Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Межуровневое взаимодействие органов государственной власти в России. Монография
.pdf
Определяя основы исполнения бюджетов, Бюджетный кодекс
РФ предусматривает казначейское исполнение бюджетов; кассовое обслуживание исполнения бюджетов бюджетной системы
РФ осуществляется Федеральным казначейством, которое проводит и учитывает операции по кассовым поступлениям в бюджет
субъекта федерации и по кассовым выплатам из него на едином
счете бюджета субъекта.
Вместе с тем в условиях федеративного государства проведение единой финансовой, кредитной и денежной политики не
исключает совместное участие федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов федерации в отдельных процедурах бюджетного процесса, в том
числе на стадии исполнения бюджета субъекта федерации.
Предоставляя Федеральному казначейству полномочие по
кассовому обслуживанию исполнения бюджетов всех уровней
бюджетной системы РФ, федеральный законодатель учитывал
вытекающую из Конституции РФ необходимость усиления надежности управления публичными финансами, прозрачности
бюджетного процесса. Такой вариант правового регулирования
позволяет обеспечить сопоставимость показателей исполнения
бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, иметь оперативную информацию о состоянии публичных финансов в целом по
стране в любой момент времени, что необходимо для макроэкономического прогнозирования и принятия решений об оказании
в необходимых случаях финансовой помощи бюджетам субъектов федерации, и не предполагает, что Федеральное казначейство
вправе присваивать себе те бюджетные полномочия, которые на
основе Конституции РФ закреплены за органами исполнительной
власти субъектов федерации (распоряжение средствами бюджета
субъекта, определение направлений их расходования и санкционирование выплат с единого счета бюджета).
Возложение на Федеральное казначейство полномочия по
кассовому обслуживанию исполнения бюджетов субъектов федерации обусловливается и тем, что все без исключения субъекты
федерации — как получающие дотации из Федерального фонда
финансовой поддержки субъектов федерации, так и не нуждающиеся в них — являются получателями трансфертов из федерального бюджета (субвенций и субсидий).
191
Кроме того, в силу Бюджетного кодекса РФ доходы бюджетов
субъектов федерации формируются за счет налоговых и неналоговых доходов; налоговые доходы формируются как за счет региональных налогов, так и за счет отчислений от федеральных
налогов и сборов, а также налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами.
Возложив обязанность по контролю за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет налогов и сборов на налоговые органы, федеральный законодатель правомерно возложил коррелирующую
обязанность — проведение и учет на едином счете бюджета субъекта федерации операций по кассовым поступлениям в бюджет
субъекта и кассовым выплатам из него — на органы Федерального казначейства, относящиеся, как и налоговые органы, к федеральным экономическим службам.
Положение Бюджетного кодекса РФ, в соответствии с которым кассовое обслуживание исполнения бюджетов субъектов
федерации осуществляется Федеральным казначейством, не противоречит Конституции РФ.
Необходимость обеспечения действенного и стабильного
механизма защиты бюджетных прав субъектов федерации и
их равноправия во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти в соответствии с требованиями
Конституции РФ обусловливает определение основ порядка
кассового обслуживания исполнения бюджетов, основ взаимодействия Федерального казначейства и органов исполнительной власти субъектов федерации в процессе кассового обслуживания исполнения бюджетов субъектов, а также форм и мер
ответственности Федерального казначейства за ненадлежащее
исполнение возложенных на него функций на уровне федерального закона.
В соответствии с ч. 2 ст. 78 Конституции РФ Бюджетным кодексом РФ предусмотрено, что по соглашению с исполнительным
органом государственной власти субъекта федерации полномочия Федерального казначейства по кассовому обслуживанию
исполнения бюджета субъекта могут быть переданы исполнительным органам государственной власти субъекта при условии
финансового обеспечения указанных полномочий за счет соб-
192
ственных доходов бюджета субъекта и наличия в собственности
(пользовании, управлении) субъекта необходимого для их осуществления имущества.
При реализации названной нормы федерального закона, принятого по предмету совместного ведения Российской Федерации и ее
субъектов и разграничивающего публично-властные полномочия,
в силу правовой позиции Конституционного Суда РФ, выраженной
42
в постановлении от 30 июня 2006 г. № 8-П
, полномочия органов
государственной власти РФ и органов государственной власти ее
субъектов должны распределяться и осуществляться таким образом, чтобы при принятии соответствующих решений обеспечивались бы учет и согласование интересов РФ и ее субъектов.
Указание в Бюджетном кодексе РФ на то, что полномочия Федерального казначейства «могут быть» переданы исполнительным органам государственной власти субъекта федерации не
означает, что этот вопрос решается произвольно, по усмотрению
какой-либо из сторон, поскольку предполагается, что субъект
федерации, выражающий намерение принять на себя указанные
полномочия, в состоянии обеспечить их надлежащее финансирование за счет собственных доходов бюджета субъекта и имеет в
собственности (пользовании, управлении) необходимое для их
осуществления имущество, а РФ гарантирует соблюдение порядка заключения соответствующего соглашения, при наличии разногласий по проекту соглашения обеспечивает использование
предусмотренных Конституцией РФ и законодательством согласительных процедур.
Таким образом, положение Бюджетного кодекса РФ не противоречит Конституции РФ, поскольку предполагает передачу полномочий Федерального казначейства по кассовому обслуживанию исполнения бюджета субъекта федерации исполнительным
органам государственной власти субъекта только при соблюдении баланса интересов РФ и субъекта федерации как конституционно защищаемых ценностей.
Признавая конституционным положение Закона РФ «О закрытом административно-территориальном образовании» о назначении главы местной администрации указанного образования по результатам конкурса, Конституционный Суд РФ отметил
42
Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. № 28. Ст. 3117.
193
43
(определение от 5 марта 2009 г. № 375-О-О)
, что исходя из того,
что местное самоуправление должно осуществляться в соответствии с общими принципами его организации, установление которых относится к совместному ведению РФ и ее субъектов, Конституция РФ прямо уполномочила федерального и регионального
законодателей на установление организационно-правовых основ
осуществления муниципальной власти как одного из уровней публичной власти народа.
Федеральный законодатель в порядке определения особенностей организации местного самоуправления в закрытых
административно-территориальных образованиях (ст. 80 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации») установил специальное
регулирование наделения полномочиями глав администраций
закрытых административно-территориальных образований —
назначение по контракту, заключаемому по результатам конкурса. Введение такого специального правового регулирования
соотносится с характеристиками закрытого административнотерриториального образования (п. 1 ст. 1 Закона РФ «О закрытом
административно-территориальном образовании»).
Установленный оспариваемыми законоположениями порядок наделения полномочиями главы администрации закрытого
административно-территориального образования направлен
одновременно и на создание условий для эффективного взаимодействия главы администрации закрытого административнотерриториального образования с ф едера льными органами исполнительной власти, в ведении которых находятся расположенные
в пределах подобного образования предприятия и (или) объекты,
а также с органами государственной власти соответствующего
субъекта федерации. При этом учет местных интересов обеспечивается путем наделения представительного органа закрытого
административно-территориального образования, избираемого
непосредственно населением, определенными полномочиями по
участию в процедуре назначения главы администрации закрытого административно-территориального образования.
Приведенный ряд коллизий межуровневого характера субъектов РФ и федерации в целом свидетельствует о том, что процесс
43
Опубликовано в СПС «КонсультантПлюс».
194
становления федерализма является перманентным. Нет навсегда принятых оптимальных решений, и механизм снятия межуровневых противоречий интересов, правовых решений должен
существовать. Это неотъемлемое требование к выстраиванию
гармоничных межуровневых взаимодействий органов государственной власти субъектов и самой федерации. Сам механизм
урегулирования также должен быть закреплен законодательным путем. Тогда любой конфликт уровней власти будет вести
не к эскалации противостояния и ослаблению государственности федерации в целом, а к перманентному процессному снятию
этого конфликта. Из приведенных решений Конституционного
Суда РФ в обобщенном виде следует ряд рекомендаций, которые
должны учитывать федеральные правотворческие органы и соответствующие органы субъектов РФ.
Законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не
могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения РФ. В случае противоречия между федеральным
законом и иным актом, изданным в РФ, действует федеральный
закон, но в случае его несовершенства должна включаться процедура его изменения.
Органы государственной власти РФ не могут произвольно
присваивать всю полноту полномочий по предметам совместного ведения, т. е. не учитывать интересы субъектов РФ и места их
органов власти в системе публичной власти.
Отсутствие федерального закона по вопросам совместного
ведения РФ и ее субъектов не препятствует субъекту федерации
принять собственный нормативный акт, который должен решать
тот или иной вопрос в соответствии с гл. 1, закрепляющей основы конституционного строя, другими положениями Конституции РФ и базирующейся на них системой федеральных правовых
актов, в которых эти положения воспроизводятся и конкретизируются, но после издания федерального закона этот акт должен
быть приведен в соответствие с ним.
Законодатель субъекта РФ не вправе вторгаться в сферу ведения РФ, но по вопросам совместного ведения РФ и ее субъектов
он может самостоятельно осуществлять правовое регулирование
при отсутствии соответствующего федерального закона либо в
случаях неурегулирования в федеральном законе тех или иных
195
общественных отношений, при этом должны быть соблюдены
конституционные требования о непротиворечии законов и иных
нормативных актов субъектов РФ федеральным законам и о соблюдении прав и свобод человека и гражданина.
Если субъект федерации не принял закон по вопросу, отнесенному к его компетенции федеральным законодателем в порядке осуществления полномочий, закрепленных ст. 72 (п. «н» ч. 1) и
76 (ч. 2) Конституции РФ, то федеральный законодатель в случае
необходимости сам может осуществить правовое регулирование
в этой сфере.
Федеральное Собрание РФ вправе осуществлять законодательное регулирование вопросов, относящихся к предметам совместного ведения, определять соответствующие конкретные
полномочия и компетенцию органов государственной власти РФ
и органов государственной власти субъектов РФ. Федеральный
закон как нормативный правовой акт общего действия, регулирующий те или иные вопросы (предметы) совместного ведения,
определяет права и обязанности участников правоотношений,
в том числе полномочия органов государственной власти, и тем
самым осуществляет разграничение этих полномочий.
Федеральный законодатель должен соблюдать вытекающие
из конституционных принципов правового государства, важнейшими из которых являются равенство и справедливость, требования определенности, ясности, недвусмысленности правовых
норм и их согласованности с системой действующего правового
регулирования.
Федеральный законодатель правомочен отнести объекты
государственной собственности к соответствующему уровню
(виду) — федеральной собственности или собственности субъектов Российской Федерации, а также установить порядок передачи имущества, в том числе на безвозмездной основе, от одного
субъекта публичной власти к другому.
Федеральный законодатель, реализуя свое право устанавливать общие принципы организации представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, может
предусмотреть нормативно-правовую основу взаимоотношений
органов законодательной и исполнительной власти в рамках разделения властей на уровне субъекта РФ, порядка формирования
196
этих органов. Федеральный законодатель также вправе предусмотреть возможность согласования с законодательным (представительным) органом субъекта РФ назначения на должность
руководителей территориальных органов федеральных органов
исполнительной власти, поскольку такие должностные лица
призваны обеспечивать разграничение полномочий органов исполнительной власти по предметам совместного ведения на всех
уровнях, если на соответствующие территориальные органы возлагаются полномочия РФ по вопросам совместного ведения.
Субъект РФ может ввести дополнительное нормативное регулирование по вопросам совместного ведения, если оно соответствует федеральным законам и направлено на реализацию целей
РФ как социального государства. Он также в пределах своих полномочий вправе конкретизировать федеральное регулирование
в области организации местного самоуправления, установление
общих принципов которой отнесено к совместному ведению РФ
и ее субъектов, если такой конкретизации не препятствуют Конституция РФ и федеральные законы.
Законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ не могут передаваться, исключаться или иным образом
перераспределяться установленные Конституцией РФ предметы
ведения РФ и полномочия федеральных органов исполнительной
власти. При этом региональные органы участвуют в соответствующих отношениях, имеющих общефедеральное значение, в той
мере и постольку, в какой и поскольку такое участие предусмотрено и допускается федеральными законами, иными нормативными правовыми актами федеральных органов государственной
власти.
Осуществляемые в сфере совместного ведения полномочия
РФ и ее субъектов должны быть распределены на основе положений ст. 72 (п. «в», «г», «д», «к» ч. 1) и 76 (ч. 2 и 5) Конституции
РФ таким образом, чтобы при принятии соответствующих решений обеспечивались учет и согласование интересов РФ и ее
субъектов.
Федеральный орган исполнительной власти по соглашению
с органами исполнительной власти субъектов РФ вправе передавать им осуществление части своих полномочий, если это не
противоречит Конституции РФ и федеральным законам, и при
197
условии финансового обеспечения указанных полномочий за
счет собственных доходов бюджета субъекта РФ и наличия в собственности (пользовании, управлении) субъекта РФ необходимого для их осуществления имущества.
Участие субъектов РФ в процессе принятия решений на федеральном уровне имеет субсидиарный характер в форме предварительного согласования в целях более полного обеспечения
учета их потребностей и законных интересов при условии, что
такое участие не должно предопределять окончательное решение вопроса, создавать дискриминирующие либо необоснованно
благоприятствующие условия.
Закрепленный Конституцией РФ порядок принятия федеральных законов (ст. 104–108) не предусматривает обязательного
направления законопроекта по предметам совместного ведения
субъектам федерации и специального рассмотрения их предложений в федеральном парламенте. Вместе с тем Государственной
Думе целесообразно, конкретизируя данные конституционные
нормы, предусмотреть в своем регламенте положение, согласно
которому законопроекты по предметам совместного ведения направляются субъектам РФ для дачи предложений и замечаний.
Такой порядок только оптимизировал бы результат законодательства с точки зрения его сбалансированности. Существующий вывод Конституционного Суда РФ противоречит интересам
субъектов РФ, тем более учитывая тот факт, что значительный
объем полномочий по предметам совместного ведения в настоящее время передан субъектам РФ.
198
ГЛАВА 4
Проект федерального закона
«О взаимодействии федеральных органов
государственной власти и органов
государственной власти субъектов
Российской Федерации»
Приведенные выше проблемы межуровневого взаимодействия органов власти могут быть решены в соответствии с результатами анализа причин, их вызывающих. Участие органов
власти субъектов федерации в определении как проблем взаимодействия, так и путей их решения делают проект соответствующего федерального закона вполне сбалансированным и работоспособным. Проект федерального закона разработан с учетом
требований регламента Государственной Думы РФ в составе всех
необходимых сопроводительных документов.
4.1. Пояснительная записка к проекту федерального
закона «О взаимодействии федеральных органов
государственной власти и органов государственной власти
субъектов Российской Федерации»
Проблема эффективности и гармоничности межуровневого
взаимодействия федеральных органов государственной власти и
органов государственной власти субъектов РФ не менее масштабна, чем само разграничение предметов ведения и полномочий.
В настоящее время более половины всех федеральных законов,
регулирующих общественные отношения в различных сферах
жизни, устанавливают для решения отдельных вопросов обязательность согласованных действий федеральных и региональных
органов государственной власти.
Современная практика согласования интересов и организации межуровневого взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов
РФ не имеет своего нормативного закрепления, за исключением
единичных случаев, которые могут не приниматься во внимание
199
из-за фрагментарности регулируемых ими предметов и узости
круга субъектов взаимодействия. В большинстве случаев в действующем законодательстве не определяется, в каких организационных формах и в виде каких решений должно осуществляться
взаимодействие между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ.
Такая ситуация, безусловно, отражается на эффективности их
взаимодействия и не может устраивать ни федеральные органы государственной власти, ни органы государственной власти
субъектов РФ.
Отсюда совершенно очевидно, что необходимо правовое закрепление механизмов организации взаимодействия, реализации и контроля исполнения решений, основанных на согласовании интересов федеральных и региональных органов власти.
Начиная с 2003 г. неоднократно возникали попытки урегулировать данный вопрос, но в основном дело ограничивалось
принятием соответствующих регламентов Правительства РФ,
федеральных органов исполнительной власти или положений,
устанавливающих правила для отдельных случаев взаимодействия органов государственной власти РФ и субъектов РФ по
вопросам совместного ведения, в случае, когда они требуют совместных действий, а компетенция органов не разграничена или
пересекается.
В 2004 г. Рабочей группой Президиума Государственного Совета РФ по вопросу совершенствования механизмов взаимодействия федеральных и региональных органов власти был проведен
анализ действующего законодательства и выявлены существующие проблемы в сфере взаимодействия федеральных и региональных органов государственной власти. В рамках деятельности
Рабочей группы было проведено анкетирование органов государственной власти субъектов РФ в 22 регионах. Большинство из
них указали на наличие проблем в сфере взаимодействия с федеральными органами государственной власти. В результате Рабочей группой было рекомендовано Президенту РФ принять соответствующий указ по вопросам взаимодействия федеральных
и региональных органов государственной власти, а Правительству РФ и Государственной Думе РФ в дальнейшем разработать и
принять федеральный закон по указанной проблеме. Однако ни
200
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]