Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Межуровневое взаимодействие органов государственной власти в России. Монография
.pdf
Анализ ответов субъектов РФ по вышеуказанному вопросу
позволяет сделать следующие основные выводы.
Сложности межуровневого взаимодействия в финансовобюджетной сфере обусловлены избыточной централизацией финансовых ресурсов и недостаточным учетом мнения и интересов субъектов РФ в процессе управления на стадии бюджетной
процедуры, «запаздыванием» федерального финансирования,
усложненной процедурой представления отчетности о расходовании федеральных средств и др.
Финансово-бюджетная сфера федеральных органов исполнительной власти закрыта для субъектов РФ. В большинстве случаев не ясными являются принципы распределения средств из
16
федерального бюджета
.
Существуют проблемы в бюджетно-финансовых отношениях,
возникающие из-за недостатка финансового обеспечения полномочий субъектов РФ и органов местного самоуправления. При
финансовом обеспечении делегированных полномочий Россией,
субвенции перечисляются исходя из стоимости государственной
услуги, получаемой непосредственно потребителем государственной услуги, без перечисления органам государственной власти
субъектов РФ средств на деятельность, связанную с ее оказанием.
Таковы лишь некоторые проблемы, с которыми сталкиваются
субъекты РФ в финансово-бюджетной сфере при взаимодействии
с федеральными органами государственной власти. Тот факт, что
31% ответивших субъектов РФ дают негативную оценку такому
взаимодействию, а 50% указывают на существование серьезных
проблем, свидетельствует о назревшей необходимости принятия
мер для решения обозначенных проблем.
На вопрос углубленного интервью: «В достаточной ли степени
отражает установленный порядок взаимодействия федеральных
и региональных органов государственной власти по вопросам
федерального законотворчества?» дали ответ органы государственной власти 37 субъектов РФ (табл. 12).
16
Например, прослеживается тенденция к постоянному сокращению указанных субвенций, средства поступают на выплату заработной платы (с учетом налогов) работникам, осуществляющим переданные полномочия, на
материально-техническое обеспечение осуществления переданных полномочий средств не выделяется (Новгородская область).
161
Таблица 12
Результаты ответов субъектов РФ на двенадцатый вопрос
вопросного листа
В достаточной ли степени отражает
Наименование
субъекта РФ
Костромская область –
Тамбовская область –
Республика Карелия –
Смоленская область ±
Курская область ±
Нижегородская область ±
Новгородская область –
Орловская область ±
Приморский край ±
Республика Саха (Якутия) –
Тверская область –
Томская область –
Тульская область –
Республика Тыва ±
Хабаровский край –
Амурская область –
Иркутская область –
Ямало-Ненецкий
автономный округ
Новосибирская область ±
Калужская область +
Ивановская область ±
Рязанская область –
Воронежская область ±
Республика Мордовия –
Астраханская область ±
Оренбургская область –
Липецкая область ±
Чувашская Республика ±
Ленинградская область –
Ростовская область +
установленный порядок взаимодействия
федеральных и региональных органов
государственной власти по вопросам
федерального законотворчества?
–
162
Окончание таблицы 12
В достаточной ли степени отражает
Наименование
субъекта РФ
установленный порядок взаимодействия
федеральных и региональных органов
государственной власти по вопросам
федерального законотворчества?
Республика Дагестан –
Брянская область ±
Республика Алтай ±
Пермский край –
Псковская область ±
Магаданская область –
Калининградская область –
Мнения субъектов РФ относительно того, в достаточной ли
степени отражает установленный порядок межуровневого взаимодействия по вопросам федерального законотворчества, распределились следующим образом (рис. 13).
%
60
50
40
30
20
10
0
Рис. 13. Распределение ответов субъектов РФ по вопросу:
«В достаточной ли степени отражает установленный порядок
межуровневого взаимодействия органов государственной власти
по вопросам федерального законотворчества?»
Существующий порядок
межуровневого взаимодействия
недостаточен, неэффективен и
нуждается в оперативном
совершенствовании
Существующий порядок
в достаточной степени отражает
межуровневое взаимодействие
по вопросам федерального
законотворчества, однако
необходимы меры по повышению
эффективности его практической
реализации
Существующий порядок
в полной мере отражает
интересы субъектов РФ
Анализ ответов субъектов РФ по данному вопросу интервью
позволяет вычленить наиболее существенные проблемы в сфере
163
федерального законотворчества, с которыми сталкиваются субъекты РФ при взаимодействии с федеральными органами государственной власти.
1. Главным недостатком межуровневого взаимодействия органов
государственной власти в области федерального законотворчест ва
является несовершенство нормативно закрепленных процедур согласования интересов РФ и ее субъектов, а также проработанных
схем паритетного участия в выработке окончательной редакции законопроектов (особенно это важно при регулировании общественных отношений по предметам совместного ведения). В настоящее
время на федеральном уровне отсутствует закон, регулирующий
вопросы принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов, устанавливающий порядок их внесения, принятия, изменения, приостановления и прекращения действия (утраты
силы), определяющий права и обязанности участников законодательного процесса на всех стадиях, а также процедуру осуществле-
17
ния права законодательной инициативы ее субъектами
.
2. В целом ситуация с законотворчеством субъектов РФ по
предметам совместного ведения такова, что предоставляя субъектам РФ формальное право принимать законы в этой сфере, РФ
не дает им реальной возможности это делать. Фактически законотворческой компетенцией субъекты РФ обладают лишь в сфере своего исключительного ведения.
3. На практике мнение субъектов РФ учитывается в федеральном законотворческом процессе в недостаточной степени. Отсутствует четкая обратная связь по проводимой работе.
Практика показывает, что предлагаемые субъектами РФ значимые для них поправки часто остаются не учтенными. Однако
в дальнейшем, в процессе правоприменения ранее высказанное
мнение региональных законодателей по тому или иному вопросу
федерального законодательного регулирования находит свое подтверждение. Рассмотрение в субъектах РФ проектов федеральных
законов является своего рода экспертизой с точки зрения последующей правоприменительной практики. Однако федеральный
законодатель не всегда учитывает мнение субъектов РФ.
17
Сулакшин С.С., Погорелко М.Ю., Репин И.В. Источники и основания го-
сударственных политик в России: Монография. М.: Научный эксперт, 2010.
224 с.
164
Таким образом факт, что 54% субъектов РФ, ответивших на
приведенный выше вопрос, дают отрицательную оценку существующим механизмам межуровневого взаимодействия органов
государственной власти в области федерального законотворчества, его принципам, качеству, элементам и результатам, позволяет
сделать вывод о несовершенстве и неэффективности такого взаимодействия. Необходимость принятия мер по преодолению существующих проблем в этой сфере очевидна.
3.3. Практика судебно-конституционного разрешения
межуровневых коллизий
Проблемы межуровневого взаимодействия неоднократно являлись предметом вмешательства Конституционного Суда РФ,
который в значительной степени оказал влияние на становление
«архитектуры» взаимоотношений федеральных и региональных
органов государственной власти.
В ст. 10 Конституции РФ сформулирован фундаментальный
принцип о том, что органы законодательной, исполнительной и
судебной власти самостоятельны. Но при этом нельзя не учитывать другие положения, относящиеся к основам конституционного строя России. Ее федеративное устройство основано еще и на
единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной
власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ.
А во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты РФ между собой равноправны (ч. 3 и 4
ст. 5 Конституции РФ). Из конституционных положений следует,
что предметы ведения РФ и предметы совместного ведения РФ и
ее субъектов строго ограничены. Вне их пределов субъекты РФ
обладают всей полнотой государственной власти (ст. 71, 72 и 73).
Однако другие конституционные положения, направленные
на достижение общегосударственных и общенародных целей,
приводят к необходимости межуровневого взаимодействия между различными уровнями и органами государственной власти,
в процессе которого возникает немало спорных ситуаций
18
.
18
Разумеется, все изложенное не может затрагивать судебную власть: ее
органы взаимодействуют между собой исключительно в рамках процедур,
165
Конституционный Суд РФ неоднократно формулировал свои
правовые позиции, в которых изложены конституционно-правовые разъяснения по вопросам, связанным с разграничением
предметов ведения и полномочий между РФ и ее субъектами,
а равно по вопросам межуровневого взаимодействия органов
госу дар ственной власти.
Основные среди них сформировались по следующим направлениям:
законотворческая деятельность как по предметам исклю- −
чительного ведения РФ (вопросы вторжения субъектов РФ
в ведение РФ), так и по предметам совместного ведения РФ
и ее субъектов;
формирование федеральных органов государственной вла- −
сти, осуществляющих свою деятельность в субъектах РФ;
делегирование и перераспределение полномочий как по −
предметам исключительного ведения РФ, так и по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов, перераспределение полномочий между органами государственной власти
и органами местного самоуправления;
формирование принципов организации деятельности феде- −
ральных и региональных органов государственной власти и
функционирование единой системы органов исполнительной власти;
бюджетная сфера и связанные с ней проблемы, касающиеся −
обеспечения бюджетных прав и учета мнений субъектов РФ
в бюджетном процессе и др.
Одной из самых сложно решаемых проблем в сфере взаимодействия федеральных и региональных органов власти была и
остается проблема, связанная с гармоничным развитием феде-
основанных на положениях ст. 118–128 Конституции Российской Федерации
и определяющих полномочия судов федеральными конституционными законами и федеральными законами. Это особенно четко видно на примере, когда
в Кабардино-Балкарской Республике по некоторой аналогии с одной из федеральных норм судьи стали приносить присягу Верховному Совету Республики.
Такая процедура была признана расширением полномочий органов законодательной власти по отношению к судебной власти, что не соответствует закрепленному Конституцией Российской Федерации независимому положению
последней в системе разделения властей и не может быть предметом правового регулирования на республиканском уровне, поскольку непосредственно
связано с гарантиями судейской независимости (см. сноску 3).
166
рального законодательства и законодательства субъектов РФ,
особенно по предметам совместного ведения федерации и ее
субъектов.
Так, проверяя конституционность актов субъектов федерации на их соответствие Конституции РФ, действовавшей в многочисленных редакциях до 12 декабря 1993 г., в постановлении от
13 марта 1992 г. № П-РЗ-1 о конституционности некоторых зако-
19
нодательных актов Республики Татарстан
указано, что законодательный орган республики в составе РСФСР в пределах своих
полномочий не обязан принимать законы, полностью совпадающие с федеральными законами.
В постановлении от 30 сентября 1993 г. № 18-П о проверке конституционности законодательных актов Кабардино-Балкарской
Республики, затрагивающих вопросы статуса судей20, отмечено,
что распространение действия федеральных законов на территории республик специальными законодательными актами республик противоречит понятию исключительного федерального
ведения и, кроме того, излишне с точки зрения экономии законодательных усилий и законодательной техники. Если законодатель
субъекта федерации желает воспроизвести федеральную конституционную норму, то он не имеет права отступать от ее текста, а
также от текста соответствующего федерального закона, направленного на реализацию конституционной нормы, как в сторону
сужения, так и в сторону расширения соответствующих норм.
Изложенные в названном постановлении правовые позиции
являются принципиальными, несмотря на то, что законодатели
Кабардино-Балкарской Республики в признанных неконституционными положениях законодательных актов сформулировали
нормы, которые отражали потребности практики и в дальнейшем
нашли воплощение в федеральном законодательстве: предельный возраст пребывания в должности судьи, специальный срок
полномочий впервые назначаемых судей. Интересно также, что
признание неконституционным положения об указанном специальном сроке федеральный Конституционный Суд обосновал как
противоречащее принципу несменяемости судей, закрепленному
19
Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета
РСФСР. 1992. № 13. Ст. 671.
20
Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1993. № 6.
167
в ч. 8 ст. 164 Конституции РФ и ст. 12 Закона РФ «О статусе судей в Российской Федерации», хотя впоследствии такой срок был
введен путем внесения поправки в упомянутый федеральный закон, несмотря на сохранение в новой Конституции РФ того же
принципа несменяемости судей (ч. 1 ст. 121).
Кроме того, в упомянутом постановлении Конституционный
Суд РФ, исходя из Федеративного договора, обратил внимание
федеральных органов государственной власти на необходимость
разработки механизма согласования правового регулирования
по вопросам совместного ведения РФ и ее субъектов.
Принятие новой Конституции РФ 12 декабря 1993 г. и развившееся на ее основе бурное законотворчество как на федеральном
уровне, так и в субъектах федерации, повлекли новые проблемы
в реализации полномочий РФ и ее субъектов как по предметам
ведения федерации, так и по предметам совместного ведения федерации и ее субъектов, а равно и по предметам ведения субъектов федерации.
В связи с этим Конституционный Суд РФ рассмотрел ряд дел
и сформулировал свои правовые позиции.
21
В частности, в постановлении от 30 ноября 1995 г. № 16-П
отмечено, что попытка органа законодательной (представительной)
власти су бъекта федерации уста новить неприкосновенность депутатов этого органа в сфере уголовного, уголовно-процессуального,
административного и административно-процессуального права, особые условия привлечения их к уголовной и административной ответственности, а также иные исключения из общих
правил перечисленных отраслей законодательства не соответствует Конституции РФ. Субъекты федерации не могут принимать собственные законодательные акты по предметам ведения
федерации, а если данный вопрос не урегулирован законом федерального уровня, то областная дума могла обратиться с соответствующей законодательной инициативой в Государственную
Думу Федерального Собрания РФ.
Административное и административно-процессуальное законодательство находится в совместном ведении РФ и ее субъектов,
а по этому кругу вопросов издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные
21
Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 50. Ст. 4969.
168
правовые акты субъектов федерации (п. «к» ч. 1 ст. 72, ч. 2 ст. 76
Конституции РФ). К совместному ведению относится также установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления (п. «н» ч. 1 ст. 72
Конституции РФ), в том числе тех принципов, которые относятся к статусу, правам и обязанностям депутата законодательного
(представительного) органа субъекта федерации.
Вопрос о неприкосновенности депутатов в сфере административной ответственности и иных административных мер в том
виде, как он решен в оспоренном нормативном правовом акте
субъекта федерации, затрагивает не только организацию системы
органов государственной власти субъекта федерации, но и принципы, основные положения и институты административного права и административной ответственности, т. е. относится к основам
административного права, установленным федеральным законодательством. Изъятия по такому кругу вопросов не могут быть
введены актом субъекта федерации. Законы и иные нормативные
правовые акты субъектов федерации по вопросам совместного
ведения принимаются в соответствии с федеральными законами
и не должны им противоречить (ч. 2 и 5 ст. 76 Конституции РФ).
Признав ряд норм законодательного акта субъекта федерации
не соответствующим Конституции РФ, Конституционный Суд
РФ одновременно указал, что Федеральному Собранию в соответствии со ст. 77 (ч. 1) Конституции РФ надлежит урегулировать
вопрос о статусе депутата законодательного (представительного)
органа субъекта РФ, основных гарантиях беспрепятственного и
22
эффективного осуществления депутатских полномочий
.
С проблемами межуровневого взаимодействия федеральных и
региональных органов власти в области законодательной деятельности тесно связана проблема формирования органов государственной власти в субъектах РФ. По этой проблеме Конституционный Суд РФ неоднократно высказывал свою правовую позицию.
В частности, признавая неконституционным положение Устава Читинской области о том, что областная дума совместно с ад-
22
В настоящее время данный вопрос урегулирован ст. 13 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных)
и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в ред. Федерального закона от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ).
169
министрацией области согласовывает назначение на должности
председателей областного суда и областного арбитражного суда,
Конституционный Суд РФ указал (постановление от 1 февраля
23
1996 г. № 3-П)
, что такой порядок может предусмотреть только
федеральный законодатель, поскольку кадры судебных и правоохранительных органов находятся в совместном ведении РФ и
ее субъектов (п. «л» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ). Одновременно
признаны неконституционными положения названного устава
о том, что областная дума совместно с администрацией области
согласовывает назначение и освобождение от должности руководителей территориальных подразделений федеральных органов
исполнительной власти: должностные лица данного уровня назначаются федеральными органами исполнительной власти (ч. 1
ст. 78 Конституции РФ).
Проверяя конституционность положений о праве законодательного (представительного) органа государственной власти
субъекта РФ принимать участие в согласовании назначения на
должность руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в случаях, предусмотренных
федеральным законом, Конституционный Суд РФ отметил (постановление от 30 ноября 2000 г. № 15-П)24, что Конституция РФ
относит вопросы установления системы, порядка организации и
деятельности, а также формирования федеральных органов исполнительной власти к ведению РФ (п. «г» ст. 71). Из положений
ч. 1 ст. 78 во взаимосвязи с ч. 1 ст. 76 Конституции РФ следует,
что создание территориальных органов федеральных органов
исполнительной власти, в том числе порядок назначения их руководителей, относится к полномочиям РФ, и как предмет ее ведения в пределах, требующих законодательного урегулирования,
регламентируется федеральными законами, имеющими прямое
действие на всей ее территории. Однако при этом федеральный
законодатель должен учитывать установленные Конституцией
РФ принципы федеративного устройства и разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной
власти РФ и органами государственной власти субъектов федерации (ст. 5, 71, 72, 73, 76, 77 и 78).
23
Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 7. Ст. 700.
24
Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. № 50. Ст. 4943.
170
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]