Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Межуровневое взаимодействие органов государственной власти в России. Монография
.pdf
Межуровневое взаимодействие в процессе исполнения
государственно-управленческих решений
Назначение должностных лиц
В 1990-е годы в стране практиковалось согласование назначения должностных лиц территориальных органов федеральных органов исполнительной власти с руководством субъектов РФ. Однако в связи с многочисленными нарушениями этот механизм был
ликвидирован, попытки восстановить его оказались без успешны.
Кадровый состав руководства территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в настоящее время формируется практически без согласования с субъектами РФ.
Вместе с тем появилась новая форма межуровневого взаимодействия органов власти — с федерального уровня на региональный передаются полномочия для осуществления полномочий
по предметам ведения России органами исполнительной власти
субъектов РФ, назначение руководства которых согласуется с
отраслевыми федеральными министерствами и ведомствами.
Согласно ст. 26.1 и 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» при передаче органам власти субъектов РФ
права осуществления полномочий РФ по предметам ведения РФ
и (или) полномочий РФ по предметам совместного ведения, осуществляемых территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, указанные территориальные органы
реорганизуются в форме преобразования или выделения в установленных федеральными законами случаях. Эти законы могут
содержать положения, определяющие общие условия реорганизации территориальных органов, осуществляющих полномочия,
передаваемые органам власти субъектов РФ, в том числе полномочия по определению порядка реорганизации территориальных
органов федерального органа исполнительной власти в органы
исполнительной власти субъекта РФ, права и обязанности высшего должностного лица субъекта РФ по включению в структуру
исполнительных органов власти субъекта РФ органа, образовавшегося в результате реорганизации территориального органа федерального органа исполнительной власти.
71
Такой порядок формирования и деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и органов власти субъектов РФ закреплен в некоторых положениях о
министерствах.
Например, согласно постановлению Правительства РФ от
15 июня 2004 г. № 280 «Об утверждении положения о Министерстве образования и науки Российской Федерации» Минобрнауки России осуществляет согласование назначения на должность
руководителей органов исполнительной власти субъектов РФ,
осуществляющих полномочия РФ в области образования, переданные для осуществления органам государственной власти
субъектов РФ.
Согласно постановлению Правительства РФ от 30 июня 2004 г.
№ 321 «Об утверждении положения о Министерстве здравоохранения и социального развития Российской Федерации» указанное
министерство принимает положения о территориальных органах
федеральных служб и федерального агентства, подведомственных
ему, а также назначает на должность и освобождает от должности
по представлению руководителей подведомственных федеральных
служб и федерального агентства руководителей территориальных
органов федеральных служб и федерального агентства. Министр
здравоохранения и социального развития РФ в установленном
порядке назначает на должность и освобождает от должности
руководителей и заместителей руководителей территориальных
органов министерства, руководителей территориальных органов
федеральных служб и федерального агентства (п. 10 Положения).
В соответствии с положениями Указа Президента РФ от
13 октября 2004 г. № 1313 «Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации», утвердившего Положение о Министерстве
юстиции Российской Федерации, Минюст России осуществляет
свою деятельность непосредственно и (или) через свои территориальные органы (п. 5 Положения), в том числе согласует назначение руководителя органа исполнительной власти субъекта РФ,
в компетенцию которого входит организация деятельности по
государственной регистрации актов гражданского состояния на
территории субъекта РФ, осуществляет организационное и методическое руководство деятельностью территориальных органов
(п. 7 Положения).
72
Из приведенных примеров следует, что в настоящее время
распространена практика согласования назначений в органах
власти субъектов РФ с федеральными органами исполнительной
власти. Такая модель представляется более предпочтительной,
чем согласование кадровых назначений федеральных органов с
регионами, однако только в случае четкого и детального закрепления порядка согласования в нормативных правовых актах, завершения процесса разграничения полномочий между разными
уровнями публичной власти и адекватного финансового и иного
ресурсного обеспечения переданных полномочий. В противном
случае данные меры будут контрпродуктивны.
Взаимодействие в сфере разрешения споров и разногласий
между органами власти различных уровней
Конституцией РФ в ч. 2 ст. 80 предусматривается, что Президент РФ обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Это подразумевает
участие Президента РФ в урегулировании споров между органами
власти разных уровней. При этом механизмы участия главы государства в данном взаимодействии не раскрываются, они оставлены на усмотрение самого главы государства. Такой пробел, как
и в других подобных случаях, фактически является причиной
слабой активности и результативности данной государственноуправленческой функции.
Что касается Правительства РФ, то из Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации»
следует, что оно в пределах своих полномочий разрешает споры и
устраняет разногласия между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ.
Для разрешения споров и устранения разногласий создаются согласительные комиссии из представителей заинтересованных
сторон (ст. 43, 44 закона). Однако механизмы разрешения спора
и здесь оказались не раскрыты.
В подзаконных актах (например, в положениях о конкретных
министерствах) зачастую содержатся формулировки общего плана: «В случае возникновения разногласий между федеральными
органами исполнительной власти и органами государственной
власти субъекта РФ в отношении… применяются согласитель-
73
ные процедуры в соответствии с законодательством РФ». Такие
положения представляют собой «классические» отсылочные
нормы, поскольку законодательством РФ в подавляющем большинстве случаев порядок разрешения споров и разногласий не
предусмотрен. Сложность унификации различных механизмов
разрешения споров вызвана разнообразием полномочий государственных органов, в процессе осуществления которых возникают разногласия.
Следует отметить, что неоднократно предпринимались попытки принять федеральный закон «О процедурах преодоления
разногласий и разрешения споров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной
2
власти субъектов Российской Федерации». Один из проектов
был принят Государственной Думой 24 июня 1999 г., однако он
не получил одобрения Совета Федерации и впоследствии был
снят с рассмотрения. Вопрос о единообразном урегулировании
межуровневого взаимодействия в процессе разрешения споров
остался открытым.
Согласование решений в процессе осуществления полномочий федеральными и региональными органами власти в достаточной мере урегулировано законодательством РФ, однако
механизмы такого согласования при межуровневом взаимодействии также практически не унифицированы, что не позволяет
говорить об их эффективности. Соглашения между органами исполнительной власти разных уровней — это один из способов их
взаимодействия в процессе осуществления полномочий. Однако,
в России он используется крайне редко.
Согласно ст. 13 Федерального конституционного закона
«О Правительстве Российской Федерации», Правительство РФ
по соглашению с органами исполнительной власти субъектов РФ
может передавать им осуществление части своих полномочий,
если это не противоречит Конституции РФ и законодательству
РФ. Правительство РФ также осуществляет полномочия, переданные ему органами исполнительной власти субъектов РФ на
2
Законопроект № 98800539-2 внесен депутатами Государственной Думы
А.Н. Арининым, В.Н. Лысенко, А.Г. Мартыновым, Н.П. Медведевым, С.Н. Решульским, В.А. Учителем, С.Н. Фалалеевым, А.В. Шишловым 20 февраля
1998 г.
74
основании соответствующих соглашений. В соответствии со
ст. 26.1 и 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных
органов государственной власти субъектов Российской Федерации» № 184-ФЗ практикуются следующие формы межуровневого
взаимодействия по вопросу согласования решений:
1) органы власти субъекта РФ вправе обратиться в Правительство РФ с предложением об установлении им особого порядка реализации отдельных полномочий, переданных органам
власти субъектов РФ в соответствии с п. 7 ст. 26.3 Федерального
закона № 184-ФЗ;
2) федеральные законы, предусматривающие передачу отдельных полномочий РФ по предметам ее ведения и (или) по
предметам совместного ведения органам власти субъектов РФ,
должны содержать положения, определяющие порядок представления высшим должностным лицом субъекта РФ отчетности по установленной форме об осуществлении переданных
полномочий, в том числе о достижении целевых прогнозных показателей и расходовании субвенций из федерального бюджета,
права и обязанности федеральных органов исполнительной власти по осуществлению указанных полномочий органами власти
субъекта РФ и (или) права и обязанности высшего должностного лица субъекта РФ по осуществлению переданных полномочий, права и обязанности федеральных органов исполнительной
власти и (или) права и обязанности высшего должностного лица
субъекта РФ, связанные с определением структуры органов исполнительной власти субъекта РФ, осуществляющих переданные полномочия и др.;
3) федеральные законы, предусматривающие передачу отдельных полномочий РФ органам власти субъектов РФ, могут содержать положения, предусматривающие обязательность передачи
в собственность субъекта РФ федерального имущества, закрепленного за территориальными органами федеральных органов
исполнительной власти, осуществляющих переданные полномочия, а также обязанность органов власти субъекта РФ использовать передаваемые в собственность субъекта РФ материальные
объекты, необходимые для осуществления соответствующих
полномочий по определенному назначению;
75
4) Правительство РФ может устанавливать критерии оценки
эффективности деятельности органов государственной власти
субъекта РФ по осуществлению соответствующих полномочий,
основания и порядок отмены актов органов исполнительной власти субъекта РФ, принятых по вопросам осуществления переданных полномочий, а также передавать в пользование и (или) управление либо в собственность субъекта РФ материальные объекты,
необходимые для осуществления соответствующих полномочий.
Сфера согласования решений в процессе осуществления полномочий федеральными и региональными органами власти, несмотря на урегулированнос ть нормами права, в основном — подзаконными актами, является в настоящее время наиболее закрытой
для юридической оценки, поскольку основная масса отношений
в данной сфере регулируется актами, носящими ненормативный
характер. Так, например, вопросы передачи имущества регулируются индивидуальными исполнительно-распорядительными актами федеральных органов исполнительной власти. Вследствие
этого, данная сфера межуровневого взаимодействия органов власти является в настоящее время наиболее коррупциогенной.
Межуровневое взаимодействие органов государственной
власти в сфере координации международной
и внешнеэкономической деятельности регионов
Координация международной и внешнеэкономической деятельности субъектов РФ — это одна из наиболее подробно урегулированных сфер межуровневого взаимодействия органов
власти. Так, в Министерстве иностранных дел РФ имеется обобщенная практика по данному вопросу. Согласно положениям
Федерального закона от 4 января 1999 г. № 4-ФЗ «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов
Российской Федерации» федеральные органы исполнительной
власти и органы исполнительной власти субъектов РФ взаимодействуют в процессе координации международной и внешнеэкономической деятельности, в частности, в следующих формах:
1. Субъекты РФ в пределах полномочий, предоставленных им
Конституцией РФ, федеральным законодательством и договорами о разграничении предметов ведения и полномочий, обладают
правом на осуществление международных и внешнеэкономиче-
76
ских связей с субъектами (административно-территориальными
образованиями) иностранных государств, а также на участие в
деятельности международных организаций в рамках органов,
созданных специально для этой цели. Субъекты РФ с согласия
Правительства РФ могут осуществлять такие связи и с органами
государственной власти иностранных государств (ст. 1).
2. Федеральные органы власти оказыв ают органам власти субъектов РФ необходимую правовую и экспертно-консультативную
помощь в развитии международных и внешнеэкономических
связей, в организации и ведении переговоров, в выработке текстов соглашений, заключаемых органами власти субъектов РФ,
в выполнении указанных соглашений, а также обеспечивают защиту прав и законных интересов субъектов РФ в иностранных
государствах (ст. 9).
3. Координация международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ возлагается на федеральные органы исполнительной власти. Соответствующие федеральные органы исполнительной власти вправе получать от органов власти субъектов
РФ информацию о проводимых субъектами РФ мероприятиях по
осуществлению международных и внешнеэкономических связей,
давать им свои предложения и рекомендации (ст. 11).
4. В случае возникновения разногласий между органами власти РФ и субъектов РФ в отношении соглашений об осуществлении международных и внешнеэкономических связей, заключенных органами власти субъектов РФ, применяются согласительные
процедуры в соответствии с Конституцией РФ и законодательством РФ (ст. 12).
Необходимо отметить, что в 90-е годы прошлого столетия до
принятия Федерального закона «О координации международных
и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации» нарушения в этой сфере со стороны субъектов РФ были
нередки. Субъекты стремились самостоятельно осуществлять
международные и внешнеэкономические связи, особенно в области торговли природными ресурсами и вооружениями (военной
техникой). Однако в настоящее время такая деятельность регионов введена в правовое русло. В настоящее время указанная сфера межуровневого взаимодействия не характеризуется особыми
проблемами.
77
Взаимодействие федеральных и региональных органов
государственной власти в бюджетно-налоговой сфере
Непростая ситуация в сфере согласования интересов федерального центра и регионов в бюджетной и налоговой сферах
вызвана тем, что такое взаимодействие осуществляется в разнообразных формах, которые регулируются значительным числом
положений федеральных законов и подзаконных актов.
Согласно ст. 26.3, 26.18–26.20 Федерального закона «Об общих
принципах организации законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» предусмотрены следующие направления
межуровневого взаимодействия в бюджетных и налоговых отношениях:
1) финансовое обеспечение осуществления полномочий, пе-
реданных органам власти субъектов РФ;
2) выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ
путем предоставления дотаций из образуемого в составе федерального бюджета Федерального фонда финансовой поддержки
субъектов РФ;
3) иные формы финансовой помощи бюджетам субъектов РФ
из федерального бюджета.
Это довольно обширная сфера законодательного и подзаконного регулирования. Согласно положениям Бюджетного кодекса
РФ межуровневое взаимодействие осуществляется в том числе
по следующим направлениям:
1) бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета могут
предоставляться бюджетные кредиты на срок до трех лет. В случае, если кредиты не погашены в установленные сроки, их остаток, включая проценты, штрафы и пени, взыскивается в порядке,
установленном Министерством финансов РФ, за счет межбюджетных трансфертов, а также за счет отчислений от федеральных
налогов и сборов (ст. 93.3);
2) средства от возврата предоставленных на возвратной и возмездной основе средств федерального бюджета, а также плата за
пользование ими подлежат перечислению в федеральный бюджет. При нарушении сроков возврата и (или) использовании не
по целевому назначению указанных средств федерального бюджета, а также при нарушении сроков исполнения обязательств по
78
предоставленным РФ государственным гарантиям и поручительствам суммы средств, подлежащие перечислению в федеральный
бюджет, удерживаются за счет доходов, подлежащих зачислению
в бюджеты субъектов РФ, а также взыскиваются путем обращения взыскания на средства, предусмотренные для перечисления
в бюджеты субъектов РФ;
3) Министерству финансов РФ предоставляется право требования от имени РФ погашения задолженности субъектов РФ
по денежным обязательствам перед федерацией. Минфин России
вправе проводить работу по возврату указанных видов задолженности с участием агентов Правительства РФ (ст. 93.4);
4) в субъектах РФ, в бюджетах которых доля межбюджетных
трансфертов из федерального бюджета в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 60% объема собственных доходов консолидированного бюджета субъекта РФ,
осуществляются дополнительные меры. К ним, в частности, относятся подписание соглашений с Министерством финансов РФ о
мерах по повышению эффективности использования бюджетных
средств и увеличению поступлений налоговых и неналоговых доходов бюджета субъекта РФ, организация исполнения бюджета
субъекта РФ с открытием и ведением лицевых счетов главным
распорядителям, распорядителям, получателям средств бюджета субъекта РФ и главным администраторам (администраторам)
источников финансирования дефицита бюджета субъекта РФ в
органах Федерального казначейства и др.;
5) при несоблюдении органами государственной власти субъектов РФ условий предоставления межбюджетных трансфертов
из федерального бюджета Минфин России вправе принять решение о приостановлении (сокращении) предоставления межбюджетных трансфертов соответствующим бюджетам субъектов РФ.
В межуровневом взаимодействии органов власти в бюджетноналоговой сфере следует отметить ведущую роль Министерства
финансов РФ, которое осуществляет методологическое руководство в области составления и исполнения бюджетов бюджетной
системы РФ, получает от органов исполнительной власти субъектов РФ материалы, необходимые для составления проекта федерального бюджета, прогноза основных параметров бюджетов
бюджетной системы РФ и прогноза консолидированного бюдже-
79
та РФ, разрабатывает проекты методик распределения и порядок
предоставления межбюджетных трансфертов из федерального
бюджета другим бюджетам бюджетной системы РФ, осуществляет иные полномочия (ст. 165).
Согласно положениям ст. 30 Налогового кодекса РФ налоговые органы также осуществляют свои функции и взаимодействуют при этом с органами исполнительной власти субъектов РФ.
Детально порядок их взаимодействия регулируется значительным числом подзаконных актов финансовых органов. В качестве
примера можно привести Приказ Министерства финансов РФ от
31 октября 2007 г. № 675 «Об утверждении порядка подписания
соглашений между Министерством финансов РФ и органами исполнительной власти субъектов РФ о мерах по повышению эффективности использования бюджетных средств и увеличению
поступлений налоговых и неналоговых доходов бюджета субъекта Российской Федерации».
Следует отметить, что бюджетно-финансовая сфера в настоящее время наиболее проблемная сфера межуровневого взаимодействия. Она характеризуется следующими основными проблемами:
централизация финансовых ресурсов; −
несоответствие доходных и расходных полномочий субъек- −
тов РФ;
ориентация межбюджетных отношений на вертикальные −
формы выравнивания, приоритет субсидий и субвенций;
отсутствие у субъектов РФ стимулов к повышению доходно- −
сти собственных бюджетов, недостаточный объем их правомочий в данной сфере;
финансовая несамостоятельность большинства субъек- −
тов РФ;
недостаточная прозрачность бюджетов всех уровней; −
низкая эффективность расходования бюджетных средств; −
наличие слишком большого количества видов межбюджет- −
ных трансфертов;
неэффективность финансовой поддержки из федерального −
бюджета целого ряда регионов;
слишком сложное регулирование порядка взаимодействия −
органов власти разных уровней в рассматриваемой сфере.
80
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]