Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Межуровневое взаимодействие органов государственной власти в России. Монография
.pdf
Большинство из этих проблем стали следствием, с одной стороны, явного перекоса финансово-бюджетной системы в сторону
федерального центра, а с другой — неурегулированности многих
ее положений в соответствующих законодательных актах, начиная с Конституции РФ. Создается впечатление, что некоторые
«болевые точки» межуровневого взаимодействия в данной сфере
умышленно обходятся федеральным законодателем, что в масштабах федерации приводит к не всегда справедливому распределению средств между субъектами РФ, усугублению их социальноэкономического расслоения и застоем в развитии территорий.
Законодательство в финансово-бюджетной сфере, в первую очередь — Налоговый кодекс РФ, формировалось в период 1990-х годов, когда важнейшей задачей развития было наполнение бюджета, ликвидация задолженностей по зарплатам и пенсиям.
Поэтому модель межбюджетных отношений была ориентирована
на мобилизацию всех имеющихся ресурсов в руках государства и
на последующее распределение этих централизованных ресурсов
по приоритетным направлениям. Однако в современных условиях данная модель межуровневого взаимодействия уже не совсем
актуальна и нуждается в пересмотре.
Межуровневое взаимодействие органов власти
в социально-экономической сфере
Межуровневое взаимодействие органов власти в социальноэкономической сфере регулируется значительным числом законов и подзаконных актов из различных отраслей законодательства. Однако при всем обилии законодательных норм, на практике
меж уровневое взаимодействие органов государственной власти в
указанной сфере регулируется положениями о конкретных министерствах и ведомствах, поскольку именно эти органы осуществляют такого рода взаимодействие. Следует отметить, что процесс
принятия положений о министерствах в рамках административной реформы затянулся, указанные положения в новой редакции
действуют далеко не для всех структур федерального уровня.
В постановлении Правительства РФ от 26 января 2005 г. № 40
«Об утверждении положения о Министерстве регионального
развития РФ и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» дается определение Минре-
81
гиона России как федерального органа исполнительной власти,
осуществляющего функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в таких сферах,
как социально-экономическое развитие субъектов РФ и муниципальных образований, в том числе районов Крайнего Севера
и Арктики, административно-территориальное устройство РФ,
разграничение полномочий по предметам совместного ведения
между органами публичной власти трех уровней, осуществление
приграничного и межрегионального сотрудничества, строительство, архитект ура, градос троительство и жилищно-коммуна льное
хозяйство, государственная национальная политика и межнациональные отношения в РФ, защита прав национальных меньшинств и коренных малочисленных народов РФ.
Кроме того, Минрегион России осуществляет функции по
предоставлению государственной поддержки за счет средств Инвестиционного фонда РФ, субсидий бюджетам субъектов РФ из
федерального бюджета, согласованию федеральных целевых программ и ведомственных целевых программ в части, касающейся
комплексного территориального развития, осуществлению прав
государственного заказчика федеральных целевых программ,
связанных с экономическим развитием субъектов РФ и муниципальных образований, разработке и согласованию методик выделения средств государственной поддержки субъектов РФ и муниципальным образованиям, оказанию государственных услуг и
управлению государственным имуществом в сфере градостроительства, строительства, промышленности строительных материалов и жилищно-коммунального хозяйства (ч. 1 Положения).
Основной функцией Минрегиона России является взаимодействие с органами власти субъектов РФ по широкому спектру
вопросов. Среди полномочий Минрегиона России, осуществляемых во взаимосвязи с органами власти субъектов РФ:
1) государственный контроль за соблюдением органами власти субъектов РФ федерального законодательства о градостроительной деятельности;
2) согласование структуры органов исполнительной власти
субъектов РФ в области государственной экспертизы проектов
документов территориального планирования, проектной документации и результатов инженерных изысканий;
82
3) контроль и надзор за исполнением нормативных правовых
актов, полнотой и качеством осуществления органами власти
субъектов РФ переданных им в соответствии с Градостроительным кодексом полномочий в области государственной экспертизы проектов документов территориального планирования, проектной документации и результатов инженерных изысканий.
Несмотря на широкий перечень полномочий Минрегиона
России в сфере межуровневого взаимодействия, его деятельность пока нельзя назвать эффективной. Широкий спектр региональных проблем за годы работы Минрегиона России не сузился. Одной из наиболее проблемных направлений остается сфера
жилищно-коммунального хозяйства.
Согласно постановлению Правительства РФ от 30 июня 2004 г.
№ 321 «Об утверждении Положения о Министерстве здравоохранения и социального развития Российской Федерации» указанное
министерство осуществляет свою деятельность непосредственно
через свои территориальные органы, а также подведомственные
организации во взаимодействии в том числе с органами исполнительной власти субъектов РФ. Минздрав России, в частности, устанавливает правила определения исполнительными органами субъектов РФ потребности в привлечении иностранных работников.
Согласно положениям Указа Президента РФ от 13 октября
2004 г. № 1313 «Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации», утвердившего Положение о Минюсте России, данное
министерство осуществляет свою деятельность во взаимодействии в том числе с органами исполнительной власти субъектов РФ и исполняет следующие полномочия:
1) проводит юридическую экспертизу нормативных правовых
актов субъектов РФ на предмет их соответствия Конституции РФ
и федеральным законам;
2) осуществляет государственный учет нормативных правовых актов субъектов РФ;
3) вносит в Правительство РФ представление о временном
изъятии полномочий по государственной регистрации актов
гражданского состояния, переданных органам власти субъектов
РФ, в случае ненадлежащего их осуществления;
4) осуществляет организационное и методическое руководство деятельностью территориальных органов, связанной с веде-
83
нием реестров адвокатов субъектов РФ, выдачей удостоверений
адвоката, участием представителей территориальных органов в
работе квалификационных комиссий при адвокатских палатах
субъектов РФ;
5) открывает и упраздняет государственные нотариальные
конторы в субъектах РФ;
6) осуществляет правоприменительные функции и функции
по контролю и надзору в сфере государственной регистрации
актов гражданского состояния, а также осуществляет контроль
расходования субвенций, предусмотренных на реализацию
функций в сфере государственной регистрации актов гражданского состояния, доводит указанные субвенции до финансовых
органов субъектов РФ.
Приведенные выше направления межуровневого взаимодействия федеральных и региональных органов в области исполнения государственно-управленческих решений характеризуются,
с одной стороны, широчайшим пластом нормативно-правовой
базы, с другой — нерешенностью накопившихся проблем. К ним,
в частности, относятся:
большой объем и низкая эффективность нормативного пра- −
вового регулирования, отсутствие согласованности между
нормами федеральных законов и подзаконных актов;
согласование назначений в органах власти субъектов РФ с −
федеральными органами исполнительной власти производится на фоне незавершенности процесса разграничения
полномочий между разными уровнями публичной власти
и отсутствия адекватного финансового и иного ресурсного
обеспечения переданных полномочий, что ведет к контрпродуктивности указанной модели определения кадрового
состава органов исполнительной власти в регионах;
механизмы урегулирования споров между органами вла- −
сти разных уровней на законодательном уровне не регламентированы, данный пробел является причиной слабой
результативности этой государственно-управленческой
функции;
механизмы согласования решений при межуровневом взаи- −
модействии органов власти практически не унифицированы, что не позволяет добиться их эффективности;
84
согласование решений в процессе осуществления полно- −
мочий федеральными и региональными органами власти
является в настоящее время наиболее закрытой, поскольку
основная масса отношений в данной сфере регулируется актами, носящими ненормативный характер, вследствие чего
данная сфера межуровневого взаимодействия является коррупциогенной;
перекос финансово-бюджетной системы в сторону федераль- −
ного центра, централизация финансовых ресурсов на фоне неурегулированности многих ключевых положений, приводит к
несправедливому распределению средств между субъектами
РФ, дальнейшему усугублению их социально-экономического
расслоения и застою в развитии территорий;
межуровневое взаимодействие органов власти осложняет- −
ся дублированием органов и функций, незавершенностью
административной реформы, недостаточным ресурсным
обеспечением осуществления полномочий органами власти
субъектов РФ.
Межуровневое взаимодействие в процессе контроля
исполнения государственно-управленческих решений
Взаимодействие региональных и федеральных органов власти
в процессе осуществления последними контрольных (надзорных) функций, включая отмену и приостановление действия актов, — одна из наиболее разработанных в законодательстве сфер
взаимодействия. Вместе с тем именно в данной сфере наблюдается наибольшая степень дублирования органов и функций. Так,
например, на уровне федеральных округов наблюдается пятикратное дублирование контрольно-надзорных функций.
В Федеральном конституционном законе «О Правительстве
Российской Федерации» содержится глава VIII «Взаимоотношения Правительства Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации», ст. 43 и ст. 44
которой регулируют вопросы указанного взаимодействия следующим образом. Правительство РФ в пределах своих полномочий
осуществляет контроль деятельности органов исполнительной
власти субъектов РФ, а также вносит предложения Президенту РФ о приостановлении действия актов органов исполнитель-
85
ной власти субъектов РФ в случае их противоречия Конституции
России, федеральным конституционным законам, федеральным
законам, международным обязательствам РФ или нарушения
прав и свобод человека и гражданина.
Согласно положениям Федерального закона «Об общих
принципах организации законодательных (представительных)
и исполнительных органов государственной власти субъектов
Российской Федерации», межуровневое взаимодействие в контрольной сфере осуществляется в следующих направлениях:
1. Президент РФ вправе обращаться в законодательный орган субъекта РФ с представлением о приведении в соответствие с
Конституцией РФ и федеральными законами конституции (устава), закона субъекта РФ или иного нормативного правового акта
законодательного органа субъекта РФ. В случае возникновения
разногласий Президент РФ использует согласительные процедуры для их разрешения. В случае недостижения согласованного
решения Президент РФ может передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда (ст. 27).
2. Президент РФ вправе своим указом приостановить действие
акта высшего должностного лица субъекта РФ, органа исполнительной власти субъекта РФ в случае противоречия этого акта
Конституции РФ, законам, международным обязательствам РФ
или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения
этого вопроса соответствующим судом. В период действия данного указа Президента РФ высшим должностным лицом субъекта РФ, органом исполнительной власти субъекта РФ не может
быть издан другой акт, имеющий тот же предмет регулирования,
за исключением акта, отменяющего акт, действие которого приостановлено Президентом РФ, либо вносящего в него необходимые изменения. Высшее должностное лицо субъекта РФ вправе
оспорить данный указ в судебном порядке.
Бюджетный кодекс РФ устанавливает сферы межуровневого взаимодействия органов власти в сфере осуществления контроля. Так, например, Счетная палата РФ, Федеральная служба
финансово-бюджетного надзора вправе проводить проверки
бюджетов субъектов РФ — получателей межбюджетных трансфертов из федерального бюджета. Федеральное казначейство осуществляет контроль получателей средств федерального бюджета,
86
в том числе органами власти субъектов РФ. Федеральная служба
финансово-бюджетного надзора осуществляет финансовый контроль использования средств федерального бюджета и средств
государственных внебюджетных фондов РФ, а также исполнения
органами государственного финансового контроля, созданными
органами исполнительной власти субъектов РФ, федерального
законодательства о финансово-бюджетном контроле и надзоре. Кроме того, каждое из федеральных министерств (агентств,
служб) имеет собственный спектр контрольно-надзорных полномочий, в рамках которых осуществляется их взаимодействие
с органами власти субъектов РФ. Важную роль в осуществлении
контрольно-надзорных полномочий играют Прокуратура РФ,
полномочные представители Президента РФ в федеральных
округах и Счетная палата РФ.
Проблемность данной сферы межуровневого взаимодействия
состоит в дублировании надзорно-контрольных органов и их
функций и как следствие этого — в малоэффективности контроля
(надзора). С другой стороны, слишком большое число направлений взаимодействия по вопросам осуществления контроля (надзора) зачастую не оставляет органам власти субъектов РФ возможности полноценно заниматься исполнением своих основных
функций, наблюдается слишком сильная «зарегулированность»,
обилие никому не нужной отчетности. Сфера контроля является
закрытой и вследствие этого — коррумпированной. Причем все
попытки побороть коррупцию во власти до сих пор заканчивались неудачей, поскольку контролировать приходилось уже сами
контрольные органы. В сфере межуровневого взаимодействия
органов власти это привело к тому, что контроль, а, следовательно, и полноценная юрисдикция федерального центра в настоящее
время распространяется далеко не на все субъекты РФ. Наиболее
проблемны в связи с этим регионы Северного Кавказа, Дальнего Востока, Калининградская область, а также города Москва и
Санкт-Петербург.
Среди причин низкой эффективности контрольных функций
в стране можно выделить следующие:
1) структурные проблемы власти, наличие в ней слишком
большого числа органов и уровней с размытой и дублирующей
компетенцией;
87
2) «распыление» функций контроля между большим числом
разных органов;
3) «зарегулированность» контрольной сферы на фоне отсутствия регулирования в тех областях, где оно действительно нужно, что на практике приводит к разного рода «теневым» формам
контроля. Так, например, поскольку снятие с должности губернаторов теперь происходит вследствие «утраты доверия Президента РФ», то, соответственно, и формы реального контроля губернаторов нигде четко не прописаны.
Что касается межуровневого взаимодействия органов государственной власти в ходе применения мер ответственности к
органам власти субъектов РФ, то оно осуществляется в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»
и достаточно детально урегулировано.
В соответствии с указанным федеральным законом большой
объем полномочий применения соответствующих мер ответственности к органам государственной власти принадлежит Президенту РФ, который может вынести предупреждение высшему
должностному лицу субъекта РФ в случае:
а) издания им нормативного правового акта, противоречащего Конституции РФ и федеральным законам, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а высшее должностное лицо субъекта РФ в течение двух месяцев со дня вступления
в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не приняло в пределах своих полномочий мер
по исполнению решения суда;
б) уклонения высшего должностного лица субъекта РФ в течение
двух месяцев со дня издания указа Президента РФ о приостановлении действия его нормативного правового акта либо нормативного
правового акта органа исполнительной власти субъекта РФ от издания нормативного правового акта, предусматривающего отмену
приостановленного акта, или от внесения в указанный акт изменений, если в течение этого срока высшее должностное лицо субъекта
РФ не обратилось в соответствующий суд для разрешения спора.
Если в течение месяца со дня вынесения Президентом РФ
предупреждения высшему должностному лицу субъекта РФ ука-
88
занное лицо не приняло в пределах своих полномочий мер по
устранению причин, послуживших основанием для вынесения
ему предупреждения, Президент РФ отрешает высшее должностное лицо субъекта РФ от должности своим указом. Кроме того,
Президент России вправе отрешить высшее должностное лицо
субъекта РФ от должности в связи с выражением ему недоверия
законодательным органом власти субъекта РФ, а также в связи
с утратой доверия Президента РФ, за ненадлежащее исполнение
своих обязанностей.
Федеральным законом предусматриваются и иные основания
конституционно-правовой ответственности органов государственной власти субъектов РФ.
Законодательством РФ предусматриваются случаи, когда отдельные полномочия органов власти субъекта РФ могут быть
временно возложены на федеральные органы государственной
власти и (или) должностных лиц, назначаемых федеральными
органами государственной власти.
В частности, предусматриваются случаи возложения полномочий на федеральные органы власти Президентом РФ по согласованию с Советом Федерации. Так, в случае финансовых нарушений, в субъекте РФ на срок до года по ходатайству Правительства
РФ решением Высшего Арбитражного Суда РФ может вводиться
временная финансовая администрация (ВФА). В целях восстановления платежеспособности субъекта РФ ВФА в соответствии
с Бюджетным кодексом РФ принимает меры по реструктуризации просроченной задолженности субъекта РФ, подготавливает
проект закона субъекта РФ о внесении изменений и дополнений
в закон о бюджете субъекта РФ на текущий год, а также проект
бюджета на очередной год, представляет данные законопроекты
в законодательный орган субъекта РФ, а также обеспечивает контроль исполнения бюджета субъекта РФ.
Положениями Бюджетного кодекса РФ конкретизируются вопросы межуровневого взаимодействия федеральных органов и
региональных органов власти в сфере функционирования ВФА,
определяемой как федеральный орган исполнительной власти,
уполномоченный Правительством РФ подготавливать и осуществлять меры по восстановлению платежеспособности субъекта РФ, осуществлять и (или) контролировать осуществление
89
отдельных бюджетных полномочий исполнительных органов
власти субъектов РФ.
ВФА, осуществляя полномочия на стыке межуровневого вза-
имодействия органов федеральной и региональной власти:
организует проведение проверки (аудита) бюджета субъек- −
та РФ;
организует учет просроченной задолженности по исполне- −
нию долговых и (или) бюджетных обязательств субъекта РФ;
разрабатывает проект плана восстановления платежеспо- −
собности субъекта РФ, утверждаемый Высшим Арбитражным Судом;
разрабатывает и представляет в органы власти субъекта РФ −
проекты их нормативных правовых актов, предусмотренные
планом восстановления платежеспособности субъекта РФ;
в случае, если подготовленный ВФА проект закона субъек- −
та РФ о внесении изменений в закон о бюджете на текущий
либо очередной финансовый год не принят в течение месяца со дня его представления ВФА в законодательный орган
субъекта РФ либо принят с внесением изменений, не согласованных с главой ВФА, представляет в Правительство РФ
соответствующие проекты бюджетов для внесения в Государственную Думу и утверждения федеральным законом;
в случае, если представленные ВФА проекты нормативных −
правовых актов исполнительных органов субъекта РФ не
приняты в течение 15 дней со дня их представления ВФА
или приняты в редакции, не согласованной с главой временной ВФА, принимает указанные проекты нормативных
правовых актов;
осуществляет контроль исполнения плана восстановления −
платежеспособности субъекта РФ и предусмотренных им
нормативных правовых актов;
осуществляет контроль исполнения бюджета субъекта РФ. −
Таким образом, указанные выше меры ответственности в системе федеративных отношений, появившиеся за годы федеративной и административной реформ, не в полной мере выполняют свое предназначение. Они во многом запоздали (положения
об ответственности появились в основном уже в тот период, когда в стране была восстановлена вертикаль власти), фактически не
90
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]