Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Мобилизация и эффективное использование налогового потенциала Российской Федерации. Монография
.pdf
рации и в государствах-участниках СНГ, включая Республику Беларусь, и в размере 30% при реализации газа в страны Дальнего зарубежья.
При планировании поступлений акцизов на товары народного
потребления, а именно: табачные изделия, алкогольную продукцию,
легковые автомобили, ювелирные изделия используются соответствующие показатели объема производства. А при планировании акци-
на автомобильный бензин, дизельное топливо и моторные мас-
зов
ла - объем производства и объем экспорта.
Для планирования поступлений за пользование водными объектами используются показатели (объемы) забора воды из поверхно-
стных водных объектов, сброса сточных вод в водные объекты, гидроэнергетики, забора морской воды, сплава древесины без судовой
тяги, использование акватории водных
объектов. Для планирования
сумм платежей за пользование лесным фондом - объем отпуска дре-
весины на корню.
На основе вышеприведенных экономических показателей по
каждому налогу и сбору рассчитываются облагаемые обороты
и с применением соответствующих налоговых ставок определяются
суммы начисленных платежей по каждому налогу и сбору. Затем
применяется показатель уровня собираемости по данному
виду налога и сбора (процентное отношение налоговых поступлений к сумме налога, исчисленного от налоговой базы) и определяются объемы
поступлений по каждому налогу и сбору в бюджетную систему
с дальнейшим распределением по законодательно утвержденным
нормативам регулирования налогов по уровням бюджетной системы.
Определение реального показателя собираемости для каждого
налога и
сбора имеет особое значение. Этот показатель зависит от
многих факторов.
Так, положительное влияние на повышение собираемости на-
логов и сборов оказывает реструктуризация накопленной налоговой
141
задолженности по налоговым платежам. Она проводится на основании соответствующего постановления Правительства Российской
Федерации, поскольку основным условием для осуществления такой
реструктуризации является своевременная и полная уплата налогоплательщиком текущих налоговых платежей, усиление налогового
администрирования. Отрицательное влияние оказывают разнообразные налоговые льготы, предоставляемые финансовыми органами
и администрациями тем или иным категориям
налогоплательщи-
ков и т.д.
При всех перечисленных методах налогового планирования
систематически проводится сопоставление сумм фактически мобилизованных налогов и сборов в бюджетную систему с прогнозными
оценками за те же периоды. В случае значительных расхождений
между прогнозными оценками и реальными поступлениями налогов
и сборов в бюджетную систему выясняются причины этих отклоне
-
ний и разрабатываются предложения по их устранению.
2.2. Обоснование необходимости разработки и применения
Налогового паспорта региона
С целью совершенствования налогового планирования профессором А.Б. Паскачевым в 1998 г. была предложена разработка Налогового паспорта региона, основанного на макроэкономическом подходе к расчету налоговой базы и анализу налогового потенциала, что
позволило
бы более обоснованно подходить к определению индикативных (контрольных) показателей по мобилизации налогов и сборов в федеральный бюджет и выравниванию налоговой нагрузки.
Предложения по разработке первых проектов Налогового пас-
25
порта региона
вызывали большой интерес в широких кругах спе-
циалистов. Так, по мнению занимавшего должность аудитора Счет-
25
Налоговый вестник. 1999. № 12.
142
ной палаты Российской Федерации В.Г. Панскова, применение Налогового паспорта региона «будет способствовать более достоверному определению налоговой базы всей совокупности бюджетов
Российской Федерации. Это позволит повысить качество налогового
планирования и устанавливать более реальные контрольные показатели регионов по мобилизации налоговых поступлений в федеральный бюджет как основному звену
бюджетной системы Российской
Федерации. Представляется также целесообразным ведение аналогичного налогового паспорта и в целом по Российской Федерации».
«Налоговый паспорт субъекта Российской Федерации»- это до-
кумент, в котором приведена комплексная характеристика налогово-
26
го потенциала и налоговой нагрузки региона
.
Налоговый паспорт региона (ППР) предполагается рассматривать в качестве основного документа, позволяющего оценивать существующую налоговую базу региона, уровень налоговой нагрузки
в разрезе отдельных видов налогов в динамике, разрабатывать прогноз поступления налогов и сборов на перспективу как в условиях
действующего налогового законодательства, так и с учетом его возможного
изменения.
Структура ППР включает 7 разделов, отражающих полный набор необходимых показателей по важнейшим позициям расчета на-
27
логовой базы
:
Раздел 1. Общая характеристика региона.
Раздел 2. Основные показатели, используемые для расчета налоговой базы.
Раздел 3. Выпадающие доходы.
Раздел 4. Финансово-кредитные учреждения.
26
См. прил. 1.
27
Расшифровка показателей каждого раздела, форма взаимосвязи между ними при-
ведена в «Налоговом паспорте региона»(см. прил. 2).
143
Раздел 5.Структура поступлений налогов и сборов по отраслям
экономики.
Раздел 6. Задолженность по налогам и сборам в бюджетную
систему.
Раздел 7. Основные показатели налоговой нагрузки.
Система показателей, используемых в каждом из разделов Паспорта, по возможности построена с учетом их динамики за последние годы, что позволяет определить основные тенденции и определить значимость воздействия отдельных факторов на налоговые характеристики региона.
Целесообразность использования большинства показателей,
включенных в разделы Паспорта, в достаточной мере апробирована
и не вызывает сомнений. Тем не менее, отдельные разделы Паспорта
требуют некоторых комментариев.
Например, использование в Разделе 1 показателя удельного веса полностью безработных в общей численности населения региона
оправдано
, поскольку проводимый Госкомстатом России учет общей
численности безработных и официально получивших статус безработных не исключает возможности временных не учитываемых занятий и, соответственно, доходов этой категории населения.
В то же время, по итогам опроса руководителей экономических
и социальных ведомств субъектов Российской Федерации, проведенного Центром экономической конъюнктуры при Правительстве
Российской Федерации, отмечена тенденция осложнения ситуации
с формированием доходной части территориальных бюджетов в регионах с максимальным уровнем регистрируемой безработицы и высокой демографической нагрузкой (численность нетрудоспособных
лиц в расчете на 1000 трудоспособных).
К таким регионам в первую очередь относится Республика Дагестан. К территориям с максимальным уровнем регистрируемой
144
безработицы также относятся Республика Коми; Архангельская,
Владимирская, Сахалинская области; Хабаровский край; Корякский,
Ненецкий, Чукотский, Эвенкийский автономные округа.
С точки зрения эффективности работы налоговых органов важное значение имеет информация об основных и крупных налогоплательщиках, от соблюдения которыми налоговой дисциплины во многом зависят показатели доходной части федерального и территориальных бюджетов.
Отдельно представлена в Разделе 1 информация о наличии
в данном регионе специальных налоговых режимов (закрытых
административно-территориальных образований и свободных экономических зон), в которых используется особый порядок исчисления и уплаты налогов и сборов в течение определенного периода
времени.
Раздел 3 Паспорта характеризует выпадающие доходы, непосредственно находящиеся в поле
зрения налоговых органов, оставляя «за кадром» ряд факторов, оценка которых не представляется
возможной.
В сложившейся ситуации серьёзной проблемой продолжает оставаться наличие большого количества предоставленных отсрочек,
рассрочек и иных форм изменения срока уплаты налогов. Одним из
ключевых вопросов продолжает оставаться и вопрос возмещения из
федерального бюджета сумм входного НДС.
Анализ и оптимизация вышеуказанных и иных видов выпадающих доходов, выделенных в этом разделе Паспорта, позволяют
увеличить собираемость налогов и пополнить доходную часть бюджетной системы. Кроме того, дополнительный учет отдельных видов
и сумм выпадающих доходов раскрывает большой объем работы,
проводимой налоговыми органами по мобилизации налогов и сборов
в бюджетную систему
.
145
Раздел 4 Паспорта характеризует финансово-кредитные учреждения региона. В настоящее время по решению Банка России к проблемным банкам относятся более 40 коммерческих банков. ФНС
России совместно с МВД, ФСБ, ФСНП России за последнее время
выявлено более 10 банков, систематически задерживающих платежи
в бюджеты, а также в государственные внебюджетные фонды, и количество таких банков постоянно растет.
Раздел 5 Паспорта непосредственно характеризует налоговую
нагрузку и собираемость налогов и сборов во всех отраслях народного хозяйства. Аналогично можно провести и анализ показателей
по основным налогам, поступающим в федеральный бюджет: налогу
на прибыль, налогу на добавленную стоимость, акцизам и платежам
за пользование природными ресурсами.
Поэтому анализ
полученных показателей имеет немаловажное
значение для совершенствования налоговой политики в направлении
постепенного выравнивания уровней налогового бремени по различным категориям налогоплательщиков.
Ключевым разделом ППР является Раздел 7 «Основные показатели налоговой нагрузки», который позволяет получить информацию обо всех контролируемых ФНС России налогах – о начислении,
поступлении, уровне собираемости и налоговой нагрузке
относительно валового регионального продукта (как по начислению, так
и по поступлению).
Наличие такой информационной базы создаёт основу для расчета совокупного дохода регионов, их экономического, финансового
и налогового потенциалов и соответствующих показателей по Российской Федерации в целом. Эта информационная база отражает
возможности экономического роста регионов и соответствующего
роста налоговых
поступлений, что играет важную роль для своевременного и обоснованного составления бюджетов, а также для определения путей перераспределения средств между бюджетами разных
146
уровней в целях выравнивания бюджетной обеспеченности. Практическое внедрение налоговых паспортов регионов означает начало
качественно нового этапа в работе налоговых органов Российской
Федерации в плане проведения рациональной налоговой политики
и обеспечения требуемых налоговых поступлений в бюджетную
систему.
Вместе с тем, использование Налогового паспорта региона вно-
сит определенность в систему межбюджетных
отношений. Она становится более открытой и прозрачной для ее участников. Создается
динамически развивающаяся информационно-аналитическая база
для формирования более обоснованной системы нормативов и правовой базы для реализации принципов межбюджетных отношений.
Следует отметить, что наряду с субъектами Российской Федерации налоговые паспорта должны составляться и по федеральным
округам, а также
и для России в целом.
Вместе с тем, как показывает практика формирования региональных бюджетов все применяемые ныне методы и подходы все
еще не гарантируют в достаточной мере объективное прогнозирование предстоящих поступлений в местные бюджеты.
Подтверждением этого может служить факт отсутствия единых
подходов к оценке доходных возможностей на уровне
именно муниципальных образований – хотя сейчас, в условиях запроса на усиление роли местных органов управления в регулировании различных
аспектов социально-экономической жизни в России, это становится
особенно важным. А отсюда и существенно возрастает значение
объективных оценок их доходных возможностей и финансового
самообеспечения.
В этих условиях для реализации в налоговой системе
принципов федерализма следует поставить задачи поэтапного перехода от
практики «расщепления» отдельных видов налогов между бюджета-
147
ми разных уровней (которая крайне негативно сказывается на межбюджетных отношениях, подрывает налоговую дисциплину и серьезно осложняет работу налоговых органов) к порядку закрепления за
бюджетами каждого уровня, начиная с федерального, собственных
источников налоговых доходов с правом самостоятельно определять
ставки налогов (в пределах, установленных законодательством).
Это позволит заменить систему отчислений
из регулирующих
налогов на налоговую систему, четко разграниченную по уровням
власти.
При действующей ныне системе финансовые ресурсы местных
бюджетов прогнозируются субъектами федерации на основе экстраполяции ретроспективных данных о налоговых поступлениях, собранных муниципалитетами за базовый период, с корректировкой на
индексы-дефляторы, произвольно устанавливаемых и ежегодно меняющихся индивидуальных нормативов (т
28
возможностей территорий
. При этом каждый субъект федерации
.е. без учета доходных
считает свои будущие доходы самостоятельно и по своей «уникальной» методике, составленной на основе рекомендаций Минфина РФ,
Минэкономразвития РФ с корректировкой на местные условия.
В рамках такого подхода муниципальные образования заинтересованы не столько в повышении собираемости налогов, сколько
в сокрытии налоговой базы. Поэтому подобная
практика не способствует заинтересованности в мобилизации доходов в местные бюджеты и нагрузка по бюджетному регулированию в большей степени
возлагается на трансферты из вышестоящего бюджета.
Показатели собираемости налогов и налогового потенциала, на
основе которых определяются задания по поступлению доходов
бюджета, до сих пор не стали официальными показателями, они играют
28
в системе межбюджетных отношений // Финансы. 1999. № 10. С. 14-16.
в бюджетном процессе лишь расчетно-справочную роль. Нео-
Пчелинцев О.С., Минченко М.М. Учет региональных финансовых ресурсов
148
пределенный статус этих показателей снижает лигитимность бюджетного планирования, в то время как падение среднего показателя
собираемости налога на несколько пунктов влечет за собой увеличение бюджетного дефицита.
Поэтому прогнозирование доходов региональных и местных
бюджетов требует совершенствования как методологии, так и методики, а показатели налогового потенциала и собираемости налогов,
должны стать основополагающими инструментами бюджетноналогового планирования.
При этом для повышения эффективности налогового планирования и совершенствования межбюджетных отношений между
субъектом Федерации и муниципальными образованиями принципиально важно обеспечить:
единый подход и систему показателей при планирования
доходов муниципальных образований;
распределение средств финансовой помощи между муници-
пальными образованиями на основе
налогового потенциала каждой
территории;
создание стимулирующих мотивов для развития налоговой
базы муниципалитетов.
В связи с этим Н.В. Кашина, начальник отдела финансовокредитной политики комитета экономики администрации Амурской
области, предлагает использование специальной методики прогноза
доходных возможностей муниципальных образований, основанной
на показателя налогового потенциала, учитывающего уровень
и структуру экономического развития
территории29.
Рекомендуемая методика формализует процесс бюджетного
прогнозирования, поскольку опирается на использование показате-
29
Кашина Н.В. Методика расчета налогового потенциала // Финансы. 2001. № 12.
С. 35-37.
149
лей, объективно измеряющих доходные возможности муниципалитетов на основании налоговых баз с использованием определенной
формулы.
Причем, доходы муниципальных образований определяются
не по фактическим поступлениям за предыдущие годы при сложившемся уровне собираемости, а в зависимости от размера налоговых баз.
Сам процесс формирования налогового потенциала состоит из
следующих ключевых блоков:
Нормативный – набор основных параметров налогового законодательства, отражающих формирование налогооблагаемой базы
и налоговые ставки.
Экономический – аккумулирует параметры экономического
развития реального сектора экономики, формирующие налоговую
базу, отражающие показатели налоговой нагрузки.
Бюджетный – объединяет показатели зачисления налогов в разные уровни бюджетной системы. Составляющими являются нормативы распределения налогов по уровням бюджетов.
Расчет по
рассматриваемой методике опирается на аддитивное
свойство: налоговый потенциал территории равен сумме потенциалов отдельных налогов.
Основой расчета являются:
1) показатели налоговых баз и ставок налогов в соответствии
с действующим законодательством или проектами по его изменению;
2) показатели прогноза социально-экономического развития
соответствующей территории;
3) индексы-дефляторы (индекс потребительских цен);
4) показатели уровня собираемости налогов и сборов;
5) показатели объема недоимок налогов и сборов.
150
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]