Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Межуровневое взаимодействие органов государственной власти в России. Монография
.pdf
в дальнейшем свое воплощение в жизнь (см. более подробно раздел 3.3 настоящего исследования).
Поэтому совершенно очевидно, что постановка вопроса о пе ресмотре роли Совета Федерации в федеральном законотворческом
процессе необходима. Немецкий опыт федерального законотворчества и, в частности, опыт участия верхней палаты в принятии
государственно-управленческих решений в этом смысле весьма
показателен.
В Канаде парламент также состоит из двух палат: сената —
верхней палаты, представляющей интересы провинций и палаты
общин. Однако порядок формирования палат имеет свои особенности. Сенат формируется в порядке пропорционального представительства от провинций, разделенных на четыре группы:
Онтарио, Квебек, Приморские провинции и Западные провинции, — по 24 сенатора от каждой группы. Сенаторы назначаются
генерал-губернатором пожизненно. Палата общин избирается в
соответствии с мажоритарной системой, в соответствии с установленным Конституционным актом Канады 1982 г. количеством
представителей от провинций и территорий.
В Австрии участие земель в федеральном законотворчестве
обеспечивается посредством верхней палаты парламента — федерального совета (бундесрата), депутаты которого избираются
ландтагами (парламентами земель). Земли представлены разным
количеством депутатов (от 3 до 12) в зависимости от численности населения. Члены федерального совета не должны входить в
состав ландтага, который их делегирует (в отличие от немецкого
бундесрата, где члены совмещают должности в правительствах
земель).
Бундесрат имеет незначительное влияние на политическую
жизнь страны, для принятия некоторых законов не требуется
одобрение бундесрата. Практически каждый принятый национальным советом законопроект должен быть представлен на
утверждение в федеральный совет, имеющий право отлагательного вето. Оно преодолевается, если первоначальное решение
подтверждается депутатами в присутствии не менее половины
состава национального совета. По ряду решений национального совета (о регламенте национального совета, его роспуске,
утверждении проекта федеральной сметы, одобрении итогов вы-
41
полнения бюджета и пр.) федеральный совет не вправе заявлять
возражения.
Губернаторы земель имеют право принимать участие во всех
заседаниях федерального совета. В соответствии с подробными
положениями Регламента Федерального совета они вправе быть
выслушанными по их требованию по вопросам своих земель.
Статья 10 Федерального конституционного закона Австрии от
10 ноября 1920 г. (в редакции 1983 г.) устанавливает и другие случаи необходимости согласования принятия решений с землями.
Так, федеральные законы о единонаследии в крестьянском дворе, а
также федеральные законы, издаваемые по иным перечисленным
в конституции вопросам, могут передавать в законодательную
компетенцию земель издание конкретизирующих постановлений
к точно указанным отдельным положениям. Исполнение издаваемых в таких случаях конкретизирующих законов возлагается на
федерацию, однако постановления об исполнении, относящиеся
к конкретизирующим положениям закона земель, требуют предварительного согласования с правительством соответствующей
земли. Перед заключением государственных договоров, которые требуют осуществления землями мер по их исполнению или
иным образом затрагивают сферу самостоятельной компетенции
земель, федерация должна предоставить землям возможность
выразить по этому поводу свою позицию.
Швейцарская Конституция 1999 г. содержит лишь общие положения об участии кантонов в процессе принятия решений на
федеральном уровне и, в частности, в разработке законодательства (ст. 45). Конфедерация информирует кантоны о своих планах и консультируется с ними, если затронуты их интересы. Участие кантонов обеспечивается их представительством в верхней
палате парламента — совете кантонов, члены которого избираются от кантонов. Кантоны привлекаются к участию в подготовке
решений, касающихся внешней политики. Если в этих решениях
затрагиваются полномочия кантонов, «их мнение приобретает
особую значимость».
Еще одним способом взаимодействия ядра федерации со своими субъектами является принятие единообразных или унифицированных законодательных актов. В ФРГ модельные акты разрабатываются на конференциях глав или представителей исполнительной
42
власти. Разработанные ими законопроекты передаются на утверждение представительных органов субъектов федерации.
29
Согласно п. 94 Конституционного акта Канады 1982 г.
, парламент Канады может принимать меры в целях установления
единообразия всех или части законов в отношении собственности и гражданских прав в Онтарио, Новой Шотландии и НьюБрансуике, и в отношении судопроизводства во всех или некоторых судах в этих трех провинциях. Акт Парламента Канады,
содержащий положения в отношении названного единообразия,
имеет силу в какой-либо провинции только после того, как он будет принят и утвержден в качестве закона законодательным собранием данной провинции.
Интересная практика принятия единых предписаний существует в Австрии. Конституция Австрии относит к ведению федерации законодательство, а к ведению земель — исполнительную
деятельность, в частности, по вопросу проверки на совместимость с окружающей средой проектов, предполагающих значительное воздействие на окружающую среду. В случае необходимости единообразного регулирования этих вопросов требуется
одобрение таких проектов.
Если существует потребность в издании единых предписаний, то федеральным законом могут быть установлены единые
предельные нормы содержания вредных веществ в воздухе. Эти
нормы не могут быть превышены в предписаниях федерации и
земель, регулирующих отдельные области управления.
При возникновении необходимости в издании единых предписаний федеральным законом регулируется также процедура
участия граждан в обсуждении предлагаемых проектов. Если
проект распространяется на несколько земель, то заинтересованные земли должны предварительно достигнуть согласия. Если
согласованное решение не принято в течение 18 месяцев, то по
ходатайству земли или одной из участвующих в этом деле сторон
компетенция переходит к независимому административному сенату по вопросам окружающей среды.
Кроме того, по вопросам проектов в сфере окружающей среды
федеральному правительству и отдельным федеральным мини-
29
<http://www.concourt.am/armenian/legal_resources/world_constitutions/constit/
canada/canada-r.htm>.
43
страм предоставлены относительно правительства земли следующие полномочия: ознакомление федеральных органов с документами органов земель, предоставление им информации об исполнении
принятых федерацией законов и постановлений, требование всех
необходимых сведений об исполнительной деятельности для подготовки к принятию законов и постановлений федерации, требование в определенных случаях сведений и проектов актов, если это
необходимо для осуществления других полномочий.
Федеральным законом могут быть установлены единые предписания, касающиеся административного производства, общих
положений об административной ответственности и исполнения решений об административной ответственности, а также в
тех случаях, когда законодательная компетенция предоставлена
землям, в частности, по налоговым делам. Различное регулирование может быть введено в отдельных сферах управления на основе федеральных законов или законов земель, если этого требует
предмет регулирования.
В случае противоречия друг другу решений, принятых органами земель, рассмотрение противоречащих вопросов передается компетентному федеральному министерству, если одна из
сторон потребует этого в пределах срока, который должен быть
установлен федеральным законом. Как только федеральным министерством будет вынесено решение, предшествующие решения
органов земли теряют силу.
Выделяется роль субъектов федерации в особом порядке принятия поправок к конституции.
Так, провинции Канады могут инициировать внесение изменений в Конституцию Канады резолюциями законодательных
собраний, по меньшей мере, двух третей провинций, население
которых составляет в совокупности, по меньшей мере, 50% населения всех провинций.
Поправка, затрагивающая законодательные полномочия, права собственности или какие-либо другие права или привилегии
какого-либо законодательного собрания или правительства провинции, требует резолюции, принимаемой большинством членов
в каждом из органов — в сенате, палате общин и законодательных собраниях провинций. Такая поправка не будет действовать
в провинции, законодательное собрание которой до издания
44
прокламации выразит свое несогласие с резолюцией, принятой
большинством своих членов, кроме случая, когда впоследствии
это собрание принятием резолюции, одобренной большинством
членов, откажется от своего несогласия и примет поправку.
Резолюция о несогласии может быть отозвана в любой момент,
даже после издания соответствующей прокламации. Прокламация о внесении поправок в конституцию принимается в течение
трех лет, но не ранее чем через год после одобрения резолюции о
начале процедуры внесения поправки. Если принятая таким образом поправка повлечет передачу в пользу парламента законодательных полномочий законодательных собраний провинций в
области образования или в других областях культуры, то федеральный центр будет предоставлять справедливую компенсацию
тем провинциям, в которых поправка не будет применяться. Однако форма такой компенсации конституцией не оговорена.
В межуровневом взаимодействии важна также функция заключения договоров и соглашений.
Швейцарские кантоны могут заключать между собой соглашения, вместе осуществлять стоящие перед ними задачи, представляющие региональный интерес. Такие соглашения должны
30
представляться конфедерации
для ознакомления. Конфедерация может принимать участие в этих соглашениях в пределах
своих полномочий.
Кантоны также вправе заключать договоры с зарубежными
странами в рамках своих полномочий, однако напрямую такие
договоры могут заключаться лишь с органами власти стран соответствующего уровня (региональными). Иностранные дела находятся в ведении союза, тем не менее союз принимает во внимание
компетенцию кантонов и соблюдает их интересы.
Кантоны участвуют в подготовке внешнеполитических решений, затрагивающих их компетенцию или их существенные интересы. Союз своевременно и полностью информирует кантоны и
выявляет их мнения. Позициям кантонов придается особое значение, когда затрагивается их компетенция. В этих случаях кантоны
подходящим образом участвуют в международных переговорах.
Аналогичные нормы содержатся и в Конституции Австрии, которая предусматривает возможность заключения соглашений по во-
30
Федеральному центру.
45
просам компетенции как между федерацией и землями, так и между
землями. Соглашения земель между собой могут касаться только
вопросов, относящихся к их собственной компетенции, и должны
незамедлительно сообщаться федеральному правительству.
Особенностью австрийской конституции является предоставление землям права заключать государственные договоры
с пограничными с Австрией государствами или их составными
частями. Губернатор земли обязан информировать федеральное
правительство перед началом переговоров о таком государственном договоре. До заключения договора губернатор земли должен
получить согласие федерального правительства. Согласие считается полученным, если федеральное правительство в течение
восьми недель со дня направления просьбы о согласии в ведомство федерального канцлера не сообщило губернатору о том,
что в согласии отказано. Полномочие к ведению переговоров и
заключению государственного договора принадлежит федеральному президенту по предложению правительства земли и при
подписании его губернатором земли. По требованию федерального правительства государственные договоры расторгаются
землей. Если земля своевременно не выполняет эту обязанность,
то полномочие по этому вопросу переходит к федерации. Земли
обязаны принимать входящие в сферу их собственной компетенции меры, необходимые для выполнения государственных договоров. Если земля своевременно не выполняет эту обязанность,
то компетенция по принятию таких мер, в частности, также издание необходимых законов, переходит к федерации. После того,
как необходимые меры будут приняты землей, изданный федерацией в связи с этим закон или постановление теряют силу. При
выполнении договоров с иностранными государствами федерация обладает правом надзора по вопросам, входящим в сферу
собственной компетенции земель.
По предложению правительства земли, подписанному губернатором земли, федеральный президент может уполномочить
правительство земли на заключение государственных договоров,
которые не вносят изменения или дополнения в законы.
Особое место во взаимодействии федерации и провинций
Канады занимают многочисленные соглашения, являющиеся результатом межправительственного сотрудничества.
46
Для России использование такого механизма межуровневого
взаимодействия, как договоры о разграничении предметов ведения и полномочий и соглашения, стоит достаточно остро. Дело в
том, что бурная практика заключения таких договоров между федеральным центром и регионами, распространенная в 1990-х годах,
в настоящее время практически сведена на нет, несмотря на то, что
Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» устанавливаются основания их инициирования и заключения. Причиной тому
является неофициальная позиция федерального центра (Кремля),
а в качестве обоснования такой позиции выступает недопущение
возможности приобретения тем или иным регионом особого статуса в силу заключения соответствующего договора или соглашения.
По мнению авторов, обоснованное использование достаточно
эффективных и распространенных в зарубежных странах таких
инструментов межуровневого взаимодействия, как договоры и
соглашения, напротив, создают возможности гибкого управления процессом развития федеративных отношений в России,
подтягиванию статуса одних субъектов РФ, менее развитых в
социально-экономическом отношении, к статусу других субъектов РФ, которые являются более благополучными. А учитывая
тренд последних лет в части увеличения разрывов развитости по
множеству макроэкономических показателей между российски-
31
ми регионами
, вышеупомянутые инструменты межуровневого
взаимодействия могли бы стать эффективным решением на пути
сбалансированного социально-экономического развития субъектов РФ.
Взаимодействие федеральных и региональных
органов власти в процессе исполнения нормативных актов
и управленческих решений
Межправительственное (имеются в виду правительства провинций и федерального центра) сотрудничество играет ведущую роль во взаимодействии федерации и провинций Канады.
31
См.: Доктрина регионального развития Российской Федерации (макет-
проект): Монография / Под общей ред. А.С. Малчинова. М.: Научный эксперт,
2009. 279 с.
47
В структуре канадского правительства предусматривается должность министра по межправительственным отношениям, а в
Канцелярии Тайного совета (правительства Канады) существует
отдел межправительственных отношений.
Сотрудничество федерации и провинций в сфере исполнитель-
ной власти осуществляется по трем основным направлениям:
консультирование и разработка политических стратегий; −
планирование, реализация программ и предоставление −
услуг;
бюджетные расходы и налогообложение. −
Постоянное проведение совещаний между органами исполнительной власти федерации и провинций является одной из отличительных особенностей канадского федерализма. Такие совещания могут иметь различный формат. Так, переговоры «первых
министров», т. е. с участием премьер-министра, премьеров провинций и лидеров территорий, проводятся не реже одного раза в
год. Встречи министров кабинета (например, министров здравоохранения Канады и провинций) организовываются, как правило, один–три раза в год. Совещания государственных служащих
всех уровней проходят постоянно. Различаются двусторонние
(между федеральным правительством и одной из территорий) и
многосторонние встречи (между федеральным правительством
и несколькими или всеми провинциями).
Предметом таких встреч могут быть вопросы федеральных
фискальных трансфертов провинциям и территориям, конкретные решения по предстоящим действиям, необходимость введения регулирования на федеральном и региональном уровнях
управления или внесения изменений в законодательство. Проводятся также консультации по общим вопросам.
Результатами таких совещаний являются соглашения, как
правило, не имеющие силы нормативного правового акта, но «вся
последующая законодательная деятельность (поскольку именно
партии премьер-министров находятся у власти и имеют большинство в парламентах), вся политика центрального и местного
правительств должны быть направлены на осуществление таких
32
договоренностей»
. Следствием юридической необязательности
32
Чиркин В.Е. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт. М.: Зер-
цало, 1998. С. 331.
48
соглашений является отсутствие санкций за их нарушение и ответственность может быть только политическая. В то же время
33
исполнение договоренностей — дело чести для сторон
.
В соответствии с федеральным законодательством Канады
были созданы два федерально-провинциальных органа: Канадский Совет министров по охране окружающей среды и Совет министров образования Канады.
Межпровинциальные встречи на уровне первых министров
привели к формированию двух организаций: Совета Атлантических премьеров и Конференции Западных премьеров.
Ежегодная межпровинциальная конференция премьеров в
2003 г. переросла в Совет Федерации, представляющий собой орган горизонтального межправительственного сотрудничества.
Совет Федерации также собирается на ежегодное собрание. Кроме того, встреча представителей Совета Федерации может проводиться дополнительно один раз в год в одной из провинций или
территорий по выбору совета. Основной целью создания Совета
Федерации было повышение роли провинций в оздоровлении
канадского федерализма и повышение степени взаимодействия в
системе государственного управления.
Совет Федерации решает следующие задачи. Продвижение
межпровинциального и межтерриториального сотрудничества и
поддержка тесных связей между членами совета — в целях укрепления Канады, стимулирования действенных отношений между правительствами, основанных на конституции, и признании
многообразия внутри федерации.
В рамках Совета Федерации проводятся регулярные встречи
13 премьеров провинций и лидеров территорий. Представители федерального правительства в таких встречах не участвуют.
Основной задачей Совета Федерации является определение общих приоритетов для совместных действий, а также подготовка
переговоров с федеральным правительством Канады. Приоритетными направлениями переговоров на сегодня считаются отношения Канады с Соединенными Штатами Америки, изменение
климата, энергетическая стратегия, привлечение молодежи в по-
33
Федерализм в Канаде и России: Курс лекций / Кабышев С.В., Лексин И.В.,
Элдер Д. и др. М.: Формула права, 2009. С. 181.
49
литику, внутренняя торговля34. Важной функцией Совета Федерации является ведение переговоров по преодолению двойного
регулирования в отдельных областях, таких, как рынок труда,
транспорт, социальное жилищное строительство, горнодобывающая отрасль, рекреация земель и др.
Одной из особенностей канадской модели федеративного устройства является то, что в ее конституционных актах нет
прямого указания на возможность взаимного делегирования
предметов ведения. Несмотря на это, при существующем судебном прецеденте о запрете прямого делегирования полномочий
федерального парламента легислатурам провинций Верховным
судом Канады был вынесен ряд решений, которыми признается
взаимное делегирование отдельных полномочий федерации органам субъектов. Таким образом, посредством толкования норм
высшим судебным органом, осуществляющим конституционный
надзор, были внесены коррективы в конституционное разграничение компетенции и сферы деятельности органов государственной власти субъектов и федерации.
Конституция Канады не предусматривает заключение федеративных и иных договоров о разграничении предметов ведения
и полномочий между федеральным центром и провинциями. Инструментом сотрудничества являются межправительственные
соглашения, о которых было сказано выше.
Исполнительный федерализм в Австрии (как в ФРГ и Канаде)
выражается в принятой практике конференций, т. е. постоянно
действующих общих органов федерации и земель, как правило,
состоящих из руководителей органов исполнительной власти
различных уровней (премьер-министров и министров федерации и земель). В ходе данных конференций вырабатываются совместные решения, нацеленные на решение наиболее актуальных
проблем. Однако некоторые исследователи отмечают, что такого
рода конференции усиливают федеральное давление на принятие
властями субъектов федерации решений, что приводит к так на-
35
зываемому «унитарному федерализму»
.
34
По данным официального сайта Совета Федерации Канады // <http://www.
councilo hefederation.ca/keyinitiatives/keyinitiatives.html>.
35
См.: Пернталер П. Проблемы федеративных отношений в Австрии // Госу-
дарство и право. 1994. № 3. С. 120–125.
50
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]