Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Межуровневое взаимодействие органов государственной власти в России. Монография
.pdf
образования новых краев и областей, а также новых автономных
республик и областей в составе РСФСР, утверждение границ и
районного деления автономных республик и автономных областей, а также руководство осуществлением бюджетов автономных республик и местных бюджетов краев и областей (п. «б», «в»,
«г», «л» ст. 19). Президиум Верховного Совета РСФСР имел право
отмены постановлений и распоряжений СНК автономных республик в случае их несоответствия закону (ст. 17, 20, 21, 33).
Высшим исполнительным и распорядительным органом
РСФСР являлся СНК РСФСР. Постановления и распоряжения
СНК РСФСР были обязательны для исполнения на всей территории РСФСР. СНК РСФСР направлял и «проверял» работу СНК
автономных республик, имел право приостанавливать действие
их постановлений и распоряжений (ст. 44–46). Специфической
формой связи автономных образований с центром являлись их
постоянные представительства в Москве. Первым из них стало
представительство Туркестанской АССР, созданное в 1918 г. Несколько позже возникли представительства других автономных
единиц. Первоначально они аккредитовались при ВЦИК и СНК,
а с 1920 г. были переданы в ведение Наркомнаца.
В организации управления нар одным хозяйс твом просматривался курс на дальнейшее усиление общесоюзных начал. Произошла практически полная ликвидация системы местного самоуправления и замена ее системой партийно-государственного
руководства. В 1933 г. было принято новое положение «О городском Совете», которое окончательно огосударствило органы
местной власти. Согласно данному положению и Конституции
СССР 1937 г. советы определялись как «органы пролетарской
диктатуры», призванные проводить политику центра на местах.
Вопросы нормативного регулирования от советов перешли
преимущественно к высшим исполнительным органам и партийным органам. Шел также процесс формирования системы
управления в промышленности. Основной ячейкой главков
стали производственные отделы, которые строились по территориальному принципу. Возникновение новых отраслей промышленности повлекло разукрупнение старых и создание но-
23
вых наркоматов
.
23
См. подробнее: Барышкова К.В., Подсумкова А.А. Указ. соч. С. 163–167.
31
С началом Великой Отечественной войны система управления страной кардинально перестроилась, были созданы чрезвычайные органы власти и управления. 23 июня 1941 г. образована
Ставка Главного командования Вооруженных Сил СССР (10 июля
переименована в Ставку Верховного Главнокомандования), куда
входили члены Политбюро ЦК ВКП(б) и Наркомата обороны.
30 июня 1941 г. создан Государственный комитет обороны (ГКО),
сосредоточивший всю полноту власти в стране, распоряжения
ГКО обязаны были выполнять все организации и лица. В союзных
и автономных республиках ГКО действовал через своих уполномоченных, в том числе через существовавшие государственные,
партийные и общественные органы. В 65 городах СССР в период 1941–1942 гг. были созданы городские комитеты обороны, в
которые входили представители советских, партийных органов,
руководящие работники органов НКВД и военного командования. Сохраняли свои функции СНК и советы, еще большую роль
стали играть партийные органы всех уровней.
В сентябре 1945 г. ГКО был упразднен, его функции переданы
СНК СССР. В 1946 г. произошли дальнейшие изменения в высших органах управления СССР, союзных и автономных республик.
В марте этого года Верховный Совет СССР принял закон о преобразовании СНК СССР, совнаркомов союзных и автономных республик в соответствующие советы министров, а наркоматов — в министерства. Возобладала тенденция к разукрупнению ведомств,
созданию новых отраслевых органов. В феврале 1947 г. в стране
уже имелось 36 общесоюзных и 22 союзно-республиканских министерства. Однако вскоре процесс дифференциации ведомств сменился обратным процессом. В 1948–1949 гг. произошло объединение ряда министерств. В результате к марту 1949 г. их количество
уменьшилось до 28 общесоюзных и 20 союзно-республиканских.
Процесс создания и упразднения ведомств шел беспрерывно, часто без должных на то оснований. Все задания по производству и
распределению продукции устанавливались из центра, что сковывало инициативу и самостоятельность местных органов, приводило к неоправданному разрастанию государственного аппарата
и усилению бюрократических методов работы.
К началу 1950-х годов в связи с восстановлением народного
хозяйства, расширением масштабов производства и усложнением
32
хозяйственных связей, командно-административная система начала входить в противоречие с реальными общественными отношениями. Прежде всего неэффективность системы начала проявляться в управлении хозяйством. В 1954–1955 гг. была проведена
крупная реорганизация государственного аппарата, ликвидированы излишние и параллельные организации, учреждения. Были
расширены права союзных республик в области планирования
производства и капитального строительства, по вопросам развития сельского хозяйства, составления государственного бюджета,
в области труда и заработной платы, торговли и т.д.
На фоне озвученного на XXI съезде КПСС (январь–февраль
1959 г.) вывода о полной и окончательной победе социализма
развернулась кампания по повышению роли советов, хотя они
продолжали находиться под контролем партийных органов. Руководство страны пришло к необходимости изменения системы
хозяйственного управления — со ставной части админис тративнокомандной системы, основанной на жесткой централизации.
В 1957 г. отраслевая структура управления заменена территориальной, что выражалось в создании советов народного хозяйства
(сов нархозов) областей и экономических районов. Реформа шла
по пути децентрализации управления, расширения прав хозяйствующих субъектов и структурных преобразований. В мае 1957 г.
был принят закон об управлении промышленностью через совнархозы, подчиненные непосредственно советам министров со-
24
юзных республик
. Одновременно упразднялось 141 министерство союзного, союзно-республиканского и республиканского
подчинения. Совнархозы позволили перенести решение многих
хозяйственных вопросов на региональный уровень, освободиться от дублирования отдельных видов промышленного производства различными ведомствами, сократить инфраструктурные
издержки, возросла оперативность управления предприятиями.
Однако вскоре обнаружились недостатки новой системы: совнархозы управляли не отраслями, а группами предприятий, набирали силу местнические тенденции, возникли затруднения с
осуществлением общегосударственного планирования, проведением скоординированной научно-технической политики. Это
24
В РСФСР было создано 70 совнархозов, на Украине — 11, в Казахстане — 9,
Узбекистане — 4, в остальных республиках — по 1.
33
привело к развитию местнических устремлений регионов и нарушению пропорций и внутренних связей народно-хозяйственного
25
комплекса
.
Основы взаимодействия органов власти разных уровней были
установлены Конституцией СССР 1977 г.
Ключевой для понимания системы власти этого периода является ст. 6 Конституции, согласно которой Коммунистическая партия Советского Союза через своих представителей, избранных
в Советы народных депутатов, и в других формах участвовала
в выработке политики советского государства, в управлении государственными и общественными делами. Советы руководили
всеми отраслями государственного, хозяйственного и социальнокультурного строительства, принимали решения, обеспечивали
их исполнение, осуществляли контроль проведения решений в
жизнь исключительно формально (ст. 93).
Союзная республика, согласно ст. 77 Конституции СССР
1977 г., участвовала в решении вопросов, отнесенных к ведению
Союза ССР, на Съезде народных депутатов СССР, в Верховном
Совете СССР, Президиуме Верховного Совета СССР, Правительстве СССР и других органах Союза ССР. Союзная республика
обеспечивала комплексное экономическое и социальное развитие на своей территории, способствовала осуществлению на этой
территории полномочий Союза ССР, проводила в жизнь решения
высших органов государственной власти и управления СССР.
По вопросам, относящимся к ее ведению, союзная республика
координировала и контролировала деятельность предприятий,
учреждений и организаций союзного подчинения.
Согласно ст. 129 Конституции СССР, Совет министров СССР
образовывался Верховным Советом СССР, в его состав входили
по должности председатели советов министров союзных республик. Совет министров СССР был правомочен решать все вопросы государственного управления, отнесенные к ведению Союза ССР, не входящие в компетенцию Съезда народных депутатов
и Верховного Совета СССР.
В пределах своих полномочий Совет министров СССР обеспечивал руководство народным хозяйством и социальнокультурным строительством, разрабатывал и вносил в Верховный
25
См. подробнее: Барышкова К.В., Подсумкова А.А. Указ. соч. С. 168–175.
34
Совет СССР текущие и перспективные государственные планы
экономического и социального развития СССР, государственный
бюджет СССР, принимал меры по осуществлению государственных планов и бюджета, представлял Верховному Совету СССР
отчеты о выполнении планов и исполнении бюджета (ст. 131).
Согласно ст. 134 Конституции, Совет министров СССР имел
право по вопросам, отнесенным к ведению Союза ССР, приостанавливать исполнение постановлений и распоряжений советов
министров союзных республик, а также отменять акты министерств и государственных комитетов СССР, других подведомственных ему органов. Совет министров СССР объединял и
направлял работу общесоюзных и союзно-республиканских министерств и государственных комитетов СССР, других подведом-
26
ственных ему органов (ст. 135)
.
Общесоюзные министерства и государственные комитеты
СССР руководили порученными им отраслями управления на
всей территории СССР непосредственно либо через создаваемые ими органы. Союзно-республиканские министерства и государственные комитеты СССР руководили порученными им
отраслями управления, как правило, через соответствующие министерства, государственные комитеты, другие органы союзных
республик и управляли непосредственно отдельными предприятиями и объединениями, находящимися в союзном подчинении.
В пределах своей компетенции министерства и государственные
комитеты СССР издавали акты, организовывали и проверяли их
исполнение.
Полномочия, структура и порядок деятельности высших органов государственной власти союзных республик определялись
их конституциями и законами (ст. 137, 138). Совет министров
союзной республики издавал постановления и распоряжения на
основе и во исполнение законодательных актов СССР и союзной
республики, постановлений и распоряжений Совета министров
СССР, организовывал и проверял их исполнение (ст. 140). Согласно ст. 141 Конституции, совет министров союзной респуб-
26
Компетенция Совета министров СССР и его президиума, порядок их деятельности, отношения Совета министров СССР с другими государственными органами, перечень общесоюзных и союзно-республиканских министерств и государственных комитетов СССР определялись законом о Совете министров СССР.
35
лики имел право приостанавливать исполнение постановлений
и распоряжений советов министров автономных республик,
отменять решения и распоряжения исполнительных комитетов краевых, областных, городских советов народных депутатов, советов народных депутатов автономных областей. Совет
министров союзной республики объединял и направлял работу
союзно-республиканских и республиканских министерств, государственных комитетов союзной республики, других подведомственных ему органов. Союзно-республиканские министерства
и государственные комитеты союзной республики руководили
порученными им отраслями управления, подчиняясь как совету министров союзной республики, так и соответствующему
союзно-республиканскому министерству или государственному
комитету СССР.
Указанные положения о взаимодействии органов власти разных уровней были в значительной мере воспроизведены в Конституции РСФСР 1978 г. Исполкомы оставались органами, осуществляющими исполнительно-распорядительные функции.
Они сохранили «двойное подчинение» (вышестоящему органу
управления и избравшему их совету, решения, принимаемые исполкомами, могли быть отменены вышестоящим исполкомом
или соответствующим советом), но речь о разделении представительных и исполнительных органов на местном уровне не шла.
Экономика СССР, согласно ст. 16 Конституции, составляла
единый народнохозяйственный комплекс, охватывающий все
звенья производства и распределения. Руководство экономикой
осуществлялось на основе государственных планов экономического и социального развития. Ведению СССР в лице его высших
органов государственной власти и управления подлежало в том
числе (ст. 73):
установление общих начал организации и деятельности ре- −
спубликанских и местных органов государственной власти
и управления;
проведение единой социально-экономической политики, −
руководство экономикой страны; определение основных
направлений научно-технического прогресса и общих мероприятий по рациональному использованию и охране природных ресурсов; разработка и утверждение государствен-
36
ных планов экономического и социального развития СССР,
утверждение отчетов об их выполнении;
разработка и утверждение единого государственного бюд- −
жета СССР, утверждение отчета о его исполнении; руководство единой денежной и кредитной системой; установление
налогов и доходов, поступающих на образование государственного бюджета СССР, определение политики в области
цен и оплаты труда;
руководство отраслями народного хозяйства, объединения- −
ми и предприятиями союзного подчинения; общее руководство отраслями союзно-республиканского подчинения;
решение других вопросов общесоюзного значения. −
В 1960–1963 гг. в системе исполнительной власти прокатилась очередная волна преобразований: госкомитеты по отраслям промышленности дробились, ликвидировались, занимались
переделом функций, меняли подчиненность. Совнархозы укрупнялись, над ними надстраивались новые управленческие звенья
(общесоюзные и республиканские СНХ, ВСНХ и т.д.). Была восстановлена отраслевая система управления промышленностью.
Положение о государственном предприятии расширило права
среднего звена управления в планировании и развитии произ-
27
водства
.
Подводя итог анализу механизмов межуровневого взаимодействия органов государственной власти в советский период,
можно сделать вывод, что схема взаимодействия характеризовалась целым рядом особенностей, которые в конечном счете способствовали ее демонтажу.
К ним, в частности, относились:
разветвленность системы органов власти, ее многоступен- −
чатость, пересечение функций ее отдельных звеньев и дублирование полномочий;
приоритет административно-командных методов управле- −
ния, ориентация взаимодействия исключительно на модель
«сверху вниз», слабость механизмов обратной связи;
замена реального стимулирования уравнительным подхо- −
дом, централизацией ресурсов, ужесточением политики ценообразования;
27
См. подробнее: Барышкова К.В., Подсумкова А.А. Указ. соч. С. 168–175.
37
сильное влияние на процессы управления системой госу- −
дарственной идеологии.
В результате с усложнением объекта управления межуровневое взаимодействие в рамках существующей государственнополитической системы не смогло отвечать актуальным вызовам
развивающихся отношений и привело к повышенной забюрократизированности государственной системы и ее отставанию от современных образцов.
2.2. Зарубежный опыт межуровневого взаимодействия
органов власти
Изучение зарубежного опыта организации межуровневого
взаимодействия органов государственной власти, особенно в
государствах с федеративной формой государственного устройства, представляется необходимым с точки зрения возможности
применения эффективных инструментов такого взаимодействия
в российской государственно-правовой действительности.
В связи с этим представляется важным проанализировать и
найти ответы на следующие проблемные вопросы межуровневого взаимодействия органов государственной власти. Какова роль
административно-территориальных образований (субъектов
федерации) в процессе разработки и принятия государственных
решений общегосударственного значения и, в частности, в законотворческом процессе? Каким образом обеспечивается учет
мнения и интересов территориальных субъектов в зарубежных
странах? Насколько эффективными за рубежом на сегодняшний
день являются такие свернутые в России инструменты межуровневого взаимодействия как договоры и соглашения между центральными и региональными органами власти? Какие механизмы
согласования интересов федеральных и региональных органов
власти являются наиболее эффективными? Каков баланс между
федерацией и ее субъектами в части ресурсного обеспечения реализации своих полномочий и как это влияет на эффективность
межуровневого взаимодействия органов власти?
Ответы на указанные вопросы можно найти путем анализа межуровневого взаимодействия органов власти в таких схожих по ряду
параметров с Россией федерациях, как Германия, Канада, Австрия
38
и Швейцария. Вместе с тем необходимо понимать, что Российская
Федерация — это идентичная и сложная федерация, характеризующаяся множеством специфических особенностей. Поэтому очевидно, что прямая инкорпорация тех или иных механизмов межуровневого взаимодействия представляется необоснованной.
К направлениям межуровневого взаимодействия между органами власти относятся участие и роль субъектов федерации в
процессе принятия общегосударственных решений, механизмы
учета мнения и интересов субъектов федерации, реализация и
контроль полномочий по вопросам совместного ведения федерального центра и его субъектов, ресурсное обеспечение реализации полномочий центральных и региональных органов власти
и др. Рассмотрим наиболее важные их них.
Межуровневое взаимодействие органов власти
в зарубежных странах при принятии государственно-
управленческих решений
Традиционно участие субъектов федерации в федеральном
законотворчестве обеспечивается посредством учреждения
верхней палаты парламента, призванной представлять интересы
субъектов федерации. Такие палаты сформированы практически
во всех федеративных государствах.
В соответствии со ст. 50 Основного закона ФРГ через бундесрат земли принимают участие в законотворчестве, в управлении
федерацией и в делах Европейского союза. Бундесрат (палата земель) состоит из членов правительств земель и представляет интересы земель.
Равенства в представительстве земель в бундесрате нет: каждая земля располагает определенным количеством голосов (от 3
до 6) пропорционально численности населения.
Бундесрат участвует в разработке и принятии федерального законодательства. При наличии неразрешенных разногласий
бундесрат может воспользоваться правом вето, причем право
вето бывает двух видов. «Суспенсивное» вето может быть преодолено только большинством голосов бундестага, зависящим от
числа голосов, которым бундесрат принял негативное заключение. «Абсолютное» вето используется в отношении законов, затрагивающих интересы федерации и земель. Благодаря расшири-
39
тельному толкованию понятия «федеральный закон» (по смыслу
Основного закона ФРГ — это закон, затрагивающий отношения
между федерацией и землями) абсолютное вето может быть при-
28
менено почти в 60% случаев рассмотрения законопроектов
.
В ФРГ различаются законы, требующие и не требующие согласия бундесрата. Законы первого вида могут быть приняты лишь
при согласии с ними бундесрата. Такой учет интересов земель
представляется весьма дальновидным. Можно себе представить,
какими трудностями будет сопровождаться реализация закона
на местах, если земли изначально выступали против его принятия. Обязательность мнения бундесрата для Бундестага по ряду
вопросов, возможность применения палатой земель абсолютного
вето создает благоприятные условия для реального учета интересов земель и повышает роль бундесрата в законодательном процессе.
В случае несогласия с федеральным законом, принятым бундестагом, бундесрат имеет право потребовать созыва комитета,
образуемого из членов бундестага и бундесрата для совместного
обсуждения проектов федеральных законов. Даже если закон не
требует обязательного одобрения бундесрата, а согласительные
процедуры не дали результатов, бундесрат может заявить протест на такой закон. Протест может быть отклонен соответствующим числом голосов членов Бундестага. Это и есть суспенсивное
вето.
Следует отметить, что для российского законодательного
процесса проблема отклонения проектов федеральных законов,
затрагивающих интересы субъектов РФ, в настоящее время как
никогда актуальна. Это связано с тем, что верхняя палата Федерального Собрания РФ — Совет Федерации, призванный, казалось бы, защищать интересы регионов посредством влияния на
законотворческий процесс, напротив, превратился в абсолютно
несамостоятельный орган власти, утратил свою функциональность представительного органа субъектов РФ.
Приходиться констатировать, что на сегодняшний день лишь
ничтожное число предлагаемых органами государственной власти субъектов РФ и Советом Федерации законопроектов находят
28
Жаке Ж.-П. Конституционное право и политические институты: Пер. с
франц. М.: Юристъ, 2002. С. 189.
40
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]