Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Межуровневое взаимодействие органов государственной власти в России. Монография
.pdf
Тенденции централизации принятия государственно-управленческих решений подтверждает статистика законодательного
процесса за период с 1996 по 2007 г. (рис. 4). В качестве индикатора эффективности законодательного процесса были проанализированы данные, отражающие активность субъектов законодательной инициативы, а также степень принятия предлагаемых
законодательных инициатив.
700
623
602
386
362
82
31 32
8
12
2002
2003
Совет Федерации
Законодательные органы
субъктов РФ
453
363
69
30
13
2004
553
474
124
26
12
2005
54
34
3
2006
563
506
Число внесенных законодательных инициатив
600
500
400
300
200
100
554
458
424
416
187
0
229
179
152
46
48
12
0
1997
1996
Президент РФ
Правительство РФ
Депутаты ГД
391
188
162
177
37
27
26 25 25
1998
1999
60
38
2000
451
316
531
320
100 100
35
16
2001
Рис. 4. Активность субъектов законодательной инициативы
в 1996–2007 гг.
582
571
116
35
10
2007
На протяжении рассматриваемого периода наибольшую активность по числу выдвигаемых законодательных инициатив
проявляли депутаты Государственной думы и законодательных
органов субъектов РФ (см. рис. 4). Однако наибольший процент
реализации внесенных законодательных инициатив относится к
области Правительства РФ и Президента РФ (рис. 5).
111
%
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
87,57
Президент
РФ
73,83
Правительство
РФ
14,05
Депутаты ГД
11, 85
Совет
Федерации
4,77
Законодательные
органы
субъктов РФ
Рис. 5. Реализация законодательных инициатив, 1996–2007 гг.
На рис. 5 хорошо видно, что органы государственной власти
субъектов РФ значительно (в разы) уступают федеральным структурам в деле проектирования и решения общественных задач. Процент принятия законов, инициированных Правительством РФ и
Президентом РФ, намного выше, чем процент законов, инициированных законодательными органами федерального и регионального уровней. Таким образом, происходит эрозия функций органов
власти субъектов РФ и блокировка региональных инициатив. Результат — снижение результативности федерального законодательного процесса и эффективности межуровневого взаимодействия.
Анализ углубленных интервью субъектов РФ позволяет выделить основные проблемы в указанных областях межуровневого
взаимодействия органов государственной власти.
Субъектами РФ в ходе возникновения проблемных вопросов
в регионе, которые имеют массовый характер, готовятся проекты
законодательных актов для дальнейшего принятия на федеральном уровне. Однако значительная их часть отклоняется, а проблемы не решаются6.
6
Так, за период 2006–2008 гг. Костромской областной Думой в Государствен-
ную Думу РФ было внесено 26 законопроектов, однако только один из них был
112
Не все проекты федеральных законов направляются на согласование в органы исполнительной власти субъектов РФ. Мнение
субъектов РФ по проектам федеральных правовых актов также
не всегда учитывается.
Принятие подзаконных актов федерального уровня в связи с
принятием федеральных законов не всегда осуществляется в сроки, установленные федеральными законами. Это препятствует
полноценному осуществлению как собственных, так и делегированных полномочий органами государственной власти субъектов РФ, делает невозможным осуществление данных федеральных
законов. Сбои во взаимодействии федеральных и региональных
органов власти на стадии процесса управления по исполнению
законодательства возникают потому, что основные нормативные
акты, которые должны детализировать и конкретизировать регламент наиболее эффективного исполнения полномочий по предметам совместного ведения, разрабатываются и утверждаются в
течение длительного периода (год и более). Все это не позволяет
субъекту РФ однозначно толковать, правомочно применять положения нормативного правового акта. В то же время у субъекта РФ
отсутствует возможность принятия собственных подзаконных
актов, способных внести ясность или установить временный порядок исполнения законодательства федерального уровня.
принят Государственной Думой. Зачастую основаниями отклонения законопроектов становятся заключения ответственных комитетов Государственной
Думы. При этом Костромской областной Думе ни разу не представлялось
предусмотренное ч. 6 ст. 112 Регламента Государственной Думы право по предложению ответственного комитета изменить текст законопроектов до рассмотрения их в первом чтении.
Администрацией Президента и Правительства Республики Саха (Якутия)
неоднократно поднимались вопросы об увеличении сроков согласования проектов федеральных законов по предметам совместного ведения федерации
и ее субъектов и другие аспекты участия законодательных органов государственной власти субъектов РФ в федеральном законодательном процессе, которые не были учтены.
В целом мнение субъектов РФ на федеральном уровне учитывается недостаточно либо полностью игнорируется при принятии федеральных законов в
сфере социального развития, занятости населения, культуры, молодежной политики, образования и науки (Смоленская, Ивановская, Воронежская области
и т.д.), в области ветеринарии, охраны животного мира, рыболовства и охраны
водных биоресурсов (Вологодская область, Республика Калмыкия и др.), охраны объектов культурного наследия (Новгородская область) и т.д.
113
При принятии подзаконных актов федерального уровня федеральными органами исполнительной власти мнение субъектов,
как правило, не запрашивается. В результате принимаются нормативные правовые акты, содержащие неправомерные требова-
7
ния к субъектам хозяйственной деятельности
.
В отдельных случаях подзаконные акты федерального уровня,
устанавливающие порядок (правила) осуществления полномочий, установленных федеральными законами, приняты без учета
особенностей системы органов государственной власти субъекта
РФ и органов государственной власти РФ, что вызывает определенные сложности реализации этих полномочий.
Кроме того, существуют противоречия между положениями
федеральных законов и подзаконных актов федерального уровня, которые не устраняются, несмотря на неоднократные обращения субъектов РФ.
В целом мнение субъектов РФ недостаточно учитывается на
федеральном уровне при принятии подзаконных актов в сфере
занятости населения, охраны, контроля и регулирования использования объектов животного мира и среды их обитания, охраны
объектов культурного наследия и т.д.
1. На федеральном уровне должным образом не учитываются интересы субъектов РФ по финансированию осуществления
переданных полномочий. Имеются примеры, когда федеральные
полномочия передаются субъектам РФ без соответствующего
финансового обеспечения. Например, по охране культурного
наследия федерального значения, лицензированию, в области
первичного воинского учета, образования, занятости населения,
социальной защиты населения, лесных отношений, водных отношений, охраны окружающей среды и т.д.
Объем средств субъектам РФ передается недостаточный, а
администрирование переданных полномочий практически не
предусматривается. Субвенции на выполнение государственных
полномочий учитывают расходы на мероприятия, предусмотренные нормативными правовыми актами, но без финансового
7
Так, например, в сфере охотничьего и рыбного хозяйства ни один приказ, выпускаемый Федеральным агентством по рыболовству, не проходит согласование с
субъектом Российской Федерации, а принимаемые агентством решения зачастую
не позволяют в полной мере осуществлять полномочия (Новгородская область).
114
обеспечения содержания создаваемого исполнительного органа
государственной власти или структурного подразделения уже
действующего исполнительного органа.
2. Без согласования с субъектами РФ разрабатываются и
утверждаются федеральные целевые программы. В рамках действующих федеральных целевых программ и федеральной адресной инвестиционной программы регионам оказывается недостаточная организационно-управленческая поддержка.
Особой сложностью отличается процедура вхождения регионов в федеральные целевые программы. Информация о принимаемых программах не всегда доводится до регионов, что отрицательно сказывается на участии в ней субъектов РФ. Заявительный
принцип участия регионов в федеральных целевых программах
не гарантирует выделения средств из федерального бюджета для
выполнения мероприятий.
В ходе реализации федеральных целевых программ не всегда учитывается разница в уровне бюджетной обеспеченности
субъектов РФ при установлении процентного соотношения обязательного софинансирования программных мероприятий из
бюджетов субъектов РФ. Существует централизованный механизм внесения изменений в действующие федеральные целевые
программы, т. е. фактически мнение субъекта РФ по внесению
изменений в программы не учитывается и инициативы не приветствуются.
3. Не в полной мере учитываются социально-экономические,
географические, демографические особенности, инвестиционные и прочие возможности и особенности субъектов РФ при по-
8
строении межбюджетных отношений
.
4. Мнение и интересы субъектов РФ в недостаточной степени
учитываются на федеральном уровне и при контроле осущест-
8
Наиболее актуальной для Пермского края проблемой во взаимодействии
субъектов РФ и федеральных органов государственной власти являются бюджетные отношения, т. е. отношения касающиеся процессов формирования и
исполнения бюджета. Требуют совершенствования методики по расчету размера субвенций на исполнение субъектами РФ переданных им федеральных
полномочий (Липецкая область). Интересы Томской области не были учтены
при принятии изменений в Бюджетный кодекс РФ и при утверждении Методики распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности
субъектов РФ (постановление Правительства РФ от 22.11.2004 № 670).
115
вления полномочий в сфере ветеринарии, лесного хозяйства,
охраны, контроля и регулирования использования объектов животного мира и их среды обитания. При проведении контрольных функций по осуществлению переданных полномочий со
стороны федеральных органов власти постоянно предъявляются
претензии, не соответствующие федеральному законодательству.
Отсутствует четкое разграничение полномочий в сфере финансового контроля.
5. Мнение субъектов РФ игнорируется на федеральном уровне
также на иных стадиях процесса управления, в частности, при рассмотрении обращения органа государственной власти субъекта РФ
к федеральным органам государственной власти. Следует отметить
недостаточную исполнительскую дисциплину некоторых федеральных органов исполнительной власти (Росвод ресурсы, Госкомрыболовство), которые допускают случаи игнорирования письменных обращений исполнительных органов государственной власти
субъектов федерации и не дают ответов на данные обращения.
Не урегулированы вопросы разграничения полномочий в
сфере лицензирования пользования распространенных полезных ископаемых, а также участками недр местного значения. Не
решены в полной мере вопросы разграничения полномочий в
миграционной сфере.
6. При выработке стратегии развития страны в целом не всег-
9
да учитывается стратегии развития регионов
.
Таким образом, учитывая многочисленные проблемы, с которыми сталкиваются субъекты РФ при взаимодействии с федеральным центром в управленческом процессе, можно сделать
вывод о слабой и зачастую отсутствующей обратной связи с
субъектами со стороны РФ. Органы государственной власти РФ
ненадлежащим образом отвечают на обращения органов власти
субъектов РФ и не учитывают их мнение и интересы при принятии управленческих решений. Необходимость преодоления
таких сложностей взаимодействия признается со стороны как
9
Так, в рамках работы над стратегическими документами социальноэконо мического развития РФ (Концепции долгосрочного социальноэкономического развития РФ до 2020 г., Концепции совершенствования региональной политики в РФ, Стратегии социально-экономического развития
Сибири до 2020 г.) предложения Томской области отклонялись не достаточно
обоснованно.
116
федерального, так и регионального уровня осуществления государственной власти.
В качестве конкретной меры, направленной на урегулирование сложившегося положения дел, органы государственной власти субъектов РФ видят принятие федерального закона по вопросам взаимодействия федеральных органов государственной
власти и органов государственной власти субъектов РФ и совершенствование существующей практики такого взаимодействия.
На вопрос о существовании проблем в сфере обеспечения
единства системы исполнительной власти в РФ и влияние его
на эффективность межуровневого взаимодействия ответили
34 субъекта РФ (табл. 3).
Из них по существу вопроса о том, существуют ли проблемы
в обеспечении единства системы исполнительной власти в РФ,
были даны следующие ответы: считают, что такие проблемы существуют, непосредственно отметив это либо перечислив их причины, 29 (85%) субъектов РФ; ответили отрицательно на данный
вопрос 2 (6%) субъекта РФ; полагают, что в целом проблем нет,
но изменение и совершенствование некоторых аспектов необходимо, 3 (9%) субъекта РФ (рис. 6).
35
30
25
20
15
10
Число субъектов РФ
5
0
Рис. 6. Распределение ответов субъектов РФ на вопрос:
«Существуют ли проблемы в сфере обеспечения единства системы
Проблемы
существуют
исполнительной власти в РФ?»
Проблем
нет
Проблем нет,
но необходимо
совершенствование
системы единства
власти
117
Таблица 3
область
Томская
область
Тверская
Саха (Якутия)
Республика
область
Орловская
область
Новгородская
область
Нижегородская
область
Курская
Башкортостан
Республика
область
Смоленская
Наименование субъекта РФ
Карелия
Республика
Калмыкия
Республика
область
область
+++++
Тамбовская
Вологодская
+++±+++++++++
++ ++++ ++ ++
118
Анализ ответов субъектов РФ на третий вопрос опросного листа
Вопросы
3.1. Существуют ли проблемы в обеспе-
чении единства системы исполнительной
власти в РФ?
3.2. Если существуют, в чем их причина:
а) отсутствие четкого законодательного раз-
граничения предметов ведения и полномо-
чий РФ и ее субъектов
б) избыточная централизация полномочий,
финансовых ресурсов и в целом — приня-
тия решений
в) дублирование органов и функций + + + + + +
г) низкое качество исполнительской дисци-
плины руководителей всех уровней
д) иное + +
область
Астраханская
область
Воронежская
край
Краснодарский
область
Ивановская
Продолжение таблицы 3
область
Калужская
область
Новосибирская
автономный округ
Ямало-Ненецкий
Наименование субъекта РФ
область
Ты ва
область
Амурская
Республика
Тульская
++++++±+++
+++++++++
++ +
+++++++ +
Вопросы
3.1. Существуют ли проблемы в обеспечении
единства системы исполнительной власти в РФ?
3.2. Если существуют, в чем их причина:
а) отсутствие четкого законодательного разгра-
ничения предметов ведения и полномочий РФ и
ее субъектов
б) избыточная централизация полномочий, фи-
нансовых ресурсов и в целом — принятия ре-
шений
в) дублирование органов и функций + + + + + + +
г) низкое качество исполнительской дисципли-
ны руководителей всех уровней
д) иное + +
119
Окончание таблицы 3
область
Магаданская
область
Псковская
край
Пермский
Алтай
Республика
область
Брянская
край
Красноярский
Дагестан
Республика
область
Ростовская
Наименование субъекта РФ
область
Ленинградская
Республика
Чувашская
область
Липецкая
±++- +++++ - +
+ ++++ +
+++ +
120
Вопросы
3.1. Существуют ли проблемы в обеспечении единства
системы исполнительной власти в РФ?
3.2. Если существуют, в чем их причина:
а) отсутствие четкого законодательного разграничения
предметов ведения и полномочий РФ и ее субъектов
б) избыточная централизация полномочий, финансо-
вых ресурсов и в целом — принятия решений
в) дублирование органов и функций + +
г) низкое качество исполнительской дисциплины
руководителей всех уровней+д) иное
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]