Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Межуровневое взаимодействие органов государственной власти в России. Монография
.pdf
Например, земля может «путем издания закона обязать об-
щины к принятию и исполнению публичных задач, если одно-
40
временно принимаются решения о покрытии расходов»
. Кроме
того, земля вправе более детально регулировать вопросы надзора
в своем законодательстве и давать общинам указания при выполнении обязательных задач.
В качестве средств контроля используются доклады, пред-
41
ставление документов и отмены решений
.
Конституция Австрии также предусматривает возможность
роспуска ландтага федеральным президентом по представлению федерального правительства и с согласия федерального совета. Для принятия решения федерального совета о согласии с
роспуском ландтага необходимо, чтобы на его заседании присутствовало не менее половины членов. Решение принимается
квалифицированным большинством в две трети голосов, причем
в голосовании не могут участвовать представители той земли,
ландтаг которой должен быть распущен. Роспуск ландтага является чрезвычайной мерой. Конституция умалчивает о случаях,
в которых возможен роспуск ландтага.
Статья 52 Конституции Швейцарии предусматривает возможность федерального вмешательства, если в кантоне создается угроза правопорядку и кантон не в состоянии самостоятельно
или с помощью других кантонов сохранить его. В случае осуществления федерального вмешательства органы власти кантона
распускаются (смещаются). В этом случае для управления территорией назначается федеральный комиссар, который вправе,
в частности, ограничивать сферу ведения кантона в пределах,
установленных союзным советом, а также приостанавливать реализацию ряда прав и свобод граждан на территории соответствующего кантона.
Решение о федеральном вмешательстве принимается парламентом Швейцарской Конфедерации. При этом парламент может
принять решение о федеральном вмешательстве как по просьбе
правительства какого-либо кантона, так и по собственной инициативе либо по инициативе Союзного Совета — правительства
Конфедерации.
40
Там же. С. 188–189.
41
Там же. С. 186.
61
Проведенный выше краткий обзор существующих механизмов взаимодействия органов государственной власти разных
уровней в ряде федеративных государств позволяет сделать вывод, что большинство из них в той или иной степени применяются в практике межуровневого взаимодействия федеральных и
региональных органов государственной власти в РФ.
Учитывая вышеизложенное, в целях повышения эффективности взаимодействия федеральных и региональных органов государственной власти в России целесообразно, в частности, рассмотреть следующие проблемные вопросы такого взаимодействия:
1. Необходимо пересмотреть существующую процедуру участия
субъектов РФ в процессе разработки и принятия федеральных законов для учета мнения субъектов федерации. В связи с этим возможно частичное проецирование опыта участия земель в федеральном
законотворческом процессе ФРГ, где по ряду вопросов проекты федеральных законов не могут быть приняты без их согласия.
2. В связи с широкими нормотворческими полномочиями Президента РФ и Правительства РФ целесообразно усовершенствовать механизмы согласования с субъектами РФ принимаемых
ими нормативных правовых актов по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, а также по вопросам, относящимся к
ведению РФ и касающимся интересов субъектов РФ. Они должны
быть направлены также на обеспечение реального участия субъектов РФ в нормотворческой деятельности федеральных органов
исполнительной власти.
Примером соответствующих процедур согласования интересов с регионами в процессе правотворческой деятельности высших органов исполнительной власти федерального центра являются совместные конференции органов исполнительной власти
в Австрии и Канаде, которые на практике показали достаточно
высокую эффективность своей деятельности. Однако, несмотря
на оправданность данной формы взаимодействия федеральных
и региональных органов государственной власти за рубежом,
в России ее не стоит переоценивать, так как она с высокой степенью вероятности может привести к навязыванию мнения федерации, а не к учету мнений ее субъектов.
3. Следует признать, что предусмотренные федеральным за-
конодательством положения о таких инструментах взаимодей-
62
ствия федеральных и региональных органов государственной
власти как договоры и соглашения слабо применяются на практике, а если и применяются, то чаще всего в целях получения
рядом субъектов РФ финансово-бюджетных преференций, а не
в целях сбалансированного развития регионов. В этом контексте
успешным представляется опыт использования договоров и соглашений в Австрии и Канаде в целях согласования интересов
регионов и федерального центра.
4. Необходим более взвешенный подход к проблеме финансового обеспечения полномочий субъектов федерации. Разумное перераспределение доходов не только от федерации к регионам, но и
между регионами показало более высокую эффективность за рубежом, по сравнению с изыманием доходов у экономически благополучных субъектов федерации и дальнейшей их централизацией.
5. Механизм введения мер федерального принуждения федеральным правительством (или президентом по представлению
правительства) с обязательным получением согласия администрации земли либо палаты субъектов федерации может быть
использован для коррекции российской модели, в которой главенствующая роль в роспуске регионального парламента, отрешении от должности губернатора и назначении временного
исполняющего обязанности высшего должностного лица субъекта федерации принадлежит Президенту России. Действующая
в России процедура несбалансированна с точки зрения разделения властей и основополагающих принципов федерализма.
63
ГЛАВА 3
Проблемы межуровневого взаимодействия
органов государственной власти
в Российской Федерации
3.1. Механизмы межуровневого взаимодействия органов
государственной власти
Сфера межуровневого взаимодействия органов государственной власти в России характеризуется значительным объемом.
Она урегулирована сотнями законодательных и подзаконных актов, поэтому инвентаризация форм и методов взаимодействия
федеральных и региональных органов государственной власти
представляет определенные трудности. Вместе с тем собственно
порядок и формы такого взаимодействия органов власти урегулированы крайне скудно и в общем виде.
Конституцией РФ в ч. 2 ст. 80 предусматривается, что Президент РФ обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Механизмы этого
полномочия Президента РФ ни Конституция РФ, ни законы не
раскрывают, оно относится к так называемым «скрытым» полномочиям, в рамках которых глава государства обладает практически неограниченной компетенцией. В Федеральном конституционном законе от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве
Российской Федерации» содержится глава VIII «Взаимоотношения
Правительства Российской Федерации и органов государственной
власти субъектов Российской Федерации», которая также регулирует вопросы межуровневого взаимодействия органов власти в
общих чертах: «Правительство Российской Федерации обеспечивает соблюдение федеральными органами исполнительной власти
прав органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, способствует взаимодействию указанных органов».
Очевидно, что для полноценного регулирования межуровневого взаимодействия органов публичной власти этого недостаточно.
В целях обеспечения системного подхода к вопросам межуровневого взаимодействия в настоящей работе классификация
его форм и методов сделана исходя из роли, которую играет кон-
64
кретный способ взаимодействия в управленческом процессе. На
основе данного критерия ниже рассмотрены конкретные формы
взаимодействия органов власти разных уровней по следующим
направлениям:
1. Взаимодействие в процессе принятия нормативных актов и
управленческих решений, которое включает в себя участие субъектов РФ в законодательном процессе, согласование подзаконных актов Президента РФ и Правительства РФ, взаимодействие
по вопросам подготовки и заключения договоров и соглашений
между федеральными и региональными органами государственной власти.
2. Взаимодействие в процессе исполнения нормативных актов
и управленческих решений. Согласование назначения должностных лиц на территории субъектов РФ, взаимодействие по вопросам разрешения споров и разногласий, согласование решений в
процессе осуществления полномочий, согласование и координация международной и внешнеэкономической деятельности субъектов РФ, согласование интересов в бюджетной и налоговой сферах, взаимодействие в социально-экономической сфере.
3. Взаимодействие в процессе контроля исполнения нормативных актов и управленческих решений: контроль (надзор), отмена и приостановление действия актов и решений, взаимодействие в ходе применения мер ответственности к органам власти
субъектов РФ, анализ и учет правоприменительной практики.
Межуровневое взаимодействие органов государственной
власти в федеральном нормотворчестве
Согласно ст. 26.4 Федерального закона от 6 октября 1999 г.
№ 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной
власти субъектов Российской Федерации» и нормам Регламента
Государственной Думы межуровневое взаимодействие органов
государственной власти в РФ в федеральном законодательном
процессе осуществляется по определенной схеме.
Согласование проектов федеральных законов по предметам
совместного ведения с законодательными и высшими исполнительными органами субъектов РФ осуществляется в следующем
порядке.
65
Проекты федеральных законов по предметам совместного ведения после их внесения в Государственную Думу направляются
в законодательные и высшие исполнительные органы субъектов РФ для представления ими в 30-дневный срок отзывов. Если
законодательные и исполнительные органы субъектов РФ более
чем трети субъектов РФ выскажутся против принятия соответствующего федерального закона, то по решению Государственной Думы создается согласительная комиссия. Отзыв органов
власти субъекта РФ на проект федерального закона считается положительным в случае, если законодательный и высший исполнительный органы субъекта РФ выскажутся за принятие данного
законопроекта. Отзыв считается отрицательным в случае, если
законодательный и высший исполнительный органы выскажутся
против принятия законопроекта. Если мнения законодательного
и высшего исполнительного органов субъекта РФ разделились,
следует считать, что мнение органов власти субъекта РФ не выражено.
Проблема заключается в том, что порядок рассмотрения федеральных законов по предметам совместного ведения не гарантирует действительного учета мнения субъектов РФ. Мнение регионов в
1
подавляющем большинстве случаев попросту игнорируется
. В связи с этим Советом Федерации проводится работа по консолидации
законодательных инициатив субъектов РФ. В контексте реализации этих задач президиумом Совета законодателей были приняты
два документа, определивших алгоритм работы с консолидированными инициативами регионов: «Концепция совершенствования взаимодействия Совета Федерации Федерального Собрания
РФ с законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов РФ в федеральном законодательном
процессе» и «Типовое соглашение между Советом Федерации Федерального Собрания РФ и законодательным (представительным)
органом государственной власти субъекта РФ о взаимодействии
в федеральном законодательном процессе».
1
Игнорирование мнения субъектов РФ подтверждается также результатами проведенного Центром проблемного анализа и государственноуправленческого проектирования углубленного интервью органов государственной власти субъектов РФ (см. более подробно раздел 3.2. настоящей
монографии).
66
Первый документ представляет собой парламентскую процедуру, связанную с планированием, разработкой и сопровождением консолидированных законодательных инициатив.
Второй — закрепляет за каждым участником взаимодействия
конкретные права и обязанности в законодательной области.
По состоянию на 1 июля 2010 г. подписаны соглашения с законодательными органами всех субъектов РФ, в Совет Федерации
поступило более 30 консолидированных инициатив, однако до
Государственной Думы дошла всего одна, да и то — ее рассмотрение было отложено. Очевидно, что данный механизм не даст
положительного результата по причине своей громоздкости и
сложности.
Практика согласования подзаконных актов Президента РФ с
органами власти субъектов РФ в отечественной правовой системе также практически не развита. Нормы о согласовании Президентом РФ своих актов с органами власти субъектов РФ в законодательстве отсутствуют — во многом по причине того, что
деятельность Президента РФ и его структур в целом в недостаточной степени урегулирована нормами права.
Практика согласования подзаконных актов Правительства
РФ с органами власти субъектов РФ существует, нормы об этом
содержатся в Федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации», ст. 43 и ст. 44 которого регулируют вопросы указанного взаимодействия следующим образом.
Правительство РФ в пределах своих полномочий по предметам совместного ведения в сфере осуществления исполнительной власти координирует деятельность органов исполнительной
власти субъектов РФ.
Правительство РФ в срок не более месяца рассматривает внесенные в установленном порядке предложения законодательных
и исполнительных органов субъектов РФ по предметам ведения
РФ и по предметам совместного ведения и сообщает указанным
органам о результатах рассмотрения предложений.
Правительство РФ направляет в законодательные и исполнительные органы власти субъектов РФ проекты своих решений по
предметам совместного ведения. Предложения законодательных
и исполнительных органов субъектов РФ по таким проектам подлежат обязательному рассмотрению в Правительстве РФ.
67
Механизмы межуровневого взаимодействия и здесь прописаны в общем. Законом не установлено ни обязательности учета
мнения субъектов РФ по направляемым им проектам решений
правительства, ни процедуры такого учета, ни сроки, в течение
которых субъекты РФ должны рассмотреть указанные проекты.
Взаимодействие федеральных и региональных органов власти
в сфере заключения публичных договоров и соглашений
Взаимодействие по вопросам подготовки и заключения договоров и соглашений между федеральными и региональными
органами государственной власти в отличие от других случаев урегулировано достаточно детально. Согласно ст. 26.7 и 26.8
Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»
взаимодействие федеральных и региональных органов власти в
процессе заключения договоров и соглашений о разграничении
полномочий осуществляется в следующем порядке.
Проект договора о разграничении полномочий одобряется или отклоняется постановлением законодательного органа
субъекта РФ, высшее должностное лицо субъекта РФ сообщает
о результатах рассмотрения проекта договора в законодательном
органе субъекта РФ Президенту РФ. Договор о разграничении
полномочий подписывается Президентом РФ и высшим должностным лицом субъекта РФ. Президент РФ в течение 10 дней после подписания договора вносит в Государственную Думу проект
федерального закона о его утверждении. Досрочное прекращение действия договора о разграничении полномочий возможно
по взаимному согласию сторон или на основании решения суда.
Расторжение договора по инициативе одной из сторон возможно
в случае установленного вступившим в силу решением суда нарушения другой стороной положений договора. Решение суда является основанием для принятия Президентом РФ или высшим
должностным лицом субъекта РФ решения о расторжении договора по инициативе одной из сторон.
Федеральные органы исполнительной власти по соглашению
с исполнительными органами субъекта РФ могут также передавать им осуществление части своих полномочий. Согласно ст. 13
68
Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» Правительство РФ по соглашению с органами исполнительной власти субъектов РФ может передавать им
осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам. Правительство
РФ также осуществляет полномочия, переданные ему органами
исполнительной власти субъектов РФ на основании соответствующих соглашений. Соглашения заключаются в случае, если осуществление части полномочий не может быть возложено федеральным законом в равной мере на исполнительные органы всех
субъектов РФ.
Исполнительные органы субъекта РФ по соглашению с федеральными органами исполнительной власти также могут передавать им осуществление части своих полномочий. Соглашение
подписывается руководителем федерального органа исполнительной власти и высшим должностным лицом субъекта РФ.
Практика применения договорных механизмов межуровневого взаимодействия показала, что закрепленный порядок согласования и заключения договоров и соглашений оказался слишком
сложен и недееспособен по целому ряду причин.
В итоге был заключен всего один договор — Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами
государственной власти РФ и органами государственной власти
Республики Татарстан (от 26 июня 2007 г.).
Подписание этого договора можно расценивать как существенное отступление от курса федеративной реформы, среди основных направлений которой провозглашались перенос
основной «тяжести» регулирования вопросов, отнесенных к
сфере совместного ведения, на уровень федеральных законов и
приведение законодательства субъектов РФ в соответствие с законодательством РФ. Договор фактически аннулирует эти достижения, возвращая федеративные отношения на уровень 90-х годов ХХ в. Договор не упоминает федеральные законы в качестве
формы разграничения компетенции — одной строчкой прекращается действие всего федерального законодательства в отдельно взятом субъекте федерации. Договор не имеет цели разграничения полномочий, он носит не юридический, а политический
характер. Использование данного договора в качестве модельного
69
внесет элементы дезинтеграции в и без того неустойчивые системные характеристики отечественной правовой системы. Договор также не вносит ничего нового в правовое регулирование
процессов межуровневого взаимодействия.
В целом межуровневый договорный процесс оказался свернут,
федеральный центр практически не прибегает к согласованию
интересов и позиций с регионами посредством заключения договоров и соглашений. Такой «антитренд» договорного процесса
объясняется неофициальной политикой федерального центра по
укреплению вертикали власти, формальной децентрализацией
полномочий с одновременной централизацией финансовых ресурсов.
Вместе с тем хотелось бы отметить и положительные моменты договорных форм взаимодействия федеральных и региональных органов власти при использовании их для целей повышения
эффективности межуровневого взаимодействия органов государственной власти. Негативный подход к возможностям договорного регулирования игнорирует реалии действительности и
не учитывает трудности формирования федерации. Договорное
регулирование федеративных отношений способствует созданию
гибкой модели федерализма, позволяет учитывать интересы федерального центра и субъектов федерации. Применяя договорное регулирование, предлагается исходить из принципа свободы
договора, при котором стороны договора о разграничении предметов ведения и компетенции вправе самостоятельно определять
его условия. Ни один субъект РФ не может быть принужден к
заключению договора на невыгодных для него условиях; стороны договора вправе определять условия такого договора, а также
изменять их или расторгать договор, исходя из сложившейся ситуации.
Таким образом, межуровневое взаимодействие в сфере принятия государственно-управленческих решений характеризуется
недостаточным учетом мнения субъектов РФ в законодательном
процессе на федеральном уровне и в процессе принятия подзаконных актов, практика заключения договоров о разграничении
предметов ведения и полномочий, а также соглашений между федеральным центром и регионами в настоящее время прекратила
свое существование.
70
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]