Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Межуровневое взаимодействие органов государственной власти в России. Монография
.pdf
создание системы информационно-аналитического обеспе- −
чения специального назначения;
развитие системы информационно-технологического обес- −
печения деятельности Администрации Президента Российской Федерации, Аппарата Правительства Российской Федерации, Федерального Собрания Российской Федерации.
Предварительная оценка расходов федерального бюджета
в 2010 г. на формирование базовых условий для создания федерального информационного центра в части развития внутриведомственного и межведомственного взаимодействия приведена
по годам в табл. 13 (данные за 2009 г. приведены для сравнения).
Таблица 13
Развитие внутриведомственного и межведомственного
информационного взаимодействия, обеспечение интеграции
государственных информационных систем
Расходы (в млн руб.) 2009 г. 2010 г.
Из федерального бюджета 1354,6 1340
В том числе:
научно-исследовательские
и опытно-конструкторские работы
государственные капитальные вложения 580,4 450
прочие нужды 634,1 853
средства бюджетов субъектов
Российской Федерации
140 37
6 8,7
Затраты на создание защищенной системы межведомственного электронного документооборота (координатор реализации мероприятий — ФСО России) за два года оцениваются
в 207 млн руб.; на интеграцию государственных информационных систем в рамках решения отдельных задач государственного
управления (координатор реализации мероприятий по направлению — Росинформтехнологии) — 638 млн руб. в течение двух
лет. Затраты федерального бюджета могут быть увеличены на
15–20% по указанным в табл. 1 видам расходов (потребуется дополнительно 7,4 млн руб. на научно-исследовательские и опытно-
241
конструкторские работы) в связи с необходимостью развития
дополнительных функций систем во исполнение положений проекта федерального закона «О взаимодействии федеральных органов государственной власти и органов государственной власти
субъектов Российской Федерации» в случае его принятия.
Расходы бюджетов субъектов Российской Федерации в связи с
реализацией положений законопроекта оцениваются как незначительные, поскольку информационное взаимодействие будет осуществляться на базе инфраструктуры, создаваемой за счет средств
федерального бюджета. В зависимости от степени развитости информационных систем государственного управления в различных
субъектах Российской Федерации, расходы региональных бюджетов могут составить от 5 млн до 18 млн руб. по каждому субъекту
в первый год реализации Законопроекта. Указанный объем бюджетных ассигнований предполагается направить прежде всего на
финансирование затрат на дополнительное обучение работников
органов государственной власти субъектов Российской Федерации, подключение к федеральным информационным системам.
Финансирование указанных расходов должно осуществляться в пределах средств, выделяемых в региональных бюджетах
на развитие информационных технологий в государственном
управлении.
Реализация ст. 7 законопроекта (взаимодействие по вопросам согласования проектов федеральных законов по предметам
совместного ведения с законодательными (представительными)
органами государственной власти субъектов Российской Федерации) потребует совершенствования существующей автоматизированной системы обеспечения законодательной деятельности
(далее — АСОЗД) аппарата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации в части интеграции АСОЗД
в инфраструктуру федерального информационного центра для
отражения в реальном времени поступающих отзывов субъектов Российской Федерации на проекты федеральных законов по
предметам совместного ведения. Дополнительные расходы из федерального бюджета на поддержку и совершенствование АСОЗД
не превысят 3,5 млн руб.
В целом расходы федерального бюджета в первый год реализации проекта по созданию Федерального информационного
242
центра, наделенного функциями в соответствии с положениями
законопроекта, могут составить 268 млн руб.
Таким образом, законопроект не подразумевает существенных дополнительных расходов федерального бюджета и других
бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в связи с
его принятием, поскольку значительный объем управленческих
решений, предложенных к разработке и принятию в рамках реализации законопроекта, уже реализуется в рамках вышеприведенных нормативных правовых актов, а вопросы, регламентируемые им, входят в полномочия соответствующих федеральных
органов государственной власти, финансирование которых осуществляется в пределах средств федерального бюджета на соответствующий финансовый год.
243
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Проведенное исследование доказывает, что ни один законодательный акт, ни одна доктрина, программа, стратегия развития,
принятые на общегосударственном уровне, не будут в полной
мере реализованы без организации четкой системы межуровневого взаимодействия органов публичной власти на всех уровнях
управленческой вертикали. Это подразумевает координацию
совместных усилий сотен органов власти и тысяч должностных
лиц, осуществляющих взаимодействие друг с другом в различных
формах по широкому спектру функций. Эффективность государственного управления развитием России во многом обусловлена
тем, насколько слаженно взаимодействуют между собой федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов РФ в процессе осуществления ими своих
полномочий.
Именно поэтому в данной сфере государственного строительства требуется законодательное регулирование в форме федерального закона «О взаимодействии федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов
Российской Федерации», устанавливающего порядок, формы и
механизмы взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ при
реализации ими полномочий по предметам ведения РФ, предметам совместного ведения, а также предметам ведения субъектов
федерации. Обоснованный и представленный в настоящей монографии законопроект, разумеется, не охватывает всего спектра
взаимодействия органов публичной власти разных уровней, однако регулирует его ключевые направления.
Положения предложенного к рассмотрению проекта федерального закона «О взаимодействии федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов
Российской Федерации» основываются на результатах системного научно-экспертного исследования управленческих процессов
в рамках государственной вертикали, всего комплекса полномочий органов публичной власти разных уровней, зарубежного
244
опыта межуровневого взаимодействия органов власти, проведенного междисциплинарным коллективом ученых и практиков.
Важно, что в исследовании приняли участие сами субъекты РФ.
Детальность анализа была обусловлена количеством решаемых
управленческих задач.
В ходе исследования был выявлен целый комплекс проблем,
препятствующий эффективному межуровневому взаимодействию федеральных и региональных органов власти. При этом
оказался обоснован главный вывод. Существующая система согласования интересов и организации межуровневого взаимодействия органов государственной власти в процессе осуществления
ими своих полномочий является недостаточно эффективной и
нуждается в существенной корректировке. Более того, действующие механизмы взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ
не в полной мере отвечают интересам как федерального центра,
так и интересам субъектов РФ.
Механизмы федерального законодательного процесса не гарантируют учета мнения субъектов федерации, которое в основном игнорируется, а практика согласования подзаконных актов
Президента Российской Федерации и Правительства Российской
Федерации с органами власти субъектов Российской Федерации
в нормотворческой системе практически не развита.
Что касается договорного инструментария межуровневого взаимодействия федеральных и региональных органов государственной власти, то он оказался громоздким для согласования интересов федерального центра и регионов, в результате
чего договорный процесс оказался свернут, федеральный центр
практически не прибегает к согласованию интересов и позиций
с регионами посредством заключения договоров и соглашений.
Сворачивание договорного процесса представляется неверным,
поскольку договоры и соглашения, если они очищены от сепаратистских замыслов, коррупциогенного лоббизма — это гибкие
механизмы учета взаимных интересов федерального центра и его
субъектов.
Руководство территориальных органов федеральных органов
исполнительной власти в настоящее время формируется практически без согласования с субъектами Российской Федерации и
245
даже напротив — назначение руководства региональных органов
в целом ряде случаев подлежит согласованию с отраслевыми федеральными министерствами и ведомствами.
Оказались малоэффективными закрепленные в Конституции
РФ механизмы, направленные на обеспечение согласованного
функционирования и взаимодействия органов государственной
власти, что подразумевает участие главы государства в урегулировании споров между органами власти разных уровней. Однако
конкретный порядок участия главы государства в таком взаимодействии по настоящее время так и не раскрыт.
Одними из самых сложных в сфере межуровневого взаимодействия органов государственной власти остаются бюджетнофинансовая, налоговая и социально-экономическая сферы. Они
обременены целым рядом проблем.
Взаимодействие федеральных и региональных органов власти
в социально-экономической сфере также можно охарактеризовать наличием ряда проблем: чрезмерно большой объем нормативного правового регулирования, отсутствие согласованности
между нормами федеральных законов и подзаконных актов, дублирование органов и функций, незавершенность административной реформы, недостаточное ресурсное обеспечение осуществления полномочий органами власти субъектов РФ.
Обоснован вывод о неэффективности межуровневого взаимодействия органов власти в процессе осуществления контрольных (надзорных) функций, которая, в частности, проявляется в дублировании контролирующих органов и функций и
как следствие этого — в неэффективности контроля. Активная
деятельность всевозможных контролирующих органов зачастую
не оставляет органам власти субъектов РФ возможность полноценно заниматься осуществлением своих основных функций.
Правовые нормы, регулирующие вопросы ответственности в системе федеративных отношений, не в полной мере выполнили
свое предназначение, поскольку они во многом запоздали, фактически не применялись на практике, подменяясь неправовыми
формами ответственности.
Выводы о существовании пробелов в регулировании вопросов взаимодействия федеральных и региональных органов
власти надежно подтверждаются результатами исследования
246
методом углубленного интервью органов власти субъектов РФ,
проведенного Центром проблемного анализа и государственноуправленческого проектирования в марте–мае 2009 г.
Подходы, избранные в исследовании, позволяют говорить о
научной обоснованности разработки, поскольку предполагают
объективное исследование ситуации, комплексный и системный
анализ. Верность и актуальность своего подхода авторы апробировали в ходе многих научных конференций, «круглых столов»,
в практической деятельности в органах государственной власти.
Авторы надеются на то, что их труд будет полезен ученым,
экспертам, представителям власти и всем интересующимся вопросами взаимодействия федеральных и региональных органов
государственной власти. Целесообразно, чтобы законодатели использовали разработанный законопроект для его внесения в процедуры принятия. Законопроект для этого готов.
247
ЛИТЕРАТУРА
1. Барышкова К.В., Подсумкова А.А. История государственно-
го управления и муниципального самоуправления России. М.:
Омега-Л, 2008. С. 156–157.
2. Доктрина регионального развития Российской Федерации (макетпроект): Монография / Под общей ред. А.С. Малчинова А.С. М.:
Научный эксперт, 2009. — 279 с.
3. Жалинский А., Рерихт А. Введение в немецкое право. М.: Спарк,
2001.
4. Жаке Ж.-П. Конституционное право и политические институты:
Пер. с франц. М.: Юристъ, 2002.
5. Златопольский Д.Л. Государственное устройство СССР. М.: Государственное издательство юридической литературы, 1960.
6. Королев С.В. Финансовый федерализм в Германии, Австрии и
Швейцарии. СПб., 2005.
7. КПСС в резолюциях и решениях. Ч. 1. 1954. С. 433.
8. Ленин В.И. Сочинения. Т. 27. С. 186.
9. Пернталер П. Проблемы федеративных отношений в Австрии //
Государство и право. 1994. № 3. С. 120–125.
10. Равин С.М. Принцип федерализма в советском государственном
праве. Л.: Изд-во Ленинградского университета, 1961.
11. Рейснер М.А. Государств о буржуазии и РСФ СР. Москва–Петроград:
Госиздат, 1923.
12. Современный экономический словарь. М.: ИНФРА-М, 2007.
13. Сулакшин С.С., Погорелко М.Ю., Репин И.В. Источники и основа-
ния государственных политик в России: Монография. М.: Научный эксперт, 2010. — 224 с.
14. Чиркин В.Е. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт.
М.: Зерцало, 1998.
15. Чиркин В.Е. Система государственного и муниципального управ-
ления. М.: Юристъ, 2006.
16. Чистяков О.И. Конституция РСФСР 1918 года (2-е изд. , перераб.).
Зерцало-М, 2003.
17. Чистяков О.И. Проблемы демократии и федерализма в первой
Советской Конституции. М.: Изд-во Московского университета,
1977.
18. Федерализм в Канаде и России: Курс лекций / Кабышев С.В., Лек-
син И.В., Элдер Д. и др. М.: Формула права, 2009.
248
Нормативные акты
1. Декреты ВЦИК и Сов.Нар.Ком. № 11, 109 // Сборник важнейших
декретов Народного Комиссариата по делам национальностей.
Ст. 23.
2. Конституция РСФСР 1918 г.: принята постановлением V Съезда
Советов 10 июля 1918 г. // СУ РСФСР. 1918. № 51. Ст. 582.
3. Конституция СССР 1924 г.: принята постановлением II Всероссийского съезда Советов СССР от 31 января 1924 г. // Вестник ЦИК,
СНК и СТО СССР. 1924. № 2. Ст. 24.
4. Конституция РСФСР 1925 г.: принята постановлением XII Всероссийского съезда Советов от 11 мая 1925 г. // СУ РСФСР. 1925. № 30.
Ст. 218; Известия ЦИК СССР и ВЦИК. 1925. № 118. 26 мая.
5. Конституция СССР 1936 г.: утверждена постановлением Чрезвычайного VIII Съезда Советов Союза ССР от 5 декабря 1936 г. //
Известия ЦИК СССР и ВЦИК. 1936. № 283. 6 дек.
6. Конституция РСФСР 1937 г.: утверждена постановлением Чрезвычайного ХVIII Всероссийского съезда Советов от 21 января 1937 г.
(с изм. и доп., принятыми ВС РСФСР 16.07.1938 г., 29.07.1939 г.,
2.06.1940 г., 5.04.1941 г.). Документ не опубликован.
7. Закон Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 «О недрах» // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного
Совета РФ. 1992. № 16. Ст. 834.
8. Закон Российской Федерации «О закрытом административнотерриториальном образовании» от 14 июля 1992 г. № 3297-1 // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ.
1992. № 33. 20 авг. Ст. 1915.
9. Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ // Собрание законодательства РФ. 1997. № 51. Ст. 5712.
10. Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // Собрание
законодательства РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.
11. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
12. Федеральный закон «О ветеранах» от 12 января 1995 г. № 5-ФЗ //
Собрание законодательства РФ. 1995. № 3. Ст. 168.
13. Федеральный закон «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» от 24 ноября 1995 г. № 181-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1995. № 48. Ст. 4563.
249
14. Фе
15. Федеральный закон «О государственной гражданской службе Рос-
16. Федеральный закон «О государственном регулировании произ-
17. Федеральный закон «О защите населения и территорий от чрезвы-
18. Федеральный закон «О гражданской обороне» от 12 февраля
19. Указ Президента Российской Федерации от 1 февраля 2005 г. № 112
20. Постановление Правительства РФ от 28 января 2002 г. № 65
21. Концепция долгосрочного социально-экономического развития
22. Концепция совершенствования региональной политики в Рос-
23. Стратегия социально-экономического развития Сибири до
24. Методика распределения дотаций на выравнивание бюджетной
25. Постановление Конституционного Суда РФ от 13 марта 1992 г.
деральный закон «О муниципальной службе в Российской Федерации» от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ // Собрание законодательства
РФ. 2007. № 10.
сийской Федерации» от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2004. № 31.
водства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции» от 22 ноября 1995 г. № 171-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1995. № 48. Ст. 4553.
чайных ситуаций природного и техногенного характера» от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ // Собрание законодательства Российской
Федерации. 1994. № 35. 26 дек. Ст. 3648.
1998 г. № 28-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 7. 16 февр. Ст. 799.
«О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2005. № 6.
«О федеральной целевой программе «Электронная Россия (2002–
2010 годы)» // Собрание законодательства РФ. 2002. № 5. Ст. 531.
Российской Федерации на период до 2020 года (утв. распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. № 1662-р) // Собрание
законодательства РФ. 2008. № 47. Ст. 5489.
сийской Федерации: Проект. Опубликован на официальном сайте
Министерства регионального развития РФ.
2020 года: Проект. Опубликован на официальном сайте Министерства регионального развития РФ.
обеспеченности субъектов Российской Федерации (утв. постановлением Правительства РФ от 22 ноября 2004 г. № 670) // Собрание законодательства РФ. 2004. № 48. Ст. 4797.
№ 3-П «По делу о проверке конституционности Декларации о государственном суверенитете Татарской ССР от 30 августа 1990 года,
Закона Татарской ССР от 18 апреля 1991 года «Об изменениях и до-
250
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]