Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Межуровневое взаимодействие органов государственной власти в России. Монография
.pdf
их федеральных законов и иных нормативных правовых актов
федеральных органов государственной власти.
Согласно п. «м» ст. 71 Конституции РФ оборона, в том числе гражданская, находится в ведении РФ. В соответствии с Федеральным законом «О гражданской обороне» руководство
гражданской обороной на территориях субъектов федерации
осуществляют главы органов исполнительной власти субъектов
федерации. При этом гражданская оборона предполагает межуровневое взаимодействие в решении ее задач.
Согласно п. «з» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ осуществление мер
по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидации их последствий отнесено к совместному ведению
РФ и ее субъектов. Федеральным законом «О защите населения и
территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» установлено, что органы государственной власти
субъектов федерации создают при своих органах исполнительной
власти постоянно действующие органы управления, специально
уполномоченные на решение задач в области защиты населения
и территорий от чрезвычайных ситуаций.
Сочетание и взаимодействие функций и предназначения
гражданской обороны и мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, по ликвидации их последствий
обусловливают единство государственной политики в этих сферах и создание единой государственной системы органов, которая включает также органы исполнительной власти субъектов
федерации и постоянно действующие органы управления, специально уполномоченные на решение задач гражданской обороны
и защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.
Правовое регулирование, основанное на единстве государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных
ситуаций, не влечет перераспределение предметов ведения РФ и
полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов, направлено на достижение надлежащей координации деятельности составляющих эту систему органов.
Установленный федеральными законами «О гражданской обороне» и «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», иными основанными на них актами органов государственной власти РФ порядок
181
формирования, комплектования и определения статуса органов,
специально уполномоченных решать задачи гражданской обороны, предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, не
исключает участие органов государственной власти субъектов
федерации в предусмотренных федеральными органами государственной власти пределах в определении статуса руководителей
этих органов.
Конституция РФ не препятствует в установленных федеральным законом пределах участию субъекта РФ в регулировании
статуса органа, специально уполномоченного на осуществление
мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидации их последствий, и статуса его руководителя.
Что касается гражданской обороны, то субъект федерации,
участвуя в данных отношениях, поскольку это предусмотрено и
допускается федеральными законами, иными правовыми актами
федеральных органов государственной власти, вправе предусмотреть способы эффективного решения возложенных на него задач в области гражданской обороны, включая наделение начальника постоянно действующего органа управления, специально
уполномоченного решать задачи в области гражданской обороны, предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, заместителя начальника гражданской обороны субъекта федерации статусом также заместителя главы исполнительной власти
субъекта федерации.
Этому не препятствуют предусмотренные Федеральным законом «О статусе военнослужащих» ограничения для военнослужащих в отношении деятельности, которая не обусловлена выполнением обязанностей по подготовке к вооруженной защите
и вооруженной защите РФ, однако, наделение начальника Главного управления по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям Псковской области — военнослужащего войск
гражданской обороны статусом заместителя главы администрации области не может означать исполнение им в полном объеме
полномочий, которые предусмотрены или могут быть предусмотрены в отношении заместителя главы администрации уставом,
законами и иными нормативными правовыми актами области.
Объем и виды возлагаемых на него полномочий могут быть, в
частности, связаны с содействием главе администрации в осу-
182
ществлении его функции по руководству гражданской обороной
на территории области, а также с осуществлением мер по борьбе
с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями и ликвидацией их последствий и координацией деятельности органов
публичной власти, организаций и их должностных лиц в указанных сферах в пределах конституционных полномочий субъекта
федерации, как это установлено федеральными законами, иными
актами федеральных органов государственной власти и соответствующими им актами органов государственной власти субъектов федерации.
Проверяя конституционность положений Федерального за-
кона «О карантине растений», Конституционный Суд РФ отме-
38
тил (постановление от 3 февраля 2005 г. № 2-П)
, что согласно
п. «н» ст. 71 Конституции РФ определение статуса и защита государственной границы находятся в ведении РФ и в силу Закона РФ «О Государственной границе Российской Федерации»
пропуск через государственную границу — это осуществление
не только собственно пограничного контроля, но и санитарнокарантинного, фитосанитарного и других видов контроля, содержание, средства и методы которого устанавливаются Правительством РФ в соответствии с законодательством РФ, в том числе
Федеральным законом «О карантине растений», ст. 3 которого
относит к законодательству РФ в области обеспечения карантина
растений наряду с актами федерального уровня законы и иные
По результатам рассмотрения дела о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об общих
принципах организации законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в части наделения гражданина РФ полномочиями высшего должностного лица субъекта федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти
субъекта федерации) Конституционный Суд РФ пришел к выводу (постановление от 21 декабря 2005 г. № 13-П)39, что эти положения не противоречат Конституции РФ, в том числе ее нормам
об обеспечении единства системы государственной власти и раз-
38
Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. № 7. Ст. 603.
39
Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. № 3. Ст. 336.
183
граничении предметов ведения и полномочий между органами
государственной власти РФ и органами государственной власти
ее субъектов (порядок формирования органов государственной
власти субъектов федерации Конституция РФ непосредственно
не регламентирует).
Конституция РФ допускает возможность различных вариантов наделения полномочиями органы и должностных лиц
публичной власти, непосредственно в ней не поименованных в
качестве избираемых, в том числе возможность изменения ранее установленного порядка наделения полномочиями, если при
этом соблюдаются конституционные и иные общепризнанные
права и свободы человека и гражданина, включая право на свободные выборы.
Федеральный законодатель вправе избирать наиболее эффективные и соразмерные конституционным целям механизмы организации государственной власти, соблюдая при этом конституционные принципы и нормы и обеспечивая сбалансированное
сочетание полномочий и интересов РФ и ее субъектов.
Федеральный законодатель ограничен в своем усмотрении конституционными положениями об организации власти в РФ как демократическом, федеративном и правовом государстве. Субъекты
федерации, в свою очередь, самостоятельно устанавливая систему
органов государственной власти, действуют в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, закрепленными федеральным законом.
Федеральный законодатель, реализуя свое право устанавливать общие принципы организации представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов федерации, может предусмотреть нормативно-правовую основу
взаимоотношений органов законодательной и исполнительной
власти в рамках разделения властей на уровне субъекта федерации, порядка формирования этих органов, в частности, порядка
наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта
федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта федерации).
Входя в систему органов государственной власти субъекта федерации и являясь, по существу, главой исполнительной власти
184
субъекта федерации, данное должностное лицо одновременно
является звеном в единой системе исполнительной власти в РФ
и как таковое ответственно за обеспечение высшим органом исполнительной власти субъекта федерации исполнения на территории этого субъекта не только его конституции (устава), законов
и иных нормативных правовых актов, но и Конституции РФ, федеральных законов и иных нормативных правовых актов РФ. По
своему статусу это должностное лицо — в силу принципа единства системы государственной власти — находится в отношениях
субординации непосредственно с Президентом РФ, который как
глава государства, избираемый посредством всеобщих прямых
выборов, обеспечивает согласованное функционирование всех
органов государственной власти на основе взаимосвязанных положений ч. 1 и 2 ст. 19, ч. 1 ст. 77, ч. 4 ст. 78, ч. 1 и 2 ст. 80 Конституции РФ.
В таком качестве высшее должностное лицо субъекта федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта федерации) участвует не только в
отношениях на уровне соответствующего субъекта федерации,
реализуя полномочия в пределах предметов совместного ведения
РФ и ее субъектов и в рамках исключительного ведения субъектов федерации, но и в отношениях, имеющих общефедеральное
значение, если такое участие предусмотрено и допускается федеральными законами, иными нормативными правовыми актами
федеральных органов государственной власти.
При проверке конституционности ряда положений Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании
утратившими силу некоторых законодательных актов Российской
Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих
принципах организации законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» Конституционный Суд РФ отметил (постановление от 30 июня 2006 г. № 8-П)
40
что согласно п. «г» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ разграничение го-
,
40
Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. № 28. Ст. 3117.
185
сударственной собственности находится в совместном ведении
РФ и ее субъектов, однако конституционно не определено, какие объекты должны находиться в собственности РФ, а какие —
в собственности ее субъектов.
Федеральный законодатель, исходя из разграничения полномочий между органами государственной власти РФ и органами
государственной власти ее субъектов и из того, что объем, пределы и особенности конкретных полномочий органов государственной власти РФ и органов государственной власти ее субъектов по вопросам разграничения государственной собственности
обусловлены особенностями государственной собственности, ее
предназначением как экономической основы для осуществления
функций государства и реализации полномочий органов государственной власти РФ и органов государственной власти ее
субъектов, правомочен отнести объекты государственной собственности к соответствующему уровню (виду) — федеральной собственности или собственности субъектов федерации, а
также установить порядок передачи имущества, в том числе на
безвозмездной основе, от одного субъекта публичной власти к
другому.
В то же время имущество, передаваемое в процессе разграничения собственности между РФ и ее субъектами, остается государственной собственностью и должно использоваться органами государственной власти не иначе как для осуществления ими
своих полномочий в конституционно установленных целях.
По смыслу п. «г» ч. 1 ст. 72 во взаимосвязи с ч. 3 ст. 5, ч. 2 ст. 8
и п. «д» ст. 71 Конституции РФ разграничение государственной
собственности осуществляется между РФ и ее субъектами как
между публично-правовыми образованиями, связанными отношениями субординации и координации, которые основаны на
разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти ее субъектов.
Разграничение государственной собственности и регламентация передачи имущества в результате разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти
и органами государственной власти субъектов федерации осуществляются посредством специальных норм, содержащихся
186
в федеральных законах и принимаемых в соответствии с ними
в рамках данного предмета совместного ведения законах и иных
нормативных правовых актах субъектов федерации.
При этом по смыслу ч. 3 ст. 5, ч. 2 ст. 8, ч. 2 ст. 11, ч. 3 ст. 55,
п. «д» ст. 71, п. «г» ч. 1 ст. 72 и ст. 73 Конституции РФ федеральным
законом как нормативным правовым актом общего действия,
принимаемым в сфере совместного ведения и определяющим
конкретные полномочия и компетенцию органов государственной власти РФ и органов государственной власти ее субъектов по
вопросам разграничения государственной собственности и передачи имущества в результате разграничения полномочий между
органами государственной власти РФ и органами государственной власти ее субъектов право собственности субъектов федерации может быть ограничено, если такое ограничение необходимо
для защиты конституционных ценностей и по своему характеру
соразмерно тем конституционно значимым целям, ради которых
оно вводится. Федеральным законом, разграничивающим государственную собственность и устанавливающим порядок передачи имущества в результате разграничения публично-властных
полномочий, должен быть обеспечен баланс интересов РФ и
интересов ее субъектов. При этом в силу вытекающего из Конституции РФ требования признания и защиты государственной
собственности субъектов федерации полномочия органов государственной власти РФ и органов государственной власти ее
субъектов по разграничению государственной собственности и
безвозмездной передаче имущества должны распределяться и
осуществляться как находящиеся в совместном ведении, с тем
чтобы при принятии соответствующих решений обеспечивались
учет и согласование интересов РФ и ее субъектов.
Осуществляя в соответствии с Конституцией РФ разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти ее
субъектов и в связи с этим — разграничение государственной
собственности, федеральный законодатель непосредственно
в федеральном законе прежде всего указывает, какое имущество
может находиться в публичной собственности того или иного
уровня, объектный состав имущества, закрепляемого за соответствующим публичным собственником, а также устанавливает
187
порядок (процедуру) передачи имущества из федеральной собственности в собственность субъектов федерации и из собственности субъектов федерации в собственность РФ.
В соответствии с Федеральным законом от 22 августа 2004 г.
№ 122-ФЗ находящееся в федеральной собственности имущество,
которое в связи с разграничением полномочий между федеральными органами государственной власти и органами г осударственной власти субъектов федерации может находиться в собственности субъектов федерации, подлежит безвозмездной передаче
в их собственность, если нахождение указанного имущества в
федеральной собственности не допускается, а также если указанное имущество используется органами государственной власти
субъектов федерации для целей, установленных в соответствии с
Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»; в свою
очередь, в федеральной собственности может находиться имущество, необходимое для обеспечения деятельности федеральных
органов государственной власти, осуществления ими полномочий в рамках их компетенции, установленной Конституцией РФ
и нормативными правовыми актами РФ, определяющими их статус, а также для обеспечения стратегических интересов РФ в области обороны и безопасности государства, защиты нравственности, здоровья, прав и законных интересов граждан РФ.
Разрешение вопроса о перечне объектов передаваемого имущества должно осуществляться в соответствии с федеральными
законами, принимаемыми в пределах ведения РФ, а также издаваемыми по предметам совместного ведения федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними законами и иными
нормативными правовыми актами субъектов федерации путем
осуществления органами государственной власти РФ и органами
государственной власти ее субъектов соответствующей правоприменительной деятельности.
Положениями Федерального закона от 22 августа 2004 г.
№ 122-ФЗ, определяющими порядок (процедуру) безвозмездной
передачи имущества из собственности субъектов федерации в
федеральную собственность, предусматривается, в частности,
что находящееся в их собственности имущество, которое может
188
находиться в федеральной собственности, подлежит безвозмездной передаче в федеральную собственность в случаях, если нахождение указанного имущества в собственности субъектов федерации не допускается, в том числе в результате разграничения
полномочий между федеральными органами государственной
власти и органами государственной власти субъектов федерации,
или если указанное имущество используется федеральными органами государственной власти, федеральными государственными
унитарными предприятиями, федеральными государственными
учреждениями для целей, установленных в соответствии с данным Федеральным законом.
Порядок передачи имущества из собственности субъекта
федерации включает, во-первых, направление органом государственной власти субъекта предложений федеральному органу исполнительной власти, осуществляющему полномочия собственника имущества, о передаче имущества, а во-вторых, принятие
федеральным органом исполнительной власти решения о передаче имущества, при этом передача имущества из собственности
субъекта федерации в собственность РФ, не включенного в указанные предложения, не допускается.
По смыслу положений Федерального закона от 22 августа
2004 г. № 122-ФЗ безвозмездная передача государственной собственности предполагает необходимость согласованных действий соответствующих органов государственной власти РФ и
органов государственной власти ее субъектов. Тем самым федеральный законодатель, обеспечивая во исполнение предписаний
Конституции РФ баланс интересов РФ и интересов ее субъектов,
исключил возможность принятия федеральным органом исполнительной власти решения о безвозмездной передаче того или
иного имущества, находящегося в собственности субъекта федерации, в федеральную собственность в одностороннем порядке.
При передаче имущества из собственности субъекта федерации в федеральную собственность в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ,
права собственника находятся под защитой ч. 2 и 3 ст. 35 Конституции РФ.
Закрепленный в Федеральном законе от 22 августа 2004 г.
№ 122-ФЗ порядок безвозмездной передачи в федеральную соб-
189
ственность имущества, находящегося в собственности субъектов
федерации, в связи с разграничением полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти ее субъектов предполагает необходимость волеизъявления
субъектов федерации на такую передачу, достижение договоренностей между федеральными органами государственной власти
и органами государственной власти ее субъектов и не допускает
принудительное отчуждение имущества, находящегося в собственности субъектов федерации, а потому не может рассматриваться как нарушающий конституционные правомочия субъектов федерации и гарантии их государственной собственности.
Проверяя конституционность отдельных положений Бюджет-
ного кодекса РФ, Конституционный Суд РФ обратил внимание
41
(постановление от 15 декабря 2006 г. № 10-П)
на то, что согласно
Конституции РФ установление общих принципов организации
системы органов государственной власти субъектов РФ, включая
принципы экономической основы деятельности этих органов,
составляет предмет совместного ведения РФ и ее субъектов РФ.
Федеральным законом «Об общих принципах организации
законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и
Бюджетным кодексом РФ осуществлено разграничение бюджетных полномочий федеральных органов государственной власти и
органов государственной власти субъектов федерации.
Федеральный законодатель, осуществляя финансовое регулирование на основе Конституции РФ, имеет дискреционные
полномочия в выборе правовых средств, что позволяет ему учитывать всю совокупность социально-экономических, иных факторов развития РФ. При осуществлении такого регулирования,
в том числе при выборе той или иной организационной формы
кассового обслуживания исполнения бюджетов всех уровней
единой бюджетной системы РФ, законодатель ориентируется на
реализацию целей государственной экономической политики,
имея в виду как конституционно обусловленные особенности
федеративного устройства РФ, так и задачи реформирования финансовой системы на данном этапе социально-экономического
развития государства.
41
Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. № 2. Ст. 400.
190
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]