Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Межуровневое взаимодействие органов государственной власти в России. Монография
.pdf
Центр проблемного анализа и государственно-
управленческого проектирования
С.С. Сулакшин, А.С. Малчинов,
М.В. Глигич-Золотарева, В.Н. Лексин,
Н.А. Хаванский, Н.А. Гаганова, Е.С. Казак
Межуровневое взаимодействие
органов государственной власти
в России
Москва
Научный эксперт
2011
УДК 342.24
ББК 67.400
М 43
Сулакшин С.С., Малчинов А.С., Глигич-Золотарева М.В.,
Лексин В.Н., Хаванский Н.А., Гаганова Н.А., Казак Е.С.
М 43
Межуровневое взаимодействие органов государственной власти
в России: Монография / Под общей ред. А.С. Малчинова. — М.: Научный
эксперт, 2011. — 256 с.
ISBN 978-5-91290-122-5
Монография посвящена проблемам взаимодействия федеральных
органов государственной власти и органов государственной власти
субъектов Российской Федерации при реализации ими своих полномочий. Для исследования был использован метод углубленного интервью
исполнительных органов государственной власти субъектов Российской
Федерации. С целью решения выявленных проблем разработан проект
федерального закона «О взаимодействии федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
Книга предназначена для руководителей органов законодательной
и исполнительной власти, депутатов, правоведов, научных работников,
аспирантов, студентов и всех интересующихся проблемами федерализма, вопросами взаимодействия федеральных и региональных органов
государственной власти.
ISBN 978-5-91290-122-5
УДК 342.24
ББК 67.400
© Центр проблемного анализа и государственно-
управленческого проектирования, 2011
Оглавление
ВВЕДЕНИЕ .......................................................................................................................4
ГЛАВА 1. Методология разработки эффективного закона .............................. 8
1.1. Основы методологии законопроектирования ..........................................8
1.2. Основные понятия .........................................................................................12
ГЛАВА 2. Советский и зарубежный опыт взаимодействия
центральных и региональных органов государственной власти ........... 15
2.1. Исторический опыт согласования уровневых полномочий
в СССР ............................................................................................................. 15
2.2. Зарубежный опыт межуровневого взаимодействия
органов власти ............................................................................................... 38
ГЛАВА 3. Проблемы межуровневого взаимодействия органов
государственной власти в Российской Федерации ...................................... 64
3.1. Механизмы межуровневого взаимодействия органов
государственной власти ..............................................................................64
3.2. Проблемы межуровневого взаимодействия органов
государственной власти в Российской Федерации .............................. 97
3.3. Практика судебно-конституционного разрешения
межуровневых коллизий ..........................................................................165
ГЛАВА 4. Проект федерального закона «О взаимодействии
федеральных органов государственной власти и органов
государственной власти субъектов Российской Федерации» ................199
4.1. Пояснительная записка к проекту федерального закона
«О взаимодействии федеральных органов государственной
власти и органов государственной власти субъектов
Российской Федерации» ............................................................................199
4.2. Проект федерального закона «О взаимодействии федеральных
органов государственной власти и органов государственной
власти субъектов Российской Федерации» .......................................... 207
4.3. Финансово-экономическое обоснование к проекту
федерального закона «О взаимодействии федеральных
органов государственной власти и органов государственной
власти субъектов Российской Федерации» .......................................... 239
ЗАКЛЮЧЕНИЕ............................................................................................................244
Литература ....................................................................................................................248
Сведения об авторах .................................................................................................. 255
3
ВВЕДЕНИЕ
Эффективность системы государственного управления региональным развитием России во многом зависит от того, насколько четко и слаженно в процессе осуществления ими своих
полномочий взаимодействуют между собой федеральные органы
государственной власти и органы государственной власти субъектов РФ.
Дело в том, что в настоящее время более половины федеральных законов, а также подзаконных актов федерального уровня,
регламентирующих отношения в сфере экономики, природопользования и социального развития, предусматривают обязательность согласования действий федеральных и региональных органов власти. При этом в большинстве случаев не определяется, в
каких именно организационных формах и в виде каких конечных
результатов должно осуществляться такое взаимодействие и согласование. Часто на практике ввиду правовой неурегулированности возникают спорные ситуации, касающиеся выбора процедур и форм взаимодействий органов государственной власти.
Современная практика согласования интересов и организации взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ не имеет
нормативного закрепления за исключением единичных случаев,
которые могут не приниматься во внимание из-за фрагментарности регулируемых ими предметов и узости круга субъектов
взаимодействий. Поэтому совершенно очевидно, что необходимо
правовое закрепление механизмов инициирования, организации
взаимодействия, реализации и контроля исполнения решений,
основанных на согласовании интересов федеральных, региональных, а также местных органов власти.
Необходимость создания эффективных механизмов организации взаимодействия федеральных и региональных органов
власти была осознана еще в 2004 г. Рабочей группой президиума
Государственного совета РФ по вопросу совершенствования механизмов взаимодействия федеральных и региональных органов
4
власти была проделана определенная работа по анализу действующего законодательства и выявлению существующих проблем в
сфере межуровневого взаимодействия органов государственной
власти. Было проведено анкетирование органов государственной
власти субъектов РФ (всего 22 субъекта РФ), большинство из
которых указали на наличие множества проблем в сфере взаимодействия с федеральными органами государственной власти.
В результате рабочей группой были подготовлены рекомендации, в соответствии с которыми Президенту РФ было предложено принять соответствующий указ по вопросам взаимодействия
федеральных и региональных органов государственной власти,
а соответствующим органам государственной власти в дальнейшем разработать и принять федеральный закон по указанной
проблеме. Однако на 2010 г. на законодательном уровне в этом
плане мало что сделано, а субъекты РФ продолжают отмечать
значительное несовершенство действующего законодательства в
этой сфере.
Выводы о существовании пробелов в регулировании вопросов взаимодействия федеральных и региональных органов власти подтверждаются результатами анкетирования органов власти субъектов РФ, проведенного Центром проблемного анализа
и государственно-управленческого проектирования в марте–мае
2009 г.
Проведено свыше 50 углубленных интервью с органами госу-
1
дарственной власти субъектов РФ
. Обращают на себя внимание
большая заинтересованность и озабоченность органов власти
субъектов РФ по поводу сложившихся проблем в сфере взаимодействия их с федеральными властями. Свыше 90% субъектов РФ
1
В углубленном интервью принимали участие законодательные (представительные) и исполнительные органы государственной власти следующих
субъектов РФ: республики — Алтай, Башкортостан, Дагестан, Калмыкия,
Карачаево-Черкесия, Карелия, Мордовия, Тыва, Чечня, Чувашия, Саха (Якутия); края — Алтайский, Краснодарский, Красноярский, Пермский, Приморский, Хабаровский; области — Астраханская, Архангельская, Белгородская,
Брянская, Вологодская, Воронежская, Иркутская, Калининградская, Калужская, Кемеровская, Костромская, Курская, Курганская, Ленинградская, Липецкая, Московская, Нижегородская, Новосибирская, Оренбургская, Орловская,
Ростовская, Рязанская, Самарская, Саратовская, Сахалинская, Свердловская,
Смоленская, Тамбовская, Тверская, Томская, Тульская, Ульяновская, Ярославская; г. Москва и Ненецкий автономный округ.
5
указывают на важность и необходимость разработки и принятия
нормативного правового акта, направленного на повышение эффективности взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ.
Исследование выявило целый ряд нерешенных проблем в
сфере организации взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов
РФ, к которым, в частности, относятся такие, как:
несовершенство, а в ряде случаев отсутствие правового ре- −
гулирования процесса разработки нормативных актов, затрагивающих интересы субъектов РФ (в частности, несовершенство процедуры разработки и принятия федеральных
законов по предметам совместного ведения и разработки
федеральных целевых программ);
слабые информационные связи между федеральными орга- −
нами государственной власти и органами государственной
власти субъектов РФ;
дублирование функций и полномочий территориальными −
органами федеральной исполнительной власти и органами
государственной власти субъектов РФ;
порядок финансирования полномочий по предметам со- −
вместного ведения РФ и субъектов РФ, включая делегируемые полномочия;
вопросы разграничения государственного имущества; −
вопросы недропользования; −
другие. −
Для решения указанных проблем в настоящей работе обосновывается и предлагается проект федерального закона «О взаимодействии федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации»,
который направлен на повышение эффективности взаимодействия федеральных и региональных властей. Законопроект закрепляет формы, механизмы и условия согласования интересов
и организации взаимодействия федеральных и региональных
органов государственной власти при осуществлении ими своих
полномочий.
Проект федерального закона «О взаимодействии федеральных органов государственной власти и органов государственной
6
власти субъектов Российской Федерации» прошел публичную
апробацию в научных кругах (свыше 30 экспертных заключений),
а также в органах государственной власти большинства субъек-
2
тов РФ
.
Авторы выражают благодарность за помощь в работе органам
государственной власти субъектов РФ, принявшим участие в анкетировании.
Авторы будут благодарны за творческие отклики, дискуссионные замечания и предложения читателей настоящей монографии. Авторский коллектив готов продолжить разработки, в том
числе требуемых проектов нормативных правовых актов в соответствии с регламентами государственных органов власти. Все,
что для этого требуется — это чтобы разработка была кому-то
нужна. Имеются в виду, конечно, общественные, политические
деятели, государственные руководители, депутаты парламента,
крупные легальные лоббирующие сообщества.
Предложения можно направлять по адресу: 107078, Москва,
ул. Каланчевская, д. 15, подъезд № 1, 5-й этаж. Центр проблемного анализа и государственно-управленческого проектирования.
Генеральному директору, профессору С.С. Сулакшину.
Тел./факс: (495) 981–57–03/09. E-mail: frpc@cea.ru.
Интернет-портал: <www.rusrand.ru>.
2
Заключения на проект федерального закона представили 19 органов государственной власти субъектов РФ: администрация Липецкой области, Липецкий областной Совет депутатов, правительство Калининградской области, Законодательное Собрание Забайкальского края, администрация Новгородской
области, Министерство юстиции Мурманской области, Законодательное Собрание Владимирской области, Белгородская областная Дума, правительство
Курской области, Государственное Собрание-Курултай Республики Башкортостан, Волгоградская областная Дума, Народный Хурал Республики Бурятия,
Законодательное Собрание Краснодарского края, губернатор Калужской области, Сахалинская областная Дума, правительство Нижегородской области,
Законодательное Собрание Нижегородской области, губернатор Костромской
области, губернатор Ленинградской области.
7
ГЛАВА 1
Методология разработки эффективного закона
1.1. Основы методологии законопроектирования
Иногда представляется, что написать проект закона достаточно просто. Необходим грамотный юрист, название позвучнее, несколько статей, которые дублируют Конституцию РФ, например,
в части полномочий органов власти разных уровней, и законопроект готов. На практике подобных законов принято много и их
характерной особенностью является тот очевидный факт, что от
их принятия в жизни ничего не изменяется.
Есть несколько ключевых методологических положений, от следования которым зависит, будет ли новый закон эффективным.
Прежде всего нужно представлять себе, что закон предназначен для правового регулирования общественных отношений. Необходимо точно понимать, о какой сфере общественных отношений идет речь. В настоящем случае речь идет о взаимодействии
федеральных и региональных органов государственной власти.
Если есть отношения, то должны быть и их субъекты. Для
обсуждаемого закона основные субъекты — это, с одной стороны, Российская Федерация в лице федеральных органов государственной власти, а с другой — субъекты РФ в лице органов государственной власти субъектов РФ.
Если есть субъекты отношений, то у них должны быть интересы. Деятельностью людей движут интересы, интересы мотивируют поведение в регулируемых законом отношениях. Значит, все
эти интересы надо себе представлять. Кроме того, интересы различных субъектов отношений конфликтуют между собой, следовательно, необходимо находить такие регуляции, чтобы можно
было достигнуть максимального согласования интересов и наименьших потерь или конфликтогенности.
Пока что речь шла о проблемах в области общественных отношений. Определенное правовое регулирование в этой сфере уже
существует, например, есть хотя бы положения Конституции РФ.
Однако требуется детальное представление о действующем в данной сфере законодательстве. И тогда будет понятно, какие есть
пробелы, коллизии или несовершенства, которые нужно исправ-
8
лять, вторгаясь в действующее законодательство, а какие нормы
придется принимать впервые в рамках нового закона.
Наконец, наступает этап, на котором проблемы, выявленные в
сфере отношений, «проецируются» на нормативно-правовое пространство. При этом формируется поле собственно правовых проблем, которые и составляют предмет регулирования нового закона.
Но это не все. Необходимо четко понимать, какие ценности
являются критерием для формирования формул нормативных
регуляций. Самый устойчивый и оправданный подход, исключающий узкий лоббизм, социальную несбалансированность, заключается в выборе ценностей, соответствующих общественному благу, т. е. консенсусных в обществе и государстве.
Вооружившись ценностными критериями, адекватными представлениями о наборе субъектов и их интересах, проблемах отношений и правовых проблемах, требующих решений, можно увидеть,
сколько конкретных вопросов требуют нормативно-правового
регулирования в новом законе. Происходит формирование своеобразной повестки дня для конструирования нового закона. Таких
вопросов, по опыту нормотворчества, могут быть десятки и сотни.
И только после этого становится возможным формировать
структуру нового закона, находить формулы (концепты, принципы) нормативно-правовых регуляций, а затем выписывать сам
нормативно-правовой текст.
Указанная последовательность действий обеспечивает нацеленность и работоспособность нового закона в регулировании
целеположенных отношений в обществе. Закон в результате получает шанс быть эффективным.
В дальнейшем приводятся конкретные уникальные наборы
перечисленной атрибутики, необходимой для разработки проекта федерального закона «О взаимодействии федеральных органов государственной власти и органов государственной власти
субъектов Российской Федерации».
Ценности и цели закона
Ценности
1
, на достижение которых направлен проект феде-
рального закона «О взаимодействии федеральных органов госу-
1
Ценность — это жизненно или критически важные в силу каких-либо об-
стоятельств характеристики предмета человеческой деятельности, в данном
9
дарственной власти и органов государственной власти субъектов
Российской Федерации», определяются на основе совершенного в
явном виде ценностного выбора.
Выбраны четыре ценностных цели:
1. Баланс интересов РФ и субъектов РФ в сфере их взаимодей-
ствия.
2. Ресурсная обеспеченность федеративной системы России.
3. Постоянно самонастраивающийся механизм взаимодействия
РФ и субъектов РФ в связи с эволюцией федеративной системы.
4. Дееспособность механизма государственной власти (каче-
ство государственного управления).
Избранные ценности позволяют формировать систему целей.
В качестве целей проекта федерального закона выступают следующие цели:
1. Формирование оптимальных организационных и правовых
механизмов взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ.
2. Учет интересов РФ в целом и субъектов РФ при создании
организационных, правовых и финансовых механизмов их взаимодействия.
3. Усиление гарантий целостности РФ.
4. Обеспечение реализации гражданами своих конституционных и иных прав и законных интересов на территории всех субъектов РФ.
5. Бюджетно-налоговая обеспеченность системы государственной власти на федеральном и региональном уровнях.
6. Обеспечение преемственности и одновременно с этим эволюции системы власти, ее способности адекватно отвечать на вызовы времени.
7. Усиление контрольных механизмов деятельности органов
власти и должностных лиц на всех уровнях.
Субъекты интересов в поле действия закона
Как показано выше, при проектировании государственноуправленческих решений, в частности, при подготовке проекта
федерального закона, необходим учет ключевых субъектов, инте-
случае в сфере взаимодействия федеральных и региональных органов государственной власти.
10
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]