Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Межуровневое взаимодействие органов государственной власти в России. Монография
.pdf
Таким образом, можно сделать вывод о наличии проблем в сфере обеспечения единства системы исполнительной власти в РФ.
Что касается причин существующих проблем в сфере обеспечения единства системы исполнительной власти в РФ, то
большинство субъектов РФ в качестве основных причин видят
отсутствие четкого законодательного разграничения предметов
ведения и полномочий между РФ и ее субъектами (рис. 7).
20
18
16
14
12
10
8
6
4
Число субъектов РФ
2
0
Рис. 7. Причины проблем в сфере обеспечения единства
1 — отсутствие четкого законодательного разграничения предметов ведения и полномочий; 2 — избыточная централизация полномочий, финансовых ресурсов и в целом — принятия решений; 3 — дублирование органов и
функций; 4 — низкое качество исполнительской дисциплины руководителей
всех уровней; 5 — иное
12345
системы исполнительной власти в РФ:
Небольшое число субъектов РФ указали на низкое качество
исполнительской дисциплины руководителей всех уровней —
4 субъекта РФ, кроме того, 4 региона указали на иные причины.
Приведенные данные подтверждают существование проблем
в сфере обеспечения единства системы исполнительной власти
в РФ. Субъекты РФ помимо односложных ответов приводят развернутые комментарии по волнующим их аспектам межуровневого взаимодействия10.
10
Так, администрация Тамбовской области указывает на то, что единство системы исполнительной власти в Российской Федерации на практике сводится
к попыткам упростить систему взаимодействия органов, перераспределить
121
Остро стоит проблема избыточной концентрации финансовых ресурсов на федеральном уровне, централизации полномочий и процессов принятия решений в федеральном центре.
Практика реализации федеральных законов, принятых в рамках
федеративной реформы, их недостаточное ресурсное обеспечение стали «камнем преткновения» на пути обеспечения граждан
полагающимися им социальными благами, поскольку за субъектами РФ оказался закреплен слишком большой объем расходных
обязательств, в частности, по социальной поддержке граждан,
не подкрепленный соответствующим финансированием. Муниципальные образования и субъекты РФ обязаны теперь за счет
средств своих бюджетов сохранять уровень социальной защиты,
существовавший до принятия Федерального закона от 22 августа
2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты
Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с при-
полномочия или установить фактическую подчиненность региональных органов власти федеральным.
Согласно позиции администрации Томской области, законодательно установленный принцип единства системы исполнительной власти Российской Федерации на практике является декларативным. В числе проблем, препятствующих обеспечению единства системы исполнительной власти в Российской
Федерации, можно выделить следующие: противоречия норм действующего
законодательства, отсутствие достаточно четкого и полного разграничения
полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации по предметам совместного ведения, дублирование функций. Например,
в сфере государственного экологического и водного контроля отсутствуют
четкое разделение объектов федерального и регионального контроля и перечень конкретных объектов федерального контроля.
По линии здравоохранения существует проблема недостаточного в законодательном регулировании процесса реализации полномочий, переданных Российской Федерацией субъектам (Новгородская область). В сфере ветеринарии
отсутствует четкое законодательное разграничение полномочий Российской
Федерации и субъектов Российской Федерации, а также предусмотрено дублирование контрольных (надзорных) функций (Курская область и др.). Отсутствует четкое разграничение полномочий в сфере финансового контроля.
Не урегулированы вопросы разграничения полномочий в сфере лицензирования использования общественно распространенных полезных ископаемых,
а также участками недр местного значения. Необходимо осуществление дополнительных мер по уточнению полномочия по отнесению лесов к ценным
лесам, выделение особо защитных участков лесов и установление их границ
(Тульская область).
122
нятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации
законодательных (представительных) и исполнительных органов
государственной власти субъектов Российской Федерации» и
«Об общих принципах организации местного самоуправления в
11
Российской Федерации»
.
Совершенно необходимо реальное обеспечение субъектов РФ
ресурсами, достаточными для осуществления возложенных на
них обязательств перед населением. Это подразумевает не только перечисление субъектам РФ дополнительных трансфертов из
федерального бюджета, но и предоставление им доходных полномочий и стимулирование к осуществлению самостоятельной хозяйственной деятельности.
1. Требует решения до сих пор нерешенная проблема дублирования полномочий органов исполнительной власти субъектов РФ
и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти. Так, например, субъекты РФ отмечают дублирование
функций экологического контроля различными органами федерального и регионального уровней. При этом такие органы, как
Росприроднадзор, Ростехнадзор и орган исполнительной власти
субъекта РФ в сфере природопользования контролируют почти
полностью совпадающие вопросы. Помимо указанных органов
отдельными функциями контроля, надзора, разрешительными
или согласовывающими функциями в сфере охраны окружающей среды и природопользования обладают Роспотребнадзор,
Госкомрыболовство РФ, МЧС РФ, Россельхознадзор, Росводресурсы, Роскомнедра, Рослесхоз и др.
2. Актуальна проблема низкого качества исполнительской
дисциплины руководителей всех уровней, и федерального уровня в частности.
3. Существуют и иные проблемы в отношении единства системы исполнительной власти в РФ: проблемы, связанные с информационным обеспечением и обменом информации между
уровнями власти, избыточность и необоснованность контроля
со стороны федеральных органов исполнительной власти и др.
11
Собрание законодательства РФ. 2004. № 35. Ст. 3607.
123
На вопрос углубленного интервью об указании на предметы
совместного ведения, которые наиболее существенны для субъектов РФ с позиций необходимости дополнительных мер по организации совместных действий федеральных и региональных
органов, ответили 39 субъектов РФ (табл. 4).
Каждый из ответивших субъектов РФ представил более или
менее подробный перечень предметов совместного ведения, наиболее существенных для данного региона с позиций необходимости дополнительных мер по организации совместных действий
федеральных и региональных органов власти.
Таблица 4
Анализ ответов субъектов РФ на четвертый вопрос
опросного листа
Назовите предметы совместного ведения,
наиболее существенные для Вашего региона,
с позиций необходимости дополнительных
мер по организации совместных действий
Наименование
субъекта РФ
Вологодская область +
Костромская область +
Республика Калмыкия +
Республика Карелия +
Смоленская область +
Курская область +
Нижегородская область +
Новгородская область +
Орловская область +
Приморский край +
Республика Саха (Якутия) +
Тверская область +
Томская область +
Тульская область +
Республика Тыва +
Хабаровский край +
федеральных и региональных органов власти
из перечня ч. 2 ст. 26.3 Федерального закона
«Об общих принципах организации
законодательных (представительных)
и исполнительных органов государственной
власти субъектов РФ» № 184-ФЗ
124
Окончание таблицы 4
Назовите предметы совместного ведения,
наиболее существенные для Вашего региона,
с позиций необходимости дополнительных
мер по организации совместных действий
Наименование
субъекта РФ
Амурская область +
Ямало-Ненецкий
автономный округ
Новосибирская область +
Калужская область +
Ивановская область +
Тамбовская область +
Рязанская область +
Воронежская область +
Республика Мордовия +
Астраханская область +
Оренбургская область +
Липецкая область +
Чувашская Республика +
Ленинградская область +
Ростовская область –
Республика Дагестан +
Красноярский край +
Брянская область +
Республика Алтай +
Пермский край +
Псковская область +
Магаданская область +
Калининградская область +
федеральных и региональных органов власти
из перечня ч. 2 ст. 26.3 Федерального закона
«Об общих принципах организации
законодательных (представительных)
и исполнительных органов государственной
власти субъектов РФ» № 184-ФЗ
+
Анализ ответов субъектов РФ показывает, что к наиболее
проблемным сферам, требующим координации деятельности федерального центра и регионов из п. 2 ст. 26.3 Федерального закона
125
№ 184-ФЗ от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации
законодательных (представительных) и исполнительных органов
государственной власти субъектов Российской Федерации», относятся:
предупреждение чрезвычайных ситуаций межмуниципаль- −
ного и регионального характера, стихийных бедствий, эпидемий и ликвидации их последствий (подп. 5 п. 2 ст. 26.3 Федерального закона);
организация и осуществление региональных и межмуници- −
пальных программ в области охраны окружающей среды и
экологической безопасности (подп. 7 п. 2 ст. 26.3 Федерального закона);
создание и обеспечение охраны особо охраняемых природных −
территорий регионального значения; ведение Красной книги
субъекта РФ (подп. 8 п. 2 ст. 26.3 Федерального закона);
дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог −
регионального или межмуниципального значения (подп. 11
п. 2 ст. 26.3 Федерального закона);
выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных −
образований в порядке, установленном федеральным законом (подп. 37 п. 2 ст. 26.3 Федерального закона);
определение порядка, обеспечивающего публичность при −
регулировании цен (тарифов) на товары, работы и услуги,
т. е. порядка проведения публичных слушаний по вопросу
установления цен (тарифов) на товары (услуги) (подп. 55
п. 2 ст. 26.3 Федерального закона);
создание комиссий по делам несовершеннолетних и защите −
их прав и организации деятельности таких комиссий, а также создание административных комиссий, иных коллегиальных органов в целях привлечения к административной
ответственности, предусмотренной законами субъектов РФ
(подп. 24.1 п. 2 ст. 26.3 Федерального закона);
организация и осуществление деятельности по опеке и по- −
печительству (подп. 24.2 п. 2 ст. 26.3 Федерального закона);
обеспечение государственных гарантий прав граждан на −
получение общедоступного и бесплатного дошкольного,
начального общего, основного общего, среднего (полного)
общего образования, а также дополнительного образова-
126
ния в общеобразовательных учреждениях путем выделения
субвенций местным бюджетам в размере, необходимом для
реализации основных общеобразовательных программ в
час ти финансирования расходов на оплату труда работников общеобразовательных учреждений, расходов на учебники и учебные пособия, технические средства обучения,
расходные материалы и хозяйственные нужды (за исключением расходов на содержание зданий и коммунальных расходов, осуществляемых из местных бюджетов) в соответствии с нормативами, установленными законами субъекта
РФ (подп. 13 п. 2 ст. 26.3 Федерального закона);
организация предоставления начального, среднего и дополни- −
тельного профессионального образования (за исключением
образования, получаемого в федеральных образовательных
учреждениях, перечень которых утверждается Правительством РФ) (подп. 14 п. 2 ст. 26.3 Федерального закона);
организация предоставления дополнительного образования −
детям в учреждениях регионального значения (подп. 14.1
п. 2 ст. 26.3 Федерального закона);
сохранение, использование и популяризация объектов куль- −
турного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности субъекта РФ, государственная охрана объектов культурного наследия (памятников истории и
культуры) регионального значения (подп. 15 п. 2 ст. 26.3 Федерального закона);
организация библиотечного обслуживания населения би- −
блиотеками субъекта РФ, комплектование и обеспечение
сохранности их библиотечных фондов (подп. 16 п. 2 ст. 26.3
Федерального закона);
организация оказания специализированной медицинской −
помощи в кожно-венерологических, противотуберкулезных, наркологических, онкологических диспансерах и других специализированных медицинских учреждениях (за
исключением федеральных специализированных медицинских учреждений, перечень которых утверждается уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти) (подп. 21 п. 2 ст. 26.3 Федерального
закона);
127
организации оказания специализированной (санитарно- −
авиационной) скорой медицинской помощи (подп. 23 п. 2
ст. 26.3 Федерального закона);
осуществление региональных и межмуниципальных прог- −
рамм и проектов в области физической культуры и спорта,
организации и проведения официальных ре гио нальных и
межмуниципальных физкультурных, физкультурно-оз доро вительных и спортивных мероприятий, обеспечения подготовки спортивных сборных команд субъекта РФ, в том
числе среди лиц с ограниченными возможностями здоровья
и инвалидов, а также присвоения спортивных разрядов и соответствующих квалификационных категорий спортивных
судей в порядке, установленном федеральными законами и
иными нормативными правовыми актами РФ (подп. 30 п. 2
ст. 26.3 Федерального закона);
социальная поддержка и социальное обслуживание граждан −
пожилого возраста и инвалидов, граждан, находящихся в
трудной жизненной ситуации, а также детей-сирот, безнадзорных детей, детей, оставшихся без попечения родителей
(за исключением детей, обучающихся в федеральных образовательных учреждениях), социальная поддержка ветеранов труда, лиц, проработавших в тылу в период Великой
Оте чественной войны 1941–1945 гг., семей, имеющих детей
(в том числе многодетных семей, одиноких родителей), жертв
политических репрессий, малоимущих граждан, в том числе
за счет предоставления субвенций местным бюджетам для
выплаты пособий на оплату проезда на общественном транспорте, иных социальных пособий, а также для возмещения
расходов муниципальных образований в связи с предоставлением законами субъекта РФ льгот отдельным категориям
граждан, в том числе льгот по оплате услуг связи, организация предоставления гражданам субсидий на оплату жилых
помещений и коммунальных услуг (подп. 24 п. 2 ст. 26.3 Федерального закона № 184-ФЗ);
создание по решению органов исполнительной власти субъ- −
екта РФ мобилизационных органов в зависимости от объема мобилизационных заданий (заказов) или задач по проведению мероприятий по переводу экономики субъекта РФ
128
на работу в условиях военного времени (подп. 52 п. 2 ст. 26.3
Федерального закона) и др.
Приведенные сферы совместного ведения являются наиболее
существенными с позиции регионов для принятия дополнительных мер по организации совместных действий федеральных и
региональных органов власти. Количество и повторяемость в ответах субъектов РФ конкретных проблемных сфер свидетельствуют о системности проблем и, соответственно, о назревшей
необходимости комплексного подхода к их решению. Такой подход подразумевает как совершенствование практики реализации
существующих норм права в области межуровневого взаимодействия органов государственной власти, так и преодоление противоречий действующего законодательства, восполнение пробелов
и более детальное урегулирование ряда вопросов.
Ответ на вопрос о сферах межуровневого взаимодействия,
в которых складываются наиболее сложные для согласования
интересов ситуации, дали 39 субъектов РФ (табл. 5). Ответившие
субъекты РФ назвали следующие сферы, в которых складываются наиболее сложные в согласовании интересов ситуации межуровневого взаимодействия (рис. 8).
30
25
20
15
10
Число субъектов РФ
5
0
Рис. 8. Сферы межуровневого взаимодействия, в которых складываются
наиболее сложные в согласовании интересов ситуации
Бюджетные
отношения
Социальная
политика
Использование
природных ресурсов
Жилищно-коммунальное
хозяйство
Организация местного
самоуправления
Экономическая сфера
Другие
129
Таблица 5
область
Томская
область
Тверская
Саха (Якутия)
Республика
край
Приморский
область
Орловская
область
Новгородская
ская область
Нижегород-
область
Курская
Башкортостан
Наименование субъекта РФ
Республика
область
Смоленская
Карелия
Республика
Калмыкия
Республика
область
Вологодская
++
130
Анализ ответов субъектов РФ на пятый опрос вопросного листа
Вопросы
5. Назовите сферы, в которых склады-
ваются наиболее сложные в согласова-
нии интересов ситуации взаимодей-
ствия федеральных и региональных
органов власти: –а) экономика + + +
б) бюджетные отношения + + + + + + +
в) социальная политика + + + + + + +
г) ЖКХ + + + + +
д) использование природных ресурсов + + + + + +
е) организация местного самоуправ-
ления
ж) другое + + + + + + +
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]