Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Межуровневое взаимодействие органов государственной власти в России. Монография
.pdf
ресы которых могут быть затронуты действием разрабатываемого законопроекта.
Кто входит в их состав?
Во-первых, человек (личность). Разумеется, интересы отдельной личности, каждого конкретного человека должен учитывать
любой закон.
Во-вторых, субъекты РФ.
В-третьих, Российская Федерация — это, пожалуй, наиболее
интегративный субъект, который в той или иной мере «видит»
интересы всех остальных субъектов отношений и должен их балансировать. Но у РФ, как у государства, тоже есть свои неотъемлемые интересы, которые в законе следует учитывать, так как
их неудовлетворенность в предельных случаях может приводить
даже к эрозии территориальной целостности и неизбежно вызывать вслед за этим деградацию механизма защиты интересов
субъектов РФ и конкретного человека.
Каковы неотъемлемые интересы выделенных субъектов, которые необходимо учесть при разработке закона? Перечислим
субъекты отношений с их потребностями, которые будут учитываться в законопроекте.
I. Человек
1. Достойный и равный уровень жизни во всех субъектах РФ.
2. Реальная возможность реализации своих конституционных
и иных прав и законных интересов на территории каждого субъекта РФ.
3. Эффективная коммуникация человека с федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ (в том числе в решении кадровых вопросов).
II. Субъекты Российской Федерации
1. Реальное участие субъектов РФ в формировании федеральной политики, принятии нормативных правовых актов на федеральном уровне.
2. Учет мнения субъектов РФ при принятии нормативных
правовых актов на федеральном уровне.
3. Субъектный эгоизм (экономический, этнический, политический), местничество, выражающиеся в заинтересованности в
максимально возможных дотациях, выгодном распределении
нормативов отчисления в бюджеты субъектов РФ.
11
4. Устойчивое социально-экономическое развитие субъекта РФ.
5. Заинтересованность в сохранении и развитии локальных
этнорелигиозных, языковых, культурных традиций.
6. Независимость от федерального центра в решении вопросов региональной кадровой политики в субъекте РФ (в том числе
в вопросе наделения полномочиями высшего должностного лица
субъекта РФ).
III. Российская Федерация
1. Управляемость страны, субъектов РФ в отдельности.
2. Стабильное и устойчивое развитие РФ в целом.
3. Эффективность механизмов взаимодействия РФ и субъектов РФ.
4. Преодоление местничества, раздробленности, обеспечение
единства управления, факторов развития и жизни (экономической, социальной, культурной, гуманитарной, безопасности
и др.) в стране в целом.
5. Обеспечение федеральных функций обороны, безопасности, внешних обязательств, единства стандартов, валюты, цивилизационно-ценностных русских (российских) накоплений.
6. Стремление к перецентрализации государственной власти.
Именно исходя из представленного перечня конкретных интересов, которые очевидным образом сталкиваются, анализировались проблемы, включая правовые, требующие регулирования
в сфере взаимодействия федеральных органов государственной
власти и органов государственной власти субъектов РФ.
1.2. Основные понятия
В обыденном бытовом общении, в научных определениях или
в энциклопедических словарях, конечно же, есть те или иные трактовки всех терминов и понятий, которые будут использоваться в
конструируемом законе. Однако при их использовании в правовом документе определения должны получить точный, минимально интерпретируемый смысл, чтобы закон был однозначным и работоспособным. Для целей обсуждаемого закона требуют своего
законодательного закрепления следующие основные понятия:
правовой акт — официальный письменный документ, принятый (изданный) в установленном порядке и форме на референ-
12
думе либо органом государственной власти, органом местного
самоуправления или должностным лицом в пределах их компетенции и направленный на установление, изменение, прекращение или отмену регулирования правоотношений;
Доктрина регионального развития Российской Федера-
ции — нормативный правовой акт государственно-управленче-
ского характера, определяющий содержание государственной
региональной политики Российской Федерации, включая ее основные ценностные ориентиры, цели, направления и приоритеты, формирующий и приводящий в действие механизм ее исполнения на долго-, средне- и краткосрочную перспективы;
предмет ведения Российской Федерации — сфера обществен-
ных отношений, регулирование которой отнесено Конституцией
Российской Федерации к компетенции Российской Федерации;
предмет совместного ведения Российской Федерации и
субъекта Российской Федерации (далее — предмет совместного
ведения) — сфера общественных отношений, регулирование которой отнесено Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами и
договорами между федеральными органами государственной
власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации к компетенции Российской Федерации и к компетенции субъектов Российской Федерации;
предмет ведения субъекта Российской Федерации — сфе-
ра общественных отношений, регулирование которой отнесено
Конституцией Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации к компетенции субъектов Российской Федерации;
компетенция органов государственной власти — совокуп-
ность полномочий органов государственной власти по предметам ведения Российской Федерации, предметам совместного
ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также предметам ведения субъектов Российской Федерации;
полномочия органов государственной власти — права и
обязанности органов государственной власти в отношении принятия правовых актов, а также осуществления иных государственно властных действий;
13
согласование с федеральным органом государственной власти, органом государственной власти субъекта Российской Федерации
2
— установленная процедура, в соответствии с которой
обязательно требуется согласие соответствующего федерального
органа государственной власти, органа государственной власти
субъекта Российской Федерации на принятие правового акта или
совершение иного государственно-властного действия;
согласие федера льного органа государ ственной власти, органа
государственной власти субъекта Российской Федерации — ре-
шение (разрешение) федерального органа государственной власти,
органа государственной власти субъекта Российской Федерации на
принятие правового акта или совершение иного государственновластного действия, являющееся результатом согласования;
учет мнения федеральных органов государственной власти,
органов государственной власти субъектов Российской Федерации — установленная процедура, в соответствии с которой
требуется выяснить мнение федерального органа государственной власти, органа государственной власти субъекта Российской
Федерации, а также использовать это мнение в качестве фактора, который принимается во внимание при принятии решения в
ходе осуществления соответствующего полномочия;
эффективность взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов
Российской Федерации — результативность в достижении уста-
новленных целевых параметров в соответствующих сферах взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов
государственной власти субъектов Российской Федерации.
2
Необходимо отметить правовую позицию Конституционного Суда Российской Федерации, изложенную в постановлении от 12 ноября 2003 г. № 17-П
о конституционности положений Федерального закона «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции», в соответствии с которым «участие субъектов Российской Федерации в процессе принятия решений на федеральном уровне носит
субсидиарный характер в форме предварительного согласования в целях более
полного обеспечения учета их потребностей и законных интересов при условии,
что такое участие не должно предопределять окончательное решение вопроса,
создавать дискриминирующие либо необоснованно благоприятствующие условия». Вместе с тем представляется, что согласование и согласие соотносятся
между собой как процедура и принятое в ходе ее реализации решение.
14
ГЛАВА 2
Советский и зарубежный опыт
взаимодействия центральных и региональных
органов государственной власти
2.1. Исторический опыт согласования уровневых полномочий
в СССР
Взаимодействие органов власти разных уровней в советский
период происходило в рамках административно-командной
системы, в которой практически вся власть была сосредоточена в руках аппарата центральных органов управления. Для
административно-командной системы советского периода было
характерно централизованное директивное планирование, органы власти и предприятия действовали в соответствии с полученными из верхних эшелонов управления плановыми заданиями
организационно-техническим, административным и идеологическим методам. Правовые и экономические формы и методы
управления играли второстепенную роль. С точки зрения особенностей взаимодействия органов власти государственного
и муниципального уровней предпочтение отдавалось методам
приказа, требования, запрета, ответственности и принуждения
(методы убеждения, стимулирования и дозволения играли факультативную роль)2.
вольно сильно отличалась от конституционно установленной.
Основные «разрывы» между конституционными установлениями
и советской реальностью прошли по следующим направлениям:
руководящая роль партийных органов в системе взаимодействия
органов власти разных уровней; место и роль советов в системе
власти; практическая реализация принципа демократического
централизма в системе взаимодействия органов власти разных
уровней.
1
. Среди методов управления предпочтение отдавалось
Фактическая организация власти в советском государстве до-
1
См.: Современный экономический словарь. М.: ИНФРА-М.
2
См. подробнее: Чиркин В.Е. Система государственного и муниципального
управления. М.: Юристъ, 2006. С. 49–51.
15
Была велика руководящая роль партийных органов в системе
взаимодействия органов власти разных уровней. Организация власти в СССР проходила под руководством в первую очередь партийных органов. Руководство Коммунистической партии всей советской федерацией провозглашалось главным условием ее успешного
развития
3
. Государственное строительство следовало за партийным.
Характер самой партии при этом был жестко централизованным.
VIII съезд РКП(б) постановил: «Необходимо существование единой
централизованной коммунистической партии с единым ЦК, руководящим всей работой партии во всех частях РСФСР»4. Впоследствии была введена четкая система ротации кадров в региональных
и местных партийных органах, которая способствовала сохранению
над ними жесткого контроля со стороны Центрального комитета.
Другим принципом советского государственного права был
принцип проведения народовластия в лице Советов депутатов
трудящихся. Через советы проводилось руководство Коммунистической партией всей советской федерацией5.
На начальном этапе советского федерализма система советов
регионального уровня (уровня автономных образований) была
достаточно независима от центральных органов и самостоятельно формировала структуру власти на своей территории. Однако
уже в 1920-е годы власть стремительно начинает «перетекать» от
советов к партийным органам в центре и на местах. Повышенная
степень самостоятельности органов власти регионального уровня была продуктом начального этапа революционных преобразований. Полновластие местных и региональных советов — это
был лозунг, направленный на разрушение имперского аппарата
управления обширными территориями страны, он был не целью,
а средством достижения «диктатуры пролетариата под руководством Коммунистической партии». На определенном этапе, когда
пришло время воссоздавать аппарат управления страной после
завершения гражданской войны, тенденции децентрализации
при формировании системы региональной власти уступили место тенденциям жесткой централизации.
3
См.: Равин С.М. Принцип федерализма в советском государственном праве.
Л.: Изд-во Ленинградского университета, 1961. С. 12, 15–16.
4
КПСС в резолюциях и решениях. Ч. 1. 1954. С. 433.
5
См.: Равин С.М. Указ. соч. С. 15–16.
16
Компетенция советов была намечена Конституцией РСФСР
1918 г. в довольно общем виде. Советы имели предметом своей
деятельности проведение в жизнь всех постановлений высших
органов советской власти, принятие мер по поднятию территории в культурном и хозяйственном отношении, разрешение всех
вопросов, имеющих «чисто местное значение», объединение всей
советской деятельности в пределах конкретной территории. В данном перечне только первый пункт предусматривает подчинение
местной власти федеральному правительству, остальные относятся к предметам автономной деятельности советов регионального
уровня. Конституция не давала четких указаний относительно
того, где начиналось и кончалось автономное «объединение всей
советской деятельности» на местах и где проходила линия, отделяющая вопросы «чисто местного значения» от других.
При такой неопределенности законодательной нормы совершенно естественным было, с одной стороны, бесконтрольное
расширение местной компетенции и основанной на ней автономии, а с другой — столь же безграничное ее сужение в пользу
постановлений высших органов советской власти. Впоследствии
действительно произошел массированный отход от первоначальной независимости советов в сторону жесткой вертикали власти
на уровне субъектов советской федерации.
Третий принцип советского государственного права — это
реализация демократического централизма в государственном
устройстве и во взаимодействии органов власти разных уровней.
Демократический централизм как организационный принцип
коммунистической партии был установлен и как организационный принцип советской федерации
6
. При этом «централизм»
означал управление государством из единого центра, безусловное подчинение нижестоящих органов власти вышестоящим,
меньшинства большинству. «Демократизм» же подразумевал
выборность органов государственной власти и управления снизу доверху, их подотчетность и сменяемость, широкое участие
6
В.И. Ленин писал: «Ни железные дороги, ни транспорт, ни крупные машины
и предприятия вообще не могут функционировать правильно, если нет единства воли, связывающего всю наличность трудящихся в один хозяйственный
орган, работающий с правильностью часового механизма». См.: Ленин В.И.
Сочинения. Т. 27. С. 186.
17
масс в управлении государством, предоставление местам широ-
7
кой инициативы в постановке и разрешении местных вопросов
.
Среди форм проявления демократического централизма — руководство Союзом ССР союзными и автономными республиками. В результате планирующей и организаторской деятельности
общесоюзных государственных органов в отношении органов
власти и управления союзных и автономных республик устанавливалась постоянная связь между всеми звеньями общесоюзных
и республиканских государственных органов и достигалась возможность полного соблюдения общегосударственной дисциплины, социалистической законности, планомерное развитие народ-
8
ного хозяйства
.
Особенно остро проблема практического обеспечения действия принципа демократического централизма встала на региональном уровне органов управления. Органы исполнительной
власти союзных и автономных республик подчинялись всероссийским и всесоюзным органам управления по отраслевому принципу. Часть компетенции органов власти союзной республики
передавалась высшим органам союзного государства (Всероссийскому съезду Советов, ВЦИК и Совету Народных Комиссаров),
при этом республиканские органы не сливались с союзными, что
породило характерный признак союзного строя — параллельное
существование на территории субъектов федерации двух властей: федеральной, действующей от имени и по поручению центральной власти, и региональной (местной), которая действует в
интересах и по поручению высшей государственной власти союзной республики9.
В договорах, заключенных РСФСР с ее федеративными частями, этот вопрос решался следующим образом. Федеральная
власть прямо назначала своих особых уполномоченных в составе
правительства автономной республики, причем последние в пределах круга дел, предоставленных центральной властью, обладали правом решающего голоса. Таким образом, на региональном
7
Златопольский Д.Л. Государственное устройство СССР. М.: Государствен-
ное издательство юридической литературы, 1960. С. 63.
8
Чистяков О.И. Проблемы демократии и федерализма в первой Советской
Конституции. М.: Изд-во Московского университета, 1977. С. 59, 60, 119.
9
См.: Рейснер М.А. Государство буржуазии и РСФСР. Москва-Петроград: Гос-
издат, 1923. С. 383.
18
уровне организации исполнительной власти принцип демократического централизма породил другой принцип — «двойного
подчинения».
К автономному ведению республик в составе РСФСР относились дела по ведомству народных комиссариатов внутренних
дел, юстиции, просвещения, здравоохранения, социального обеспечения и земледелия. Эти народные комиссариаты субъектов
советской федерации, обладавшие автономной компетенцией,
были связаны с центром и ответственны непосредственно перед
ВЦИК. Однако такая ответственность не должна была исключать
(но на практике практически исключала) их ответственность перед съездом советов автономной республики, который их избирал и давал им свои постановления для исполнения. В автономных республиках, таким образом, независимо от федеральной
компетенции, в пределах которой республиканские народные
комиссариаты были целиком подчинены федеральным, имелась
10
и область автономного правительства
.
ВЦИК являлся по конституции не только исполнительным,
но и «высшим законодательным, распорядительным и контролирующим органом». То же относилось и к другим исполнительным
комитетам всех уровней. Несмотря на провозглашение принципа
полновластия советов реально сложилась ситуация присвоения
власти исполкомами. Формально совет являлся высшей властью
в пределах конкретной территории, именно он избирал исполнительный комитет. Поскольку на местном уровне совет собирался
достаточно часто, то в особой передаче исполкому полномочий
совета не было необходимости. Однако съезды советов более
высоких уровней (в том числе субъектов советской федерации)
уже не могли собираться так часто, по причине чего взаимоотношения советов с их исполкомам имели совсем иной характер.
Согласно конституции, в период между съездами исполкомы являлись такой же высшей властью, как и сами съезды. С течением
времени положение исполкомов укрепилось, их постановления
перестали отменяться со стороны съездов. Постановлениями
9-го Всероссийского съезда Советов были увеличены сроки переизбрания исполкомов — до одного года. Тем самым был усилен
10
См.: Декреты ВЦИК и Сов.Нар.Ком. № 11, 109 // Сборник важнейших де-
кретов Народного Комиссариата по делам национальностей. Ст. 23.
19
отрыв исполкомов от съездов и ослаблена надзирающая, контролирующая и руководящая роль последних. Советы превратились
в исключительно голосующие собрания, с которыми исполкомы
считались все меньше и меньше. По всей стране создалась карти-
11
на едва ли не полновластия исполкомов
.
В период растущей централизации проявилась и другая опасность — союзный законодатель стремился не столько к укреплению влияния съездов на исполкомы, сколько к установлению
зависимости последних от центра. Укрепление указанной зависимости шло в направлении иерархического подчинения нижестоящих исполкомов вышестоящим, в направлении создания
вертикали органов управления. Этот процесс уже в самом скором
времени привел к ослаблению связи между исполкомами, советами и съездами в пользу центральных ведомств на всех уровнях. Централизация обострила проблему двойного подчинения,
которая постепенно стала проблемой тройного подчинения. Исполнительные комитеты были подчинены вышестоящему исполнительному комитету, ВЦИК и СНК. Сближение административных органов центра с исполкомами регионального уровня
привело к непосредственному объединению и подчинению всех
специальных учреждений центра на местах именно исполкомам.
Но процессы пошли далее, и со временем уже исполкомы
субъектов советской федерации постепенно превращались в
передаточные канцелярии центральных ведомств, поскольку зависимость отделов нижестоящих через отделы вышестоящие от
центральных ведомств была прямой и непосредственной. Право
непосредственных сношений отделов с вышестоящими органами
минуя исполкомы шло на пользу ведомственной централизации,
работающей «через голову» исполкомов. Народные комиссариаты
и отделы исполнительного комитета имели право непосредственного сношения с соответствующими отделами нижестоящих исполнительных комитетов, они обязаны были только уведомить
те исполкомы, которые они «минуют». При этом только «распоряжения, имеющие особо важное значение», одновременно сообщались и тем исполкомам, при которых находились отделы, в
целях контроля со стороны последних. Исполкомам в этой схеме
остались весьма ограниченные права в отношении их собствен-
11
См.: Рейснер М.А. Указ. соч. С. 388–389.
20
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]