержек участия в торгах;
– повышение степени их цифровизации;
– использование при определении НМЦК всей доступной ин-
формации из разных источников;
– повышение профессионализма заказчиков;
– расширение сферы общественного контроля, повышение эф-
фективности;
– оплата дополнительных функций сотрудников;
– единые формы общественного контроля, самоконтроля –
чек-листы, контрольные листы;
– анализ закупок, измененных или отмененных ФАС;
– гармонизация интересов субъектов контрактной системы.
Но все еще доминирует презумпция виновности госзаказчи-
ков, вследствие чего закупочная политика строится на базе тотального контроля и всеобщего недоверия к заказчикам и поставщикам. Результатом является низкая конкуренция, множество
несостоявшихся закупок и срывов сроков поставок. Поэтому
необходимо осуществить институциональную трансформацию
закупочной политики в направлении формирования взаимного
доверия субъектов закупок и доверия общества к ним.
11.3. Общественный контроль госзакупок
как функция гражданского общества
Функционирование института контроля контрактной системы в условиях цифровизации государственных закупок целеориентировано на борьбу с проявлениями ее негативных эффектов
при построении эффективной и востребованной рыночными
агентами конкурентной среды. Государственно-общественный
контроль процедур планирования и осуществления бюджетных
168
Глава 11. Глобальный тренд динамики расходов государства
закупок, развития контрактной системы и ее региональных сегментов осуществляется через создаваемые государством и обществом институты, гарантирующие открытость, конкурентность и
транспарентность всех этапов закупочного процесса, рациональности определения потребностей органов власти и учреждений
общественного сектора, их нормированности и гарантированности исполнения госконтракта.
Система контроля предусматривает реализацию мониторинга и аудита закупок, контроля со стороны государственных и муниципальных органов, ведомственного контроля и контроля со
стороны заказчика, общественного контроля. Целью мониторинга, контроля и аудита, единого сквозного контроля закупочного
процесса в целом выступает определение соответствия затраченных средств полученному результату, в качестве которого выступает удовлетворение государственных и муниципальных нужд,
пресечение и предупреждение нарушений на всех этапах закупочного цикла (рис. 24).
Как показано на рис. 24, виды контроля в контрактной
системе достаточно многообразны и включают контроль в
сфере гособоронзаказа, федеральный, региональный, муниципальный, ведомственный, финансовый, со стороны заказчика, общественный контроль. Содержательные характеристики контроля (проверки) закупочной деятельности заказчика
представлены в табл. 13.
Общественный и государственный контроль контрактной
системы целеориентированы в том числе и на предотвращение
коррупции в сфере госзакупок, необходимость борьбы с которой
обусловлена масштабными нарушениями. В рамках контроля за
соблюдением закона 44-ФЗ в Ростовское УФАС в 2021 г. поступило 1806 жалоб, 661 была признана обоснованной. Таким образом,
необходимо усиление контроля в сфере закупок, в том числе и общественного.
169
Раздел 2. Теория и практика государственных расходов
ʺʽʻʰ˃ʽˀʰʻʧ
ʺˀˇ
ʧʽˁ˄ʪʤˀˁ˃ʦʫʻʻˏʱʶʽʻ˃ˀʽʸː
ˇʤˁˀˇˇ
ʿ
ʦʫʪʽʺˁ˃ʦʫʻʻˏʱʶʽʻ˃ˀʽʸː
ʧˀʥˁˇʽʰʦˀˇ
ʤ˄ʪʰ˃
ˁˀˇ
Рис. 24. Структура системы контроля в сфере закупок
Контрольная проверка заказчика: этапы, предмет, индикаторы нарушений
ʽʥˍʫˁ˃ʦʫʻʻˏʱʶʽʻ˃ˀʽʸː
ʧ
Таблица 13
Стадия Предмет проверки Индикаторы нарушений
Планирование План-график закупок Несоответствие информа-
ции, указанной в планах
закупок и планах-графиках
заказчиков, информации,
указанной в извещении и
документации о закупке
Определение
поставщика
– Извещение и документа-
ция о закупке;
– заявки на участие в закупке;
– порядок проведения
торгов;
– Нарушения в извещении
и документации о закупке;
– несоответствие заявок
на участие в закупке требованиям документации;
170
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]