Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Мобилизация и эффективное использование налогового потенциала Российской Федерации. Монография
.pdf
ли, такие как произведенный доход, полученный (располагаемый) до-
ход и совокупные налоговые ресурсы.
Произведенный доход – сумма первичных доходов всех секто-
ров экономики, полученных резидентами региона в результате участия в производстве регионального продукта на данной территории.
Он измеряет совокупную стоимость товаров, работ и услуг, произведенных в регионе за
определенный период за счет использования его
экономических ресурсов (земли, труда и капитала).
Иными словами, произведенный доход является суммой валовых добавленных стоимостей отраслей экономики и чистых налогов
на продукты, что равняется объему валового регионального продукта (ВРП). Таким образом, произведенный доход охватывает основной объем налогооблагаемых ресурсов территории и может считать
-
ся показателем, вполне адекватно отражающим налоговый потенциал региона.
Полученный (располагаемый) доход. Поскольку экономика ре-
гионов открыта и резиденты различных регионов экономически
взаимосвязаны, произведенный в регионе доход не равен доходу,
полученному его резидентами. В частности, физические лицарезиденты могут получать доходы от трудовой и предпринимательской деятельности за пределами данного
региона, организации – от
коммерческой деятельности в других регионах. На территорию региона поступают средства из федерального бюджета. В связи с этим
доходы территории могут быть сгруппированы как совокупность доходов, полученных всеми секторами хозяйства региона. Такой показатель может быть использован в качестве оценки налогового потенциала территории.
Однако, хотя
полученный доход отражает более широкий круг
потенциальных налогооблагаемых ресурсов, чем произведенный доход, в нем не учитываются некоторые компоненты, входящие в состав произведенного дохода (в частности, доходы, произведенные на
91
данной территории, но получаемые физическими и юридическими
лицами – нерезидентами).
В случае же, если ставится задача максимально отразить бюджетный потенциал территории, то рассчитывается показатель совокупных налогооблагаемых ресурсов.
Совокупные налогооблагаемые ресурсы обычно рассчитываются путем коррекции произведенного дохода на ряд компонентов полученных доходов. Прежде всего к нему добавляют следующие
три
компонента: (1) трансферты резидентам из федерального бюджета,
(2) доходы физических лиц-резидентов от работы по найму за пределами региона, (3) их доходы от предпринимательской деятельности за пределами региона.
Все рассмотренные выше показатели оценки налогового потенциала территории основываются на концепции экономического дохода как ресурсов бюджетных доходов. Они отличаются между
со-
бой степенью охвата экономического дохода.
В тоже время фактор наличия ресурсов бюджетных доходов –
важнейший, но не единственный фактор налогового потенциала
бюджета территории. Экономический доход трансформируется
в бюджетные доходы органов власти только когда установлены правила налогообложения – определены объекты налогообложения, налоговые базы и ставки.
Но на практике не все виды
экономического дохода могут облагаться налогами. Необлагаемые виды доходов не образуют налоговый потенциал и должны быть исключены из расчетов. С другой
стороны, – отдельные виды экономического дохода на практике образуют несколько налоговых баз и подлежат налогообложению
несколькими налогами. В этом случае они должны быть соответственно неоднократно включены в
оценку налогового потенциала. Все
эти моменты свидетельствуют о том, что даже показатель совокуп-
92
ных налогооблагаемых ресурсов может дать только очень приблизительную оценку налогового потенциала территории.
В целях получения особенно достоверных оценок налогового
потенциала территорий используют показатель относительных налоговых доходов бюджета.
Относительные налоговые доходы – это налоговые поступления, рассчитываемые на основе репрезентативной налоговой системы, то есть специально разработанной для целей оценки
налогового
потенциала системы налоговых баз и ставок. Она может быть сформирована на основе использования действующих, но не обязательно
всех налогов. Отбор налогов должен обеспечить достоверность
оценки налогового потенциала.
Поэтому репрезентативная налоговая система в нашей стране
может быть сформирована на основе главных налогов: налога на
прибыль, подоходного налога с физических
лиц, НДС и акцизов.
Исходным моментом является расчет конкретных налоговых баз по
налогам, вошедшим в репрезентативную налоговую систему.
В репрезентативной налоговой системе, основанной на действующих налогах, используются фактические налоговые базы по этим
налогам, которые корректируются в целях унификации. Единые налоговые ставки, применяемые к скорректированным базам, часто
определяются как отношения
фактического сбора конкретных нало-
гов по всем регионам к совокупным величинам их налоговых баз.
Все рассмотренные нами методы оценки налогового потенциала территории являются альтернативными. Региональные власти при
оценке налогового потенциала местных бюджетов вправе использовать тот метод, который, как им кажется, лучше решает поставленную задачу. Вопрос использования конкретного
показателя оценки
налогового потенциала может также быть предметом согласования
между Центром и отдельными регионами, особенно в случаях, когда
93
рассчитанные по общим правилам показатели не являются достаточно достоверными.
Сегодня однако основная проблема состоит не в выборе метода
оценки налогового потенциала, а в формировании достоверной систематизированной информации о финансовых потоках в регионах,
необходимой для расчета любого из показателей налогового потенциала. Используемая ныне информационная база не отвечает этим
задачам. Показатели ВРП (валового регионального продукта) рассчитываются с большим запаздыванием и не по всем субъектам федерации (не включают субъекты, входящие в сложные субъекты федерации).
И также не все региональные показатели отвечают требованиям
репрезентативности. Методология составления региональных финансовых балансов все еще основывается на концепции баланса народного хозяйства
, в результате чего они не могут адекватно отражать современные условия. Субъекты РФ ежегодно составляют региональные финансовые балансы в рамках работы по составлению
проектов их бюджетов на очередной год и среднесрочного (трехлетнего) прогноза социально-экономического развития и прогноза основных характеристик и структуры бюджетных доходов и расходов.
настоящее время финансовые балансы по субъектам состав-
В
ляются в соответствии с методическими рекомендациями, разработанными и утверждаемыми Минэкономики в составе общих положений по разработке прогноза социально-экономического развития
регионов России. Министерство экономики сводит региональные
финансовые балансы в единый финансовый баланс по территории
Российской Федерации, действуя в соответствии с Федеральным за
-
коном «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» (20 июля
1995 г. № 115-ФЗ) и ежегодно принимаемых постановлений Правительства РФ о разработке прогноза социально-экономического раз-
94
вития РФ и проекта федерального бюджета на очередной год, параметров трехлетнего прогноза социально-экономического развития
РФ и прогноза основных характеристик и структуры доходов и расходов федерального бюджета на трехлетнюю перспективу.
С принятием Концепции реформирования межбюджетных отношений РФ в 1999–2001 гг. (утверждена постановлением Правительства РФ от 30 июля 1998 г.
№ 862) региональные финансовые
балансы стали рассматриваться также как информационно-методическая основа оценок налогового потенциала территории, которые
стали учитываться в базовых расчетах финансовой помощи субъектам федерации (вместо прежних показателей доходов). Минэкономики составляет сводный финансовый баланс РФ за предыдущий (по
отчетным данным) год, за текущий (на основе оценок) и предстоя
-
щий (на основе прогноза) годы. За предыдущий год сводный финансовый баланс РФ составляет также Российское статистическое
агентство. При общей схожести разделов финансового баланса двух
организаций, в схемах и методиках их расчетов наблюдаются значительные различия.
В то же время обе организации основываются на общей для них
идеологии составления финансового
баланса. Они рассматривают
финансовый баланс как свод, с одной стороны, доходов органов власти и организаций всех форм собственности, расположенных на соответствующей территории, а, с другой, – расходов этих органов
власти и организаций на данной территории. Таким образом, в сводном финансовом балансе РФ, как и в региональных финансовых балансах
, не включены доходы и расходы населения. Существуют
и другие серьезные проблемы, связанные с недостаточной полнотой
учета финансовых потоков. Так, расходы предприятий учитываются
только в части расходов за счет прибыли, остающейся после уплаты
налога на прибыль, то есть без учета привлечения заемных средств
и средств из бюджетов всех уровней и внебюджетных
фондов.
95
Консолидированные региональные бюджеты также не дают
полной картины финансовых операций и бюджетных позиций органов власти и управления на территории субъекта.
Таким образом, сейчас необходимы серьезные шаги по совершенствованию региональной информационной базы. Основным направлением, на наш взгляд, является формирование системы региональных счетов. В ее состав могут войти
прежде всего счета доходов
(произведенный и полученный) и ряд финансовых счетов по операциям и балансам органов государственного и муниципального
управления. Полагаем, что открытый характер экономики регионов
и чрезмерно высокая цена сбора и обработки информации о межрегиональной торговле делает невозможным построение регионального счета используемого дохода.
Региональные счета образуют
единую систему. Они основываются на единых методологических положениях, гармоничных методологии системы национальных счетов ООН 1993 г., которая постепенно внедряется в практику статистики России. Финансовые счета
органов власти, выполняя важную самостоятельную задачу по отражению финансовых потоков и запасов, контролируемых государственными и муниципальными органами власти, в то же время
играют
роль переходных, вспомогательных счетов, необходимых для составления счетов регионального дохода. Система региональных счетов должна заменить составляемые сегодня региональные финансовые балансы. При этом существенно видоизменяется и дополняется
вся бюджетная отчетность.
В целом задачи системы региональных счетов выходят за рамки политики бюджетной поддержки субъектов федерации. Региональные
счета могут стать важнейшим инструментом ситуационного
анализа в субъектах федерации, составления прогнозов и выработки
стратегии региональной политики.
96
Таким образом, рассмотренные показатели оценки налогового
потенциала территории основываются на концепции экономического
дохода как ресурса бюджетных доходов. Показатели отличаются
степенью охвата экономического дохода. В тоже время фактор наличия ресурсов бюджетных доходов – важнейший, но не единственный
фактор при оценке налогового потенциала бюджета территории.
Экономический доход трансформируется в бюджетные доходы органов власти только когда установлены правила налогообложения –
определены объекты налогообложения, налоговые базы и ставки.
Но на практике не все виды экономического дохода могут облагаться налогами. Необлагаемые виды доходов не образуют налоговый потенциал и должны быть исключены из расчетов. С другой
стороны, отдельные виды экономического дохода на практике образуют
свои налоговые базы и подлежат обложению несколькими налогами. В этом случае они должны быть неоднократно учтены при
оценке налогового потенциала. Следовательно, показатель совокупных налогооблагаемых ресурсов может дать только приблизительную оценку налогового потенциала территории.
В современной ситуации основной проблемой для регионов яв-
ляется сбор достоверной систематизированной информации о
финансовых потоках в регионах, необходимой для расчета любого из
показателей налогового потенциала.
Используемая ныне информационная база не отвечает этим задачам. Показатели валового регионального продукта (ВРП) рассчитываются с большим запаздыванием и не по всем субъектам Федерации (не включают субъекты, входящие в сложные субъекты Федерации).
Нельзя не учитывать
и низкую достоверность информационной
базы – не зря на федеральном уровне производится корректировка
отчетности на фактор "теневой" экономики. Консолидированные региональные бюджеты также не дают полной картины финансовых
97
операций и бюджетных позиций органов власти и управления на
территории субъекта.
Поэтому необходимы серьезные меры по улучшению региональной информационной базы и одним из направлений этой работы может стать создание системы региональных счетов. При этом
система региональных счетов должны строиться на той же методологической базе, что и система
национальных счетов ООН (СНС),
которая постепенно внедряется в практику статистики России.
Система региональных счетов должна заменить составляемые сегодня финансовые балансы. При этом существенно видоизменится
и дополнится вся бюджетная отчетность.
Валовой региональный продукт (ВРП) теоретически является
суммой валовых добавленных стоимостей, произведенных на территории субъекта. Сумма валовых добавленных стоимостей может
быть
представлена как совокупность первичных доходов, произведенных институциональными хозяйственными единицами-резидентами данного субъекта федерации и выплачиваемых ими как резидентам, так и нерезидентам.
Таким образом, задачей регионального счета произведенного
дохода является как можно более полное отражение доходов территории, связанных с производством. Региональный счет произведенных доходов включает следующие
компоненты: оплата труда; налоги на производство; потребление основного капитала; прибыль
и смешанный доход. При этом расчет производится по отраслям
и секторам – производителям добавленной стоимости и может быть
представлен в табличной форме.
В расчете ВРП выделяются отдельные секторы, производящие
товары и оказывающие услуги, которые группируются в соответствии с установленной отраслевой
классификацией. Сумма по строке
даст показатели произведенного дохода по основным элементам дохода, а сумма по графам – объемы произведенного дохода по отрас-
98
лям и секторам — производителям. Величина валового регионального произведенного дохода, таким образом, должна соответствовать
реальному показателю ВРП (в рыночных ценах), рассчитанным распределительным методом.
А величина валового произведенного дохода в расчете па душу
населения или ВРП на душу населения тогда может служить оценкой налогового (бюджетного) потенциала субъекта федерации.
Использование
этого счета позволяет отслеживать изменение
структуры регионального произведенного дохода по его основным
компонентам, иметь данные по отраслевой структуре ВРП, проводить межрегиональные сопоставления, строить прогнозы экономического развития субъекта федерации.
Региональный счет полученного (располагаемого) дохода характеризует масштабы и динамику доходов, полученных всеми институциональными единицами, независимо от того, произведен ли
этот доход на данной территории или получен извне.
А располагаемый доход рассматривается как максимальная
сумма, которую каждая институциональная единица, каждый сектор
или региональная экономика в целом может потратить на конечное
потребление и на накопление, не уменьшая при этом величины активов и не увеличивая величину задолженности.
При этом сумма валового
располагаемого дохода всех секторов
образует валовой региональный располагаемый доход. Его величина
может быть больше или меньше валового регионального произведенного дохода. Разницу между ними образует сальдо обмена доходами с остальной частью национальной экономики. Если приток
внешних доходов в субъект превышает объем передаваемых доходов
(что характерно для субъектов – чистых реципиентов
федерального
бюджета), располагаемый региональный доход превышает произведенный. Валовой располагаемый региональный доход, рассчитанный
99
на душу населения, может использоваться в качестве альтернативной ВРП оценки налогового потенциала субъекта федерации.
Группа авторов из Института экономики переходного периода
в своем труде предлагают понятия «фискального потенциала»
и «фискальных усилий» (органов регионального и местного управ-
21
ления)
.
В частности, они полагают, что «В условиях фискального федерализма есть три причины, по которым субнациональным административно-территориальным образованиям может потребоваться
финансовая помощь от федерального правительства.
Во-первых, может случиться так, что без финансовой помощи
(грантов) федерального правительства некоторые регионы окажутся
не в состоянии выйти на требуемый уровень обеспеченности
населения общественными благами, особенно когда этот уровень существенно зависит от внешних, неподконтрольных региональным властям факторов. Примером могут служить расходы на соблюдение
экологических норм (борьба с загрязнением окружающей среды).
Вторая причина предоставления финансовой помощи (грантов)
по линии межбюджетного регулирования – обеспечение макроэкономической стабильности.
И третья причина – целенаправленное решение
федеральными
властями задачи выравнивания ресурсной обеспеченности регио-
22
нов»
.
Фискальный потенциал региона в этой работе определяется как
такой объем доходов, который потенциально может быть получен
региональным бюджетом из местных источников при средних нало-
21
Разработка методических и концептуальных положений оценки состояния и пер-
спектив развития налогового потенциала российской экономики по основным налогам в целом и в региональном разрезе. М. 2000. С. 5.
22
Там же.
100
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]