Файловый архив студентов. Файловый архив студентов.
1329 вузов, 5502 предметов.
/ Регистрация
FAQ Обратная связь Вопросы и предложения
Добавил:
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Башкирский Государственный Аграрный Университет
Предмет:
[НЕСОРТИРОВАННОЕ]
Файл:

Межуровневое взаимодействие органов государственной власти в России. Монография

.pdf
Скачиваний:
0
Добавлен:
07.09.2026
Размер:
1 Мб
Скачать
☆
применяются на практике, подменяясь неправовыми формами ответственности, что не способствует эффективному взаимодей­ствию органов власти разных уровней. Вместе с тем такая форма ответственности субъектов РФ, их органов и должностных лиц, как широко используемое в других федеративных государствах федеральное вмешательство, в Конституции РФ и федеральном законодательстве до сих пор практически не прописана. ВФА — это своего рода суррогат федерального вмешательства, как теперь уже очевидно, показавший свою неэффективность.
Более эффективным механизмом межуровневого взаимодей­ствия в сфере применения мер ответственности является блоки­ровка расходов бюджета, которая выражается в осуществлении органом, исполняющим бюджет, и органами государственного финансового контроля при выявлении фактов нецелевого ис­пользования бюджетных средств. В частности, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора и ее территориальные органы при наличии оснований, установленных ст. 283 Бюджет­ного Кодекса:
принимают решения о списании (взыскании) в бесспорном − порядке сумм предоставленных из федерального бюджета субсидий, субвенций, бюджетных инвестиций, использо­ванных не по целевому назначению их получателями; выносят руководителям органов исполнительной власти и − получателям бюджетных средств представления о ненадле­жащем исполнении бюджетного процесса, в том числе о воз­мещении средств; привлекают к административной ответственности в соот- − ветствии с Кодексом РФ об административных правонару­шениях.
В целом используемые в процессе межуровневого взаимодей­ствия органов власти меры ответственности недостаточны для обеспечения целостности федерации, для преодоления корруп­ционных проявлений, а также для стимулирования регионов к активному социально-экономическому развитию.
Анализ и учет правоприменительной практики также может рассматриваться как элемент межуровневого взаимодействия федерального центра и субъектов РФ. Это своего рода «обратная связь», позволяющая руководству страны делать выводы о дей-
91
ствительном положении дел на местах. Согласно положениям ст. 26.3.2 Федерального закона «Об общих принципах организа­ции законодательных (представительных) и исполнительных ор­ганов государственной власти субъектов Российской Федерации» предусмотрен порядок межуровневого взаимодействия в форме оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ.
Перечень показателей для оценки эффективности деятель­ности органов исполнительной власти субъекта РФ утверж­ден Указом Президента РФ № 825 от 27 июня 2007 г. «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации», в соответствии с которым высшим должностным лицам субъектов РФ ежегодно необхо­димо представлять в Правительство РФ доклады о достигнутых значениях показателей для оценки эффективности собственной деятельности.
Оценка значений показателей деятельности органов испол­нительной власти субъектов РФ осуществляется раздельно по уровню и динамике эффективности в сферах государственного управления, повышения инвестиционной привлекательности субъектов РФ, обеспечения здоровья, образования и ЖКХ.
Появление указанного механизма межуровневого взаимодей­ствия можно расценивать положительно. Вместе с тем нельзя не упомянуть его недостатки, которые на практике уже повлекли за собой низкую степень эффективности практической реализации данного механизма.
Так, указанный перечень показателей оценки эффективности не содержит конкретных показателей, обнаружение которых мо­жет повлечь санкции в отношении руководства регионов. Отсут­ствие конкретных цифр в перечне объясняется просто — в его основе лежит неравномерное, асимметричное развитие регионов и невозможность его оценки по единой шкале даже с учетом ко­эффициентов дифференциации.
Перечень показателей оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ неполон и несо­вершенен. Акцент в нем сделан на финансово-бюджетные и орга­низационные показатели, в то время как многие ключевые пока­затели социально-экономического развития (особенно в сферах
92
социального обеспечения, ЖКХ, инфраструктуры, охраны право­порядка, сельского хозяйства и т.д.) остались за рамками переч­ня. В целом он не отражает реальной социально-экономической ситуации в регионах.
Кроме того, оценка эффективности деятельности органов ис­полнительной власти субъектов РФ плохо встраивается в суще­ствующую систему властных отношений и в действующие меха­низмы ответственности. Освобождение высших должностных лиц субъектов РФ от занимаемой должности происходит вслед­ствие потери доверия Президента РФ, которое с перечнем никак юридически не корреспондирует. Оценка эффективности дея­тельности органов власти, таким о бразом, имеет информационно­поощрительный характер, а не является мерой ответственности.
Содержащиеся в перечне показатели являются результатом совместной работы органов власти всех уровней — федерально­го, регионального и местного. В условиях компетенционной не­разберихи, эрозии законодательных стандартов, отсутствия нор­мативно закрепленных единых социальных стандартов и четких границ ответственности центра, регионов и муниципалитетов, в условиях необеспеченности регионального и муниципального уровней соответствующей ресурсной базой для осуществления возложенных на них полномочий, подобная методика оценки их деятельности малоэффективна.
Таким образом, учет правоприменительной практики в про­цессе межуровневого взаимодействия пока не налажен, «обрат­ная связь» между законодателем и правоприменителем практиче­ски отсутствует.
Анализ существующих механизмов взаимодействия феде­ральных и региональных органов государственной власти, а так­же практика их применения показывают, что они не в полной мере отвечают интересам как федерального центра, так и субъек­тов федерации и позволяют выявить следующие основные про­блемы такого взаимодействия.
Во-первых, механизмы федерального законодательного про­цесса не гарантируют учета мнения субъектов РФ, которое в основном игнорируется. Механизм консолидированных зако­нодательных инициатив субъектов РФ, разработанный Советом Федерации, пока не дает положительных результатов.
93
Во-вторых, практика согласования подзаконных актов Пре­зидента РФ с органами власти субъектов РФ в отечественной нормотворческой системе практически не развита. Механизмы согласования с субъектами РФ актов Правительства РФ хотя и прописаны законодательно, однако, в слишком общем виде. За­коном не установлено ни обязательности учета мнения субъек­тов РФ, ни его процедуры, ни сроков.
В-третьих, порядок заключения договоров о разграничении полномочий оказался слишком сложным и неповоротливым для нормального согласования интересов федерального центра и ре­гионов, в соответствии с ним был заключен всего один договор с органами власти Республики Татарстан, который трудно оценить положительно. В целом договорный процесс оказался свернут, федеральный центр практически не прибегает к согласованию интересов и позиций с регионами посредством заключения до­говоров и соглашений.
В-четвертых, руководство территориальных органов феде­ральных органов исполнительной власти в настоящее время фор­мируется практически без согласования с субъектами РФ. Ис­пользуется иная модель, согласно которой с федерального уровня органам исполнительной власти субъектов РФ передаются пол­номочия, в связи с чем назначение руководства региональных ор­ганов, их осуществляющих, подлежит согласованию с отраслевы­ми федеральными министерствами и ведомствами. Однако такая модель будет эффективна только в случае завершения процесса разграничения полномочий между уровнями публичной власти, а также адекватного ресурсного обеспечения переданных полно­мочий, чего пока не наблюдается.
В-пятых, согласно Конституции РФ Президент РФ обеспе­чивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, что подразумевает участие главы государства в урегулировании споров между органами власти разных уровней. Однако конкретный порядок участия Президента РФ в урегулировании споров законодательно не раскрывается. В подзаконных актах (например, в положениях о конкретных министерствах) содержатся формулировки общего характера. В условиях отсутствия соответствующей законода­тельной базы вопрос о единообразном урегулировании порядка
94
разрешения споров между разными уровнями власти остается открытым.
В-шестых, сфера согласования решений в процессе осущест­вления полномочий федеральными и региональными органами власти, несмотря на свою урегулированность нормами права (в основном — подзаконными актами), является в настоящее время наиболее закрытой, поскольку основная масса отношений в данной сфере регулируется актами, носящими ненормативный характер. Вследствие этого, данная сфера межуровневого взаи­модействия является в настоящее время наиболее коррупцио­генной.
В-седьмых, межуровневое взаимодействие в бюджетно­финансовой и налоговой сферах характеризуется усилившейся централизацией финансовых ресурсов, несоответствием доход­ных и расходных полномочий субъектов РФ, ориентацией меж­бюджетных отношений на вертикальные формы выравнивания, приоритет субсидий и субвенций, отсутствием у субъектов РФ стимулов к повышению доходности собственных бюджетов, не­достаточным объемом их правомочий в данной сфере; финансо­вой несамостоятельностью большинства субъектов РФ, низким уровнем управления общественными финансами, недостаточной прозрачностью бюджетов всех уровней, низкой эффективностью расходования бюджетных средств, наличием большого количест­ва видов межбюджетных трансфертов, несовершенством нор­мативной базы порядка взаимодействия органов власти разных уровней в данной сфере.
Большинство из этих проблем стали следствием, с одной сто­роны, перекоса финансово-бюджетной системы в сторону феде­рального центра, а с другой — неурегулированностью многих ее положений в соответствующих законодательных актах, начиная с Конституции РФ.
В-восьмых, межуровневое взаимодействие органов государ­ственной власти в социально-экономической сфере регулируется значительным числом законов и подзаконных актов из разных отраслей законодательства. Однако на практике взаимодействие федеральных и региональных властей в данной сфере регулиру­ется положениями о конкретных министерствах и ведомствах, поскольку именно они являются ключевыми субъектами такого
95
взаимодействия. Данную сферу межуровневого взаимодействия можно охарактеризовать наличием следующих проблем. Это чрезмерно большой объем нормативного правового регулирова­ния, отсутствие согласованности между нормами федеральных законов и подзаконных актов, дублирование органов и функций, недостаточное ресурсное обеспечение осуществления полномо­чий органами власти субъектов РФ.
В-девятых, проблемность межуровневого взаимодействия в процессе осуществления контрольных (надзорных) функ­ций проявляется в дублировании контролирующих органов и функций и как следствие этого — в неэффективности контроля. С другой стороны, слишком большой массив контролирующей деятельности центра зачастую не оставляет органам власти субъ­ектов РФ возможности полноценно заниматься осуществлением своих основных функций. Сфера контроля является закрытой и вследствие этого коррумпированной. Среди причин низкой эф­фективности контрольных функций можно выделить структур­ные проблемы власти, наличие в ней слишком большого числа органов и уровней с размытой и дублирующей компетенцией, «распыление» функций контроля между большим числом раз­личных органов, «зарегулированность» контрольной сферы на фоне отсутствия регулирования в тех областях, где оно действи­тельно нужно.
В-десятых, правовые нормы, регулирующие вопросы конституционно-правовой ответственности в системе федера­тивных отношений, не в полной мере выполняют свое предназна­чение. Они во многом запоздали, фактически не применялись на практике будучи подменены не правовыми формами ответствен­ности. Применяемые в процессе межуровневого взаимодействия органов власти меры ответственности недостаточны ни для обе­спечения целостности федерации, ни для преодоления корруп­ционных проявлений, ни для стимулирования регионов к актив­ному социально-экономическому развитию.
Решение обозначенных проблем и правовых пробелов пред­ставляется невозможным без системной организации процессов межуровневого взаимодействия федеральных и региональных органов власти, воплощенной в соответствующих нормативных правовых актах и надлежащем механизме их реализации.
96
3.2. Проблемы межуровневого взаимодействия органов государственной власти в Российской Федерации
С целью определения актуальных проблем в сфере взаимо­действия федеральных органов государственной власти и орга­нов государственной власти субъектов РФ Центром проблемного анализа и государственно-управленческого проектирования было проведено углубленное интервью законодательных и исполни­тельных органов государственной власти субъектов РФ. Интервью проводилось в марте–апреле 2009 г., участвовали более 50 субъек­тов РФ. Сводный анализ интервью позволил выявить общие и бо­лее частные проблемы и сделать конкретные выводы по вопросам меж уровневого взаимодействия федеральных органов государ­ственной власти и органов государственной власти субъектов РФ.
Вопросы интервью были составлены таким образом, что­бы получить не только общую оценку ситуации (по системе «да»/«нет»), но и конкретные примеры острых проблем в сфере межуровневого взаимодействия органов власти, актуальных как для отдельных регионов, так и для всей России.
Как следует из интервью, ряд органов государственной вла­сти субъектов РФ видит и предлагает, исходя из своей практики, конкретные идеи и решения по совершенствованию механизмов взаимодействия. Они в итоге нашли свое отражение в авторском проекте федерального закона «О взаимодействии федеральных органов государственной власти и органов государственной вла­сти субъектов Российской Федерации». Законопроект де-факто разрабатывался совместными с субъектами РФ усилиями и та­ким образом определенную апробацию в регионах уже прошел.
Перед органами государственной власти в анкете были по­ставлены следующие вопросы углубленного интервью:
1. Существует ли в регионе проблема взаимодействия органов государственной власти субъектов РФ с федеральными органами государственной власти и органами местного самоуправления? Удовлетворяет ли Вас такое взаимодействие?
2. Насколько мнение и интересы субъектов РФ учитываются на федеральном уровне? На какой стадии процесса управления мнение субъектов РФ игнорируется на федеральном уровне:
выработка стратегии развития страны; −
97
принятие федеральных целевых программ; − принятие федеральных законов; − бюджетная процедура; − принятие подзаконных актов федерального уровня; − финансовое обеспечение их реализации; − процесс осуществления полномочий; − контроль осуществления полномочий; − иное. −
3. Существуют ли проблемы в обеспечении единства системы
исполнительной власти в РФ? Если существуют, в чем их причина:
отсутствие четкого законодательного разграничения пред- − метов ведения и полномочий РФ и ее субъектов; избыточная централизация полномочий, финансовых ре- − сурсов и в целом — принятия решений; дублирование органов и функций; − низкое качество исполнительской дисциплины руководите- − лей всех уровней; иное. −
4. Назовите предметы совместного ведения, наиболее суще­ственные для Вашего региона, с позиций необходимости до­полнительных мер по организации совместных действий феде­ральных и региональных органов власти из перечня ч. 2 ст. 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации зако­нодательных (представительных) органов государственной вла­сти субъектов Российской Федерации».
5. Назовите сферы, в которых складываются наиболее слож­ные в согласовании интересов ситуации взаимодействия феде­ральных и региональных органов власти:
экономика; − бюджетные отношения; − социальная политика; − ЖКХ; − использование природных ресурсов; − организация местного самоуправления; − другое (указать). −
6. Какое количество территориальных органов федеральных органов исполнительной власти действует на территории Ваше­го региона? Каково их соотношение с количеством органов ис-
98
полнительной власти субъекта РФ? Насколько часто среди них встречается дублирование функций? Есть ли ненужные террито­риальные органы?
7. Считаете ли Вы необходимым иметь территориальные ор­ганы федеральных органов исполнительной власти по предметам совместного ведения? Какие пути совершенствования организа­ции деятельности указанных органов Вы видите?
8. С помощью каких механизмов (согласительные комиссии, договоры, соглашения и т.д.) осуществляется организация взаимо­действия федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъекта РФ? Оцените эффективность существующего механизма взаимодействия «центра» и регионов.
9. Насколько необходим институт полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах? Препятствует ли он эффек­тивному взаимодействию федеральных и региональных властей или, напротив, повышает эффективность такого взаимодействия?
активнее стали решаться экономические и социальные воп- − росы; возросла степень координации деятельности территориаль- − ных органов федеральной власти; сократилось количество обращений в центральные органы − федеральной власти при решении проблем субъектов РФ; препятствует (отметьте чему); − иное. −
10. Какие федеральные нормативные акты, по Вашему мне­нию, вторгаются в компетенцию субъекта РФ:
по предметам совместного ведения; − по предметам ведения субъекта РФ; − иное. −
11. Как Вы оцениваете взаимодействие с федеральными орга­нами в финансово-бюджетной сфере?
12. В достаточной ли степени отражает установленный порядок взаимодействия федеральных и региональных органов государ­ственной власти по вопросам федерального законотворчества?
13. Дайте собственное толкование следующим понятиям с учетом положений Конституции РФ:
общие вопросы; − общие принципы; −
99
ведение; − совместное ведение; − предметы ведения; − предметы ведения РФ; − предметы ведения субъектов РФ; − предметы совместного ведения РФ и субъектов РФ; − по согласованию; − с учетом мнения; − с согласия; − режим «двойного ключа». −
Анализ полученных от органов государственной власти субъ­ектов РФ ответов и предложений, как и сама активность субъек­тов РФ, показали их высокую озабоченность по поводу недоста­точной эффективности межуровневого взаимодействия органов государственной власти.
На вопрос «Существует ли в регионе проблема взаимодей­ствия органов государственной власти субъектов РФ с федераль­ными органами государственной власти и органами местного са­моуправления? Удовлетворяет ли Вас такое взаимодействие?» из предложенного вопросного листа ответили 39 субъектов РФ, еще 5 субъектов представили свои комментарии и предложения по проблемам совершенствования федерального законодательства и правоприменения вне рамок поставленного вопроса (табл. 1).
Таблица 1
Ответы субъектов РФ на первый вопрос опросного листа
Существует ли в регионе
проблема взаимодействия
органов государственной
Наименование
субъекта РФ
Вологодская область + Республика Башкортостан + Республика Калмыкия + ±
*
Здесь и далее «+» означает положительный ответ на вопрос, «–» означает отри-
цательный ответ на вопрос, «±» означает удовлетворительное положение вещей.
власти субъектов РФ
с федеральными органами
государственной власти и
органами местного
самоуправления?
*
Удовлетворяет ли
Вас такое
взаимодействие?
–
100
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]
Помощь Обратная связь Вопросы и предложения Пользовательское соглашение Политика конфиденциальности