Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Межуровневое взаимодействие органов государственной власти в России. Монография
.pdf
ных отделов — право закрытия существующих отделов и образования новых — что, однако, также делалось по соглашению с
соответствующим народным комиссариатом с утверждения Совнаркома.
В модели демократического централизма необходимо отметить и такую характерную его черту, как уже упомянутый принцип двойного (тройного и т.д.) подчинения. Отделы исполкомов
были подчинены советам, исполкомам, вышестоящим отделам
и партийным органам. Исполкомы, в свою очередь, — своим советам, вышестоящим исполкомам, народным комиссарам и партийным органам. Советы и съезды — вышестоящим советам и
съездам и партийным органам. Фактический центр принятия решений был на уровне центральных органов (в том числе партийных) и отделов местных исполкомов. Положения, устанавливающие права народных комиссариатов по отношению к местным
отделам, должны были быть выработаны каждым народным комиссариатом и утверждены ВЦИК, поскольку степень зависимости каждого из отделов исполкома от соответствующего народного комиссариата могла быть установлена лишь по отношению
к каждому комиссариату в отдельности.
Таким образом, можно выделить следующие особенности
взаимодействия органов власти разных уровней. Ключевую роль
в управлении страной во времена советской федерации играли
партийные органы, исполнительно-распорядительные функции
при них осуществлялись исполкомами и их отделами. Советам
в этой системе отводилась церемониальная роль. При этом наблюдалось постоянное повышение руководящей роли СССР
в отношении союзных и автономных республик, усиление значения общесоюзного законодательства, расширение планирующей деятельности общесоюзных государственных органов. Это
объясняется тем, что система региональных и местных советов
возникла не как цель государственного строительства, а как средство разрушения имперской системы территориального управления. Когда же советская система выполнила эту свою функцию,
то уже к началу 1920-х годов началось ее постепенное свертывание. К 1930-м годам управление страной стало жестко централизованным, органы власти субъектов советской федерации были
наделены в основном исполнительно-распорядительными функ-
21
циями под контролем партийных и отраслевых органов исполнительной власти союзного уровня.
Органы власти территорий и их взаимодействие
Советская Россия возникла как унитарное государство, в первое время она формально делилась только на административные
единицы. Однако в результате осуществления права наций на
самоопределение территория Российской Советской Республики
уже в 1917 г. начала стремительно сокращаться. В условиях распада в январе 1918 г. Российская Советская Республика была провозглашена федерацией
12
. Субъекты советской федерации, автономные республики присвоили себе столь широкие права, что
было трудно отличить их от независимых государств. Для государственного механизма автономных образований того периода
характерно наличие в их составе разнообразных и чрезвычайных
органов власти (разного рода военно-революционных комитетов,
чрезвычайных комиссаров, чрезвычайных съездов и пр.), однако
впоследствии появляется тенденция образования органов власти
и управления, по названиям и функциям сходных со всероссийскими (ЦИКов, СНК, наркоматов).
Правовой и фактический статус АССР с течением времени
менялся. Если в 1918 г. некоторые из них имели свои вооруженные силы, участвовали во внешних сношениях, управляли транспортом, осуществляли денежную эмиссию, то уже в 1919 г. такая
деятельность постепенно свертывается, а в 1920 г. АССР передают
эти функции общероссийским органам. Органы власти АССР с
этого момента занимаются лишь делами, вытекающими из нужд
самой республики, не выходящими за ее пределы: руководят своей промышленностью, сельским хозяйством, финансами, культурой — в этих областях права АССР в течение длительного периода
остаются достаточно широкими. Эволюционирует и статус автономий. Если в 1918 г. автономию трудно отличить от независимой
республики, то уже в 1921 г. разница между ними вполне осязаема.
С 1920 г. устанавливается твердый порядок образования автономных единиц исключительно актами центральной власти.
12
III Всероссийский съезд Советов принял ленинскую Декларацию прав трудящегося и эксплуатируемого народа и в ее развитие — резолюцию «О федеральных учреждениях».
22
Таким образом, обстановка первых месяцев советской власти
обусловила широчайшую компетенцию органов власти регионального и местного уровней. Губернские и областные советские
органы осуществляли такие же функции, что и органы автономных и даже независимых советских республик, вплоть до руководства вооруженными силами и внешних сношений. По мере
укрепления советского государства статус указанных органов
постепенно вводился в соответствующие рамки.
Автономная республика по Конституции РСФСР 1918 г.
13
признавалась высшей формой советской автономии14. Формально она относилась к государственным образованиям по своему
федеративному статусу, характеру своих прав и структуре. Среди
признаков правового положения автономной республики выделялись наличие конституции, осуществление законодательной
деятельности, распоряжение территорией (хотя автономная республика формально не имела права выхода из СССР), наличие
гражданства и системы государственных органов, принятие и
осуществление государственного плана и государственного бюджета, представительство в Совете Национальностей. Автономные республики осуществляли деятельность во всех областях
хозяйственного и культурного строительства, относящихся к ее
компетенции.
Однако в тексте конституции специфика автономных областных союзов по сравнению с административно-территориальными
единицами РСФСР проявлялась довольно слабо. Так, согласно
ст. 49 Конституции РСФСР, ведению Всероссийского съезда Советов и ВЦИКа подлежали в том числе вопросы установления
компетенции областных советских союзов, входящих в состав
РСФСР. Отсюда следует, что автономные областные союзы в значительной мере были подчинены в своей деятельности общероссийским органам. Порядок формирования съездов советов автономных областных союзов ничем не отличался от аналогичного
порядка обычных областей. В границах своего ведения областной
съезд советов объявлялся высшей властью в пределах области,
13
Принята на заседании V Всероссийского съезда Советов 10 июля 1918 г. //
СУ РСФСР. 1918. № 51. Ст. 582.
14
Существовали еще и такие формы автономии, как автономные области и
национальные районы.
23
в период между съездами такой властью являлся Исполнительный комитет (ст. 55, 56). К компетенции областных органов советской власти, согласно ст. 61 Конституции РСФСР, относились
проведение в жизнь всех постановлений соответствующих высших органов советской власти, принятие всех мер по поднятию
данной территории в культурном и хозяйственном отношениях,
разрешение всех вопросов, имеющих чисто местное значение, и
объединение всей советской деятельности в пределах данной территории.
Согласно ст. 62 Конституции РСФСР, съездам советов автономных образований и их исполнительным комитетам принадлежало право контроля деятельности нижестоящих советов, а
также право отмены их решений с извещением об этом в важнейших случаях центральной советской власти. Для выполнения
возложенных на органы советской власти задач при советах и
исполнительных комитетах автономий образовывались соответствующие отделы во главе с заведующими отделами (ст. 63).
Съезды советов и их исполнительные комитеты автономий обладали в отношении нижестоящих органов власти важным правомочием — они утверждали полугодовые и годовые сметы доходов
и расходов местных советов. Исходя из того же принципа сметы
органов советской власти регионального уровня утверждались
ВЦИК и Советом Народных Комиссаров — СНК (ст. 86).
В составе центрального аппарата управления действовали
Всероссийский съезд Советов — высший орган власти, ВЦИК —
высший орган власти в период между съездами советов, СНК —
орган исполнительной власти, отраслевые наркоматы. 30 ноября
1918 г. был учрежден чрезвычайный орган — Совет рабочей и
крестьянской обороны, который в условиях гражданской войны обладал всей полнотой полномочий по мобилизации сил и
средств отраслей народного хозяйства на военные нужды и координировал работу ведомств. Высшим органом управления промышленностью оставался Высший совет народного хозяйства
(ВСНХ), который получил широкие права в области организации производства, распределения и государственных финансов.
Централизованно составлялись планы, распределялось сырье,
принималась и распределялась продукция. ВСНХ объединял и
направлял деятельность всех центральных и местных регулирую-
24
щих органов и обладал широкими полномочиями в сфере управления экономикой. Все экономические законопроекты поступали
в СНК через ВСНХ, ему передавалось управление национализированными предприятиями.
Оперативное повседневное руководство предприятиями было
сосредоточено в основном в главных комитетах, подчинявшихся
15
ВСНХ
. При местных советах сохранились совнархозы. В их ведении находилось сравнительно небольшое количество мелких
предприятий, не подчинявшихся непосредственно ВСНХ, но продукция этих предприятий находилась на учете центральных органов и распределялась ими. Такая система централизованного
управления получила название главкизма. Ее слабыми сторонами
стали разобщенность предприятий, чрезмерная централизация
снабжения, отсутствие заинтересованности местных органов в результатах деятельности предприятий, бюрократизм и волокита16.
Вехой в процессе строительства системы власти на уровне субъектов советской федерации стала Конституция СССР
1924 г.17 Согласно положениям Договора об образовании СССР,
являвшемся составной частью данной Конституции, РСФСР вошла в состав СССР, на нее было распространено законодательство СССР и юрисдикция союзных органов власти.
Органы исполнительной власти союзных республик (органы
управления) находились в сложной зависимости от союзных органов управления. В союзный СНК входило две разновидности
комиссариатов: общесоюзные и объединенные18. Общесоюзные
народные комиссариаты имели при союзных республиках своих
уполномоченных, непосредственно им подчиненных. Органами объединенных народных комиссариатов, осуществляющими
15
Главнефть, Главсоль, Центромедь и др. До конца 1918 г. было создано 42 главка, к лету 1920 г. их было 49. Между главком и предприятием в ряде отраслей
стояло еще одно звено — трест, управлявший несколькими предприятиями.
16
См. подробнее: Барышкова К.В., Подсумкова А.А. История государственного управления и муниципального самоуправления России. М.: Омега-Л, 2008.
С. 156–157.
17
Постановление II Съезда Советов СССР от 31 января 1924 г. // Вестник
ЦИК, СНК и СТО СССР. 1924. № 2. Ст. 24.
18
Объединенными народными комиссариатами СССР являлись высший совет народного хозяйства, народные комиссариаты продовольствия, труда, финансов и рабоче-крестьянской инспекции (ст. 52–54 Конституции).
25
на территории союзных республик их задания, являлись одноименные народные комиссариаты этих республик. Распоряжения народных комиссариатов СССР могли приостанавливаться
ЦИКами союзных республик или их президиумами при явном
несоответствии данных распоряжений союзной Конституции,
законодательству или законодательству союзной республики.
О приостановке распоряжения ЦИКи союзных республик или их
президиумы немедленно сообщали СНК СССР и соответствующему народному комиссару СССР (ст. 59).
Существенную роль в федеративном строительстве на уровне
субъектов советской федерации играло Объединенное государственное политическое управление (ОГПУ) (гл. 9 Конституции).
«В целях объединения революционных усилий союзных республик по борьбе с политической и экономической контрреволюцией, шпионажем и бандитизмом» ОГПУ СССР руководило
работой своих региональных и местных органов через уполномоченных при советах народных комиссаров союзных республик,
действующих на основании специального положения, утвержденного в законодательном порядке (ст. 61, 62).
В остальном Конституция декларировала самостоятельность
союзных республик. В пределах территории каждой союзной республики верховным органом власти являлся Съезд Советов республики, а в промежутках между съездами — ее ЦИК. ЦИКи
союзных республик образовывали свои исполнительные органы — советы народных комиссаров. Система власти союзных республик устанавливалась в первую очередь на союзном уровне, а
автономных республик — на союзном уровне и уже потом — на
уровне республиканском (общероссийском). И хотя в ст. 3 Конституции декларировалось, что суверенитет союзных республик
ограничен лишь в пределах, указанных в самой Конституции, и
лишь по предметам, отнесенным к компетенции Союза, в реальности СССР представлял собой жестко централизованное, фактически унитарное государство, в котором сфера компетенции
органов власти союзных и автономных республик была незначительна.
Вместе с тем органы советской власти союзных и автономных
республик получили право формального контроля деятельности
союзных органов посредством использования механизмов бика-
26
мерализма. Согласно ст. 13 и 15 Конституции ЦИК СССР состоял из Союзного Совета и Совета Национальностей. Последний
формировался из представителей союзных и автономных советских социалистических республик и автономных областей. Союзный Совет и Совет Национальностей по Конституции были
равноправными палатами советского парламента. Через участие
в работе Совета Национальностей субъекты советской федерации могли, пусть и формально, влиять на решение общесоюзных
вопросов. Законопроекты, «восходящие» на рассмотрение ЦИКа
СССР, получали силу закона лишь при условии принятия их как
Союзным Советом, так и Советом Национальностей. Кроме того,
ЦИК имел право приостанавливать или отменять декреты, постановления и распоряжения своего президиума, а также съездов советов и центральных исполнительных комитетов союзных республик и других органов власти на территории Союза ССР (ст. 20,
22–24). Предоставление органам власти союзных и автономных
республик прав в законодательной сфере на союзном уровне призвано было компенсировать построение исполнительной власти
в СССР по принципу жесткой централизованной вертикали.
СНК СССР — высший общесоюзный орган исполнительной
власти — издавал декреты и постановления, обязательные к исполнению на всей территории Союза ССР. Опротестовать решения СНК могли только ЦИКи союзных республик и их президиумы в Президиум ЦИКа СССР, да и то — факт опротестования не
приостанавливал их исполнения (ст. 38, 42). Иные вопросы организации власти в автономных республиках Конституция СССР
1924 г. не оговаривала, оставляя регулирование второстепенных
вопросов организации региональной и местной власти на уровне
конституций союзных республик.
В соответствии с Конституцией СССР в 1925 г. была принята
19
новая Конституция РСФСР
, конкретизировавшая организацию
власти в автономных республиках в составе РСФСР. Согласно
ст. 3 Конституции, носителем Верховной власти в РСФСР являлся Всероссийский съезд Советов, а в период между съездами —
ВЦИК. Их ведению подлежало в числе прочего установление
19
Постановление XII Всероссийского съезда Советов от 11 мая 1925 г. //
СУ РСФСР. 1925. № 30. Ст. 218; Известия ЦИК СССР и ВЦИК. 1925. № 118.
26 мая.
27
в соответствии с законодательством СССР плана всего народного хозяйства и отдельных его отраслей на территории РСФСР,
а также отмена постановлений съездов советов автономных республик и автономных областей, нарушающих Конституцию или
постановления верховных органов РСФСР (ст. 17). Конституции
автономных республик утверждались высшими законодательными органами РСФСР, которые также были наделены правомочиями по установлению границ автономных республик, их
административно-территориального деления, по разрешению
споров между ними, а также по отмене их решений. Автономные
республики функционировали в соответствии с общероссийским
народнохозяйственным планом, который утверждался высшими
органами РСФСР.
Все государственные доходы и все расходы РСФСР, включая
доходы и расходы входящих в нее автономных республик, объединялись в общегосударственном бюджете РСФСР, который
входил как составная часть в единый государственный бюджет
Союза ССР. Государственные же доходы и расходы автономных
республик, входящих в состав РСФСР, после принятия их СНК
и ЦИКами и рассмотрения СНК РСФСР, утверждались ВЦИКом
в качестве составных частей бюджета РСФСР (ст. 76, 77, 80). Для
статуса и объема полномочий органов власти субъектов советской федерации того периода немаловажным фактором была
крепкая финансовая связь между членами федерации, которая
фактически приводила к полному единству смет и кассы всего
союза. Не только отдельные советы и советские объединения, но
и все союзные и автономные республики финансировались из
центра по единой и общей смете.
Органами отраслевого управления в СССР считались общесоюзные и объединенные наркоматы. Общесоюзные наркоматы
20
имелись только в СССР
; объединенные наркоматы имелись в
союзе и в каждой союзной республике. Наркоматы Союза ССР
руководили соответствующими наркоматами республик. Третью
группу составили республиканские наркоматы, которые имелись
только в союзных республиках. Развитие экономики страны, проведение коллективизации и индустриализации привело к необ-
20
Наркоматы иностранных дел, внешней торговли, военных и морских дел,
путей сообщения, почты и телеграфа.
28
ходимости внесения изменений в аппарат управления народным
хозяйством. В процессе разработки первого пятилетнего плана
значительно повысилась роль планирующих органов — СНК
СССР принял постановление о работе Государственного планового комитета.
21
Конституция СССР 1936 г.
привнесла правовые новеллы в
конституционно-правовое регулирование системы органов власти и управления союзных и автономных республик и порядок
их взаимодействия. В соответствии с гл. V Конституции СССР
СНК СССР являлся высшим исполнительным и распорядительным органом СССР и издавал постановления и распоряжения,
которые являлись обязательными на всей территории СССР.
СНК СССР объединял и направлял работу общесоюзных и
союзно-республиканских наркоматов и других подведомственных ему хозяйственных учреждений и осуществлял другие меры
по управлению страной. Центральными органами государственной власти по Конституции СССР 1936 г. были 8 общесоюзных
наркоматов и 10 союзно-республиканских наркоматов. Отраслями государственного управления, входящими в компетенцию
СССР, руководили народные комиссары СССР, имевшие право в
пределах своей компетенции издавать приказы и инструкции и
проверяли их исполнение.
Согласно ст. 79 Конституции СССР, высшим исполнительным
и распорядительным органом государственной власти союзной
республики являлся совет министров, его председатель по должности входил в состав Совета министров СССР. Число и отраслевая специализация республиканских министерств зависели от
структуры Правительства СССР, точнее от того, сколько в нем
было общесоюзных и союзно-республиканских министерств.
Общесоюзные министерства руководили порученной им отраслью на всей территории СССР непосредственно либо через назначаемые ими органы, союзно-республиканские министерства,
как правило, через одноименные министерства союзных республик и управляли непосредственно лишь ограниченным числом
предприятий по списку, утверждаемому Президиумом Верховного Совета СССР (ст. 75, 76).
21
Утверждена Постановлением Чрезвычайного VIII Съезда Советов Союза
ССР от 5 декабря 1936 г. // Известия ЦИК СССР и ВЦИК. 1936. № 283. 6 дек.
29
Совет министров союзной республики имел право приостанавливать постановления и распоряжения советов министров
автономных республик, отменять решения и распоряжения исполнительных комитетов советов депутатов трудящихся краев,
областей и автономных областей. Министры союзной республики руководили отраслями государственного управления,
входящими в компетенцию союзной республики, и издавали в
пределах компетенции соответствующих министерств приказы и
инструкции. Существовало две разновидности министерств союзной республики: союзно-республиканские и республиканские.
союзно-республиканские министерства руководили порученной
им отраслью государственного управления, подчиняясь как совету министров союзной республики, так и соответствующему
союзно-республиканскому министерству СССР. Республиканские министерства руководили порученной им отраслью государственного управления, подчиняясь непосредственно совету
министров союзной республики (ст. 84–88).
Согласно ст. 14 (п. «е» и «л») Конституции, ведению Союза ССР в лице его высших органов государственной власти и
управления подлежало утверждение единого государственного
бюджета СССР и отчета о его исполнении, установление налогов
и доходов, поступающих на образование бюджетов всех уровней.
Экономическая основа функционирования страны находилась в
ведении Союза ССР и лишь отчасти — РСФСР. В компетенции
Союза ССР по Конституции СССР 1936 г. находились основы
внешней политики и организации обороны страны, определение
состава Союза ССР, принятие основных начал общесоюзного законодательства, руководство централизованными отраслями народного хозяйства. В остальных вопросах Конституцией закреплялось полновластие союзных республик.
Положения о взаимодействии органов власти разных уровней
22
были расширены в Конституции РСФСР 1937 г.
Ведению РСФСР
в лице ее высших органов власти и управления подлежали утверждение конституций автономных советских социалистических республик, представление на утверждение Верховного Совета СССР
22
Утверждена Постановлением Чрезвычайного ХVIII Всероссийского съезда
Советов от 21 января 1937 г. (с изм. и доп., принятыми ВС РСФСР 16.07.1938 г.,
29.07.1939 г., 2.06.1940 г., 5.04.1941 г.). Документ не опубликован.
30
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]