Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Общественный выбор и государственные расходы. Учебное пособие
.pdf
Глава 7. Государственный сектор: границы, эффекты расширения, цифровая трансформация
Таким образом, необходимость общественного сектора обусловлена рядом возникших перед обществом экономических задач, которые рыночная экономика средствами рыночного саморегулирования решить не может. Существуют такие социальные
и экономические блага, которые частный сектор либо не производит, либо не может производить с минимальными затратами.
Именно объективные потребности в общественных благах, их
роль в социальном и экономическом прогрессе определяют долю
и структуру общественного сектора в экономике.
7.2. Границы государственного (общественного) сектора:
эффекты расширения и оптимизация
Проблема определения размеров общественного сектора решается в рамках разработки различных моделей его роста. Как
и на любом рынке, на квазирынке общественных благ имеется
сторона предложения и сторона спроса, политика и институты,
определяющие механизм их взаимодействия. Каждая модель так
или иначе трактует эти проблемы, в конечном счете решающие
вопрос о границах общественного сектора.
Так, модель развития основана на историческом опыте западноевропейских стран1 и анализе взаимосвязи эволюции общественного сектора в современной экономике с усилением геополитической
мощи государства на базе стремительной индустриализации, обусловившей перемещение населения из деревни в город, развитии
инфраструктуры (каналы, железные дороги, крупные порты), государственного образования и здравоохранения, социального страхования, что повышает производительность частного сектора через
доступ к пулу высокопроизводительных работников и более безопасной среде и обеспечивает рост общественного благосостояния.
1
Hindriks J., Myles G. D. Intermediate Public Economics. Économie publique, 2005.
DOI: 10.4000/economiepublique.3376.
101
Раздел 2. Теория и практика государственных расходов
Математическим выражением этой идеи развития стал закон
Вагнера. Адольф Вагнер в 1892 г. смоделировал следующий механизм:
– экономический рост приводит к усложнению общественной
жизни, повышению спроса на развитие законодательства и
политики;
– урбанизация повышает издержки, связанные с загрязнением
и скученностью, что требует вмешательства государства;
– производство государством общественных благ имеет вы-
сокую эластичность спроса по доходу, поэтому темпы роста
общественного сектора превышают темпы роста националь-
ного дохода1.
Недостаток этой модели состоит во внимании к стороне
предложения общественных благ и его институциональной среде.
Эту проблему решает модель В. Баумоля. Она описывает технологическую структуру общественного сектора, характеризуемую
трудоемкостью производства, сложностями повышения производительности, замены труда капиталом2. Конечно, цифровые технологии, качественное и массовое образование снижают остроту
этой проблемы, делают модель Баумоля менее актуальной в условиях повышения производительности общественного сектора.
Тем не менее именно модель Баумоля раскрывает технологический аспект производства общественных благ.
Согласно следующей – политической модели, в условиях отсутствия внешних шоков и изменений предпочтений избирателей, объем расходов в общественном секторе должен оставаться
постоянным – на уровне сложившегося равновесия. Равновесие
определяется двумя противоборствующими силами: желанием
1
Wagner A. Grundlegung der politischen Ökonomie. Leipzig: C. F. Winter, 1892. P. 929.
2
Baumol W. J., Bowen W. G. Performing Arts, e Economic Dilemma: a study of
problems common to theater, opera, music, and dance. Cambridge: Mass.: M.I.T.
Press, 1966.
102
Глава 7. Государственный сектор: границы, эффекты расширения, цифровая трансформация
правительства тратить деньги и нежеланием населения платить
налоги. Также на это равновесие влияет сложившееся распределение доходов в обществе и, соответственно, имущественное неравенство. Однако у общества в этой модели короткая память: пережитое расширение государственного сектора быстро становится
для населения новой нормой. С другой стороны, правительству
нужно платить по образовавшимся долгам. Кроме того, государство делает какие-то обещания во времена внешних шоков, и возникает необходимость их исполнять.
В целом, эта модель адекватно отражает историческую ситуацию в западноевропейских странах после Второй мировой войны.
Следует отметить схожесть данной модели с эффектом «храповика», когда макропоказатель, увеличившись в краткосрочном периоде, не всегда возвращается «к норме». Эта модель также имеет
количественные параметры. Согласно ей, желание поддерживать
значительный размер общественного сектора уменьшается по
мере роста числа богатых людей: они платят большую долю налогов, но при этом имеют возможность пользоваться рыночными
решениями, например, в области здравоохранения и образования. Политическое равновесие в этой модели устанавливается на
уровне дохода медианного избирателя.
Размер общественного сектора экономики оценивается удельным весом расходов государственного бюджета в объеме внутреннего валового продукта. Расходы консолидированного бюджета в
2021 г. составили 47,73 трлн руб., ВВП – 131,02 трлн руб., размер
госсектора – 36,43 %. Главным недостатком такой методики оценки
размеров госсектора является отсутствие учета удельного веса общественных благ в структуре расходов государства.
Расходы федерального бюджета выросли с 13,96 трлн руб. в
2014 г. до планируемых на 2022 г. – 23,7 трлн руб. (17,8 % ВВП) согласно Федеральному закону «О федеральном бюджете на 2022год
и на плановый период 2023 и 2024 годов». Профицит федерально-
103
Раздел 2. Теория и практика государственных расходов
го бюджета за январь – ноябрь 2022 г. составил 557,02млрд руб.,
а консолидированного – 1,45 трлн руб. Но при этом ненефтегазовый дефицит консолидированного бюджета на октябрь 2022 г.
составил 8,12 трлн руб. Согласно Федеральному закону «О федеральном бюджете на 2023 год и на плановый период 2024 и
2025годов» на 2023 г. запланированы расходы в 29трлнруб.
При определении размеров общественного сектора прежде
всего оцениваются расходы, связанные с государственным управлением, обеспечением национальной безопасности (оборона,
правоохранительная деятельность), предупреждением и ликвидацией последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий, финансированием приоритетных социальных отраслей
(образование, здравоохранение и физическая культура).
Наряду с описанным количественным, выделяются и общетеоретические подходы к определению границ общественного
сектора по критериям:
– максимизации общественного благосостояния, в целях кото-
рой ресурсы должны быть так распределены между частным
и общественным секторами, чтобы общество достигло наи-
высшего уровня полезности, определяемого политическими
методами при отсутствии рыночного механизма выявления
общественных предпочтений по отношению к обществен-
ным благам и соответствующего эффективному, по Парето,
распределению ресурсов;
– оптимальности размера госсектора, обеспечивающего равен-
ство предельной общественной выгоды предельным обще-
ственным издержкам, которые общество несет в форме нало-
гов, но с учетом действия закона уменьшающейся предельной
полезности.
В качестве сфер с максимально допустимыми границами вмешательства государства выступают: перераспределение доходов,
стабилизация экономики в условиях колебания экономической
104
Глава 7. Государственный сектор: границы, эффекты расширения, цифровая трансформация
конъюнктуры, занятость, развитие фундаментальных научных
исследований и связанных с ними крупных инвестиций с длительными сроками окупаемости, высокой степенью риска и неопределенностью, реализация национальных интересов в мировой
экономике.
В качестве теоретической основы определения границ госсектора используется выявленный Ф. Хайеком общий принцип
участия государства в экономике, согласно которому государство
должно создавать структуры, обеспечивающие людям наилучшие
условия для реализации их собственных целей. Д. Норт, анализируя вмешательство государства в экономику, подчеркивал, что
сложные формы обмена невозможны без участия государства,
которое специфицирует права собственности и обеспечивает исполнение контрактов. Но, обладая монополией на насилие, оно
может переопределять и перераспределять права собственности.
Его роль двойственна. Государство может способствовать экономическому росту, производя в обмен на налоги важнейшее общественное благо – правопорядок, но может максимизировать монопольную ренту – разницу между доходами и расходами казны.
Томас Гоббс в трактате «Левиафан» выделил три этапа эволюции политического организма: естественное состояние, переход к
государству (общество), государственное (общественное) состояние. В естественном состоянии осуществляется «война всех против всех». Естественные законы (стремление к миру, выполнение
контрактов, отказ каждого от части своих прав) не ведут к миру
и безопасности. Закон может выполняться с помощью принуждения и силы. Такой силой является государство.
Оптимизация размеров, или проблема Левиафана по
Дж.Бьюкенену, отражается рядом моделей размеров государства:
– «минимальное государство», которое Роберт Нозик в работе
«Анархия, государство и утопия» определял следующим об-
разом: «…функции государства ограничены и сведены к за-
105
Раздел 2. Теория и практика государственных расходов
щите от насилия, воровства, а принуждение применено толь-
ко к лицам, нарушающим контракты»;
– единогласие и эффективность по В. Парето, согласно кото-
рому, по Дж. Бьюкенену и Г. Таллоку, государство выполня-
ет определенные функции (используя налоги и госрасходы),
чтобы улучшить экономическую ситуацию с позиции Паре-
то-эффективности, т. е. без ущемления прав членов общества.
История вопроса как предмет экономики общественного
сектора включает экономический анализ нерыночного принятия
решений или «применение экономической теории к политике», а
также исследования разграничения функций государства и частного сектора (провалы рынка, общественные и частные блага),
коллективного выбора, правил голосования, поведения избирателя, партийной политики, бюрократии, структуры и объемов
доходов (расходов) госсектора экономики, теории и методов их
образования и распределения.
Конечно, границы госсектора нестабильны и изменяются
в процессе использования следующих способов разгосударствления:
– поощрение конкуренции и либерализация рынков;
– снижение барьеров для вступления в отрасль:
– активная антимонопольная политика;
– стимулирование смешанного предпринимательства;
– денационализация государственной собственности (прива-
тизация) в условиях наличия надежной правовой базы де-
национализации, создания развитой рыночной инфраструк-
туры, проработанной процедуры продажи госпредприятий,
предварительной оценки спроса на денационализируемый
сектор экономики.
Размеры госсектора существенно различаются по странам:
Япония – 31–32 % активов, США – 36 %, Швеция – 60 %, Гонконг– 12 %, Россия – около 70 %.
106
Глава 7. Государственный сектор: границы, эффекты расширения, цифровая трансформация
К числу причин роста общественного сектора относятся необходимость реализации расширяющихся социальных программ
и выполнение современным государством значительной части
экономических функций.
Масштабность госсектора РФ определяется значительным
количеством государственных и муниципальных учреждений –
168 тыс., 60 % которых функционируют в сфере образования,
14%– культуры и кинематографии, 2,7 % – физкультуры и спорта.
Такие масштабы объективно требуют непрерывной модернизации механизмов государственного регулирования общественного
сектора, включающего политические, законодательно-нормативные, контрольные, управленческие, профессионально-практические и информационно-технические инструменты.
Масштабы системы высшего образования Ростовской области:
26 вузов, в том числе 9 государственных, 10 филиалов государственных вузов, 5 негосударственных вузов, 2 филиала негосударственных вузов (всего 43 вуза), 126 тыс. студентов по различным формам
обучения, в том числе 18 тыс. бюджетных мест, занято свыше 10 тыс.
преподавателей, из них 1,5 тыс. докторов, 5,5 тыс. кандидатов наук.
7.3. Институционально-цифровая трансформация
общественного сектора
Глобальным трендом последних десятилетий является стремительно ускорившаяся с пандемийного 2020 года цифровизация
общественного сектора. Экспертами ОЭСР выделено 12 принципов организации национальной политики цифровизации общественного сектора1:
– прозрачность, открытость, инклюзивность – обеспечивает
повышение доверия к государственной системе, снижающе-
1
OECD. Digital Government Toolkit. URL: https://www.oecd.org/governance/digitalgovernment/toolkit/12principles/ (дата обращения: 12.10.2020).
107
Раздел 2. Теория и практика государственных расходов
еся вследствие кризиса легитимности в европейских стра-
нах;
– вовлечение в принятие политических решений населения и
институтов гражданского общества – ключевой инструмент
совершенствования политики в условиях повышения слож-
ности среды;
– принятие data-driven культуры в общественном секторе как
стратегического ресурса правительства;
– защита приватности, обеспечение информационной безопас-
ности в условиях распространения киберпреступности;
– лидерство и политическая воля имеют первостепенное значе-
ние для успеха цифровизации общественного сектора;
– взаимосвязанное использование цифровых технологий в раз-
ных сегментах общественного сектора;
– эффективная структура организационной и управленческой
координации составных частей государственного аппарата;
– усиление международной кооперации между правительства-
ми в условиях взаимозависимости государств и киберпре-
ступности;
– развитие методологии бизнес-кейсов;
– расширение возможностей управления проектами в области
ИКТ, поиска опытных кадров в сфере IT;
– государственные закупки IT-решений;
– своевременное развитие правовой среды в области цифрови-
зации.
Таким образом, развитие цифровизации, с точки зрения ОЭСР,
обеспечивается усилением кооперации между ключевыми акторами современной международной политики и преобразованиями в
политической сфере в сторону повышения инклюзивности.
Вследствие масштабности госсектора, расходы которого в
разных странах составляют от 35 до 60 % ВВП, ему принадлежит
лидирующая роль в экономической системе, поэтому его цифро-
108
Глава 7. Государственный сектор: границы, эффекты расширения, цифровая трансформация
вая трансформация является наиболее масштабной. К числу направлений развития ОС относятся: модернизация управления,
институциональная трансформация (централизация), цифровая
трансформация и модернизация управления. Так, с 1990-х гг. в
систему регулирования госсектора ЕС внедряются механизмы
рыночного (квазирыночного) типа, прежде всего импортированные из частного сектора публичные закупки для нужд субъектов общественного сектора. Широкомасштабные реформы
госсектора – «Новый государственный менеджмент» (New Public
Management) – представляют собой трансформацию институциональной структуры производства общественных благ от бюрократического типа к менеджеристскому.
Трансформация как общеэкономический процесс сопровождает любые эволюционные экономические изменения, в том
числе и инициируемые современной четвертой промышленной
революцией, которая ставит жесткие императивы перед национальными экономиками и детерминирует их трансформацию.
По своим предметно-содержательным характеристикам трансформация определяется как такое преобразование системы,
когда она меняет свое стабильное состояние и целевую ориентацию. При этом институциональная трансформация представляет собой преобразование правил и норм поведения экономических субъектов как формализованных в законах и стратегиях,
так и неформальных норм, изменяющихся в более долгосрочной
перспективе. С другой стороны, институциональная трансформация включает институционально-правовую и экономическую
составляющие, т. е. структурные, технологические изменения,
способствующие повышению конкурентоспособности национальной экономики.
В общественном секторе в целом и в системе образования
России реализована «акторная» модель институциональной
трансформации, поскольку институциональным инноватором
109
Раздел 2. Теория и практика государственных расходов
выступает Министерство науки и высшего образования РФ. Эта
неолиберальная трансформация российской высшей школы началась с присоединения к Болонской реформе в 2003 г. Она была
целеориентирована на трансформацию вузов в компании по производству образовательных услуг на основе оптимизации сферы
образования и науки. Главным инструментом оптимизации стала
централизация, в результате которой за 2012–2016 гг. число вузов
сократилось более чем на тысячу, причем нефтяные, газовые, военные вузы МВД и ФСБ были выведены из Болонского реформирования.
Институциональная трансформация общественного сектора в условиях четвертой промышленной революции определяется совокупностью институциональных изменений, формированием новых институтов, трансформирующих поведение всех
его субъектов в процессе его цифровизации. Формирование
цифровой экономики является критериальной характеристикой последних лет. В 2021 г. в цифровизацию экономики вложено 4,8трлн руб., это на 800 млрд руб. (на 22 %) больше, чем
в 2020 г., что составило 3,7 % ВВП. Но вместе с положительными эффектами цифровизация несет и негативные, снижая конкурентоспособность на рынке труда тех, кто не освоил цифру.
Уровень цифровизации общественного сектора существенно
повысился в условиях мировой пандемии. К 2025 г. вклад цифровой экономики в мировой ВВП составит 8–10 %, увеличив его
на 4,1–8,9 трлн руб.
В Стратегии развития информационного общества в РФ на
2017–2030 гг. цифровизация экономики определяется как деятельность бизнеса и государства по оцифровке данных, способствующая повышению эффективности производства и качества
продукции. Национальный проект (программа) «Цифровая экономика» включает следующие составляющие: «Нормативное регулирование цифровой среды», «Кадры для цифровой экономики»,
110
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]