Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Межуровневое взаимодействие органов государственной власти в России. Монография
.pdf
Если на соответствующие территориальные органы федеральных органов исполнительной власти возлагаются полномочия РФ по вопросам совместного ведения, то по смыслу ст. 72
во взаимосвязи с ч. 3 ст. 5, ст. 11 и 76, ч. 2 ст. 77, ч. 1 и 2 ст. 78
и ч. 1 ст. 85 Конституции РФ федеральный законодатель вправе предусмотреть возможность согласования с законодательным
(представительным) органом субъекта федерации назначения на
должность руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, поскольку такие должностные лица призваны обеспечивать разграничение полномочий органов исполнительной власти по предметам совместного ведения
на всех уровнях. Этим не затрагиваются прерогативы РФ в конечном итоге самостоятельно решать данный вопрос при условии использования установленных федеральной конституцией и
федеральным законом необходимых согласительных и юрисдик-
25
ционных процедур
.
Непростым остается вопрос в сфере межуровневого взаимодействия органов государственной власти, связанный с передачей
полномочий органов государственной власти как на федеральный, так и на региональный уровни, а также вопрос, касающийся
перераспределения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления.
Так, проверяя конституционность некоторых положений Устава Курской области, федеральный Конституционный Суд отметил
(постановление от 30 ноября 2000 г. № 15-П)26, что районный Совет народных депутатов по своей природе и месту в системе публичной власти не может выступать в качестве законодательного
органа или районной администрации, а потому не может в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, законодательством области делегировать отдельные полномочия органам
25
Соответствующая правовая позиция применительно к вопросу об участии
законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации в утверждении назначения на должность руководителя органа
внутренних дел субъекта федерации была сформулирована в постановлении
Конституционного Суда Российской Федерации от 10 декабря 1997 г. по делу
о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона)
Тамбовской области (Собрание законодательства Российской Федерации.
2000. № 25. Ст. 2728).
26
Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. № 50. Ст. 4943.
171
местного самоуправления, равно как и иные органы местного самоуправления в соответствии с решением их представительного
органа или непосредственно населения на основании договора
передавать часть своих полномочий органам государственной
власти области: из прямого предписания ч. 1 ст. 130 Конституции РФ следует, что вопросы местного значения могут и должны
решать именно органы местного самоуправления или население
непосредственно, а не органы государственной власти.
Пункт «н» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ относит установление
общих принципов организации местного самоуправления к совместному ведению РФ и ее субъектов, что позволяет субъекту
федерации в пределах своих полномочий конкретизировать федеральное регулирование в данной области, если этому не препятствуют Конституция РФ и федеральные законы.
Вопреки конституционному принципу самостоятельности
местного самоуправления оспариваемые положения устава области по их буквальному смыслу не исключают возможность передачи органам государственной власти области полномочий по решению вопросов местного значения в любом объеме, что может
не только ограничить право граждан на осуществление местного
самоуправления, но и поставить под угрозу само его существование на части территории области. Однако это не исключает взаимодействия, в том числе на договорной основе, органов местного
самоуправления и органов государственной власти области для
решения общих задач, непосредственно связанных с вопросами
местного значения, в интересах населения муниципального образования.
Рассматривая вопрос о конституционности положений п. 2
ст. 81 Закона Челябинской области «О бюджетном устройстве
и бюджетном процессе в Челябинской области», как предполагающие возможность передачи предусмотренных ими полномочий органами государственной власти области органам местного самоуправления муниципальных образований — районов, в
границах которых находятся другие муниципальные образования (сельсоветы, поселки), и соответственно включение последних в сферу бюджетного регулирования в рамках осуществления районными муниципальными образованиями переданных
им государственных полномочий, Конституционный Суд РФ
172
обосновал ряд правовых позиций (постановление от 11 ноября
27
2003 г. № 16-П)
.
Конституционные положения о самостоятельности местного
самоуправления в пределах предоставленных его органам полномочий, в том числе финансовых, получили конкретизацию в
Бюджетном кодексе РФ, предусматривающем выделение бюджетов местного самоуправления (местных бюджетов) в самостоятельный уровень единой бюджетной системы РФ (ст. 10, 28 и 29)
и устанавливающем принцип самостоятельности бюджетов, из
которого вытекает право органов местного самоуправления самостоятельно осуществлять бюджетный процесс, иметь собственные источники доходов бюджетов, определять направления
расходования бюджетных средств (ст. 31).
Согласно Уставу (Основному Закону) Челябинской области
органы государственной власти области проводят финансовую
политику на основе равноправия органов местного самоуправления между собой и во взаимоотношениях с органами государственной власти области при распределении собираемых доходов
между областным и местными бюджетами, а также регулирования бюджетной обеспеченности на всей территории области
(п. «в», «г» ч. 3 ст. 35).
Проверяемое положение областного закона, как вытекает из
его содержания, имеет целью выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности муниципальных образований
соответствующей территориальной основы (сельсоветов, поселков). Такое выравнивание социально-экономического развития муниципальных образований — часть общей государственной политики, направленной на реализацию конституционного
принципа социального государства (ст. 7 Конституции РФ).
Выравнивание минимальной бюджетной обеспеченности муниципальных образований осуществляется посредством бюджетного регулирования через установление регулирующих источников доходов и оказание прямой финансовой помощи из
бюджетов других уровней.
Как вытекает из п. «г», «и» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, п. 1
ст. 47 Бюджетного кодекса РФ и ст. 14 Налогового кодекса РФ,
собственными доходами субъектов федерации являются, в част-
27
Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 46. Ст. 4509.
173
ности, налоговые доходы, закрепленные за бюджетами субъектов
федерации. Распоряжение собственными доходами относится к
бюджетной компетенции субъектов федерации (ст. 73 Конституции РФ, ст. 58 Бюджетного кодекса РФ), на основании которой
они вправе передавать доли региональных налогов или устанавливать процентные отчисления от региональных налогов для их
последующего зачисления в местные бюджеты с целью выравнивания минимальной бюджетной обеспеченности муниципальных образований.
Передача органами государственной власти Челябинской области органам местного самоуправления муниципальных образований, в границах территорий которых находятся другие муниципальные образования, полномочий по распределению между
местными бюджетами муниципальных образований, находящихся в границах их территорий, регулирующих налогов и сборов,
средств финансовой помощи должна осуществляться на основе
конституционно установленного порядка разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти ее субъектов (п. «ж»,
«з» ст. 71, п. «г», «и», «н» ч. 1 ст. 72, ст. 73 Конституции РФ).
Передача органами государственной власти Челябинской области органам местного самоуправления муниципальных образований — районов полномочий по распределению между местными бюджетами муниципальных образований — сельсоветов,
поселков регулирующих налогов и сборов, средств финансовой
помощи, выделенных из областного бюджета в порядке межбюджетного регулирования, получает реализацию на основе ежегодных законов Челябинской области о бюджете области. Кроме
того, нормативы отчислений от регулирующих доходов в местные бюджеты определяются на основе единой методики и согласовываются с органами местного самоуправления муниципальных образований до принятия закона об областном бюджете на
очередной финансовый год.
Муниципальные образования, получающие финансовую помощь из бюджета субъекта федерации, должны иметь возможность
проконтролировать методику ее расчета, полученные (рассчитанные) денежные суммы, сроки предоставления, а также возможность
согласовать с субъектом федерации вопросы оказания финансовой
174
помощи до принятия ежегодного закона субъекта федерации о региональном бюджете на очередной финансовый год.
При этом избранный законодателем Челябинской области
в рамках действующего федерального бюджетного законодательства финансово-правовой механизм выравнивания уровня минимальной бюджетной обеспеченности сельских, поселковых
муниципальных образований, находящихся в границах муниципальных образований — районов, должен учитывать конституционно установленный порядок разграничения предметов ведения
и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти ее субъектов в сфере бюджетного
регулирования, обеспечивать необходимый баланс интересов всех
участников бюджетных отношений. Допуская возможность наделения органов местного самоуправления — районов данным государственным полномочием, законодатель субъекта федерации
должен учитывать правовой режим финансовых средств, передаваемых на реализацию данного полномочия, а также требования
эффективности и реальной способности муниципальных образований осуществлять это полномочие, имея в виду, что социальные
цели по выравниванию минимальной бюджетной обеспеченности
муниципальных образований должны достигаться в рамках установленного законодательством механизма финансово-правового
регулирования и не могут противопоставляться требованиям финансовой самостоятельности местного самоуправления.
Что касается права органов государственной власти Челябинской области наделять органы местного самоуправления муниципальных образований, в границах территорий которых находятся
другие муниципальные образования, полномочиями по распределению и закреплению расходов бюджетов, то по смыслу положения п. 3 ст. 6 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»
28
в случае, если в границах территории муниципального образования (за исключением города) имеются другие муниципальные
образования, разграничение расходов местных бюджетов, как
28
В отсылке упомянут федеральный закон, действовавший до принятия Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ (Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 40. Ст. 3822).
175
непосредственно связанное с разграничением предметов ведения
между муниципальными образованиями, осуществляется законом субъекта федерации. Такие законы не могут противоречить
Конституции РФ и федеральным законам, должны характеризоваться определенностью, непротиворечивостью содержания.
Реализация полномочий по составлению сводных прогнозных
показателей социально-экономического развития соответствующих территорий и по составлению и представлению свода отчетов об исполнении местных бюджетов муниципальных образований, находящихся в границах соответствующей территории,
должна осуществляться в целях координации и взаимодействия
муниципальных образований, не допуская отношений подконтрольности и подчиненности между ними и не влияя на объем
материальных бюджетных прав, определяющих финансовую самостоятельность местного самоуправления.
Вызывают интерес позиции Конституционного Суда РФ по
проблемам межуровневого взаимодействия, связанных с участием субъектов РФ в решении вопросов, находящихся в ведении РФ.
В частности, сформулированные Конституционным Судом РФ
позиции в ходе рассмотрения дела о конституционности положений Федерального закона «О государственном регулировании
производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции» (постановление от 12 ноября 2003 г.
29
№ 17-П)
в части регулирования участия субъекта федерации в
решении вопроса о выдаче федеральной лицензии на осуществление деятельности, связанной с производством и (или) оборотом указанной продукции (Федеральный закон относил выдачу
действующих на всей территории РФ федеральных лицензий к
ведению РФ и предусматривал, что они выдаются только юридическим лицам (организациям) независимо от форм собственности уполномоченными Правительством РФ федеральными органами исполнительной власти)30.
29
Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 47. Ст. 4586.
30
В настоящее время этот порядок существенно изменен федеральными законами от 2 ноября 2004 г. № 127-ФЗ, 21 июля 2005 г. № 102-ФЗ, 26 июля 2006 г.
№ 134-ФЗ, 16 октября 2006 г. № 160-ФЗ, 29 декабря 2006 г. № 248-ФЗ, 20 апреля
2007 г. № 55-ФЗ, 19 июля 2007 г. № 219-ФЗ, 1 декабря 2007 г. № 302-ФЗ, 23 июля
2008 г. № 160-ФЗ, 30 декабря 2008 г. № 313-ФЗ и 27 декабря 2009 г. № 374-ФЗ
(Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 45. Ст. 4377; 2005.
176
В названном постановлении отмечено, что возложив на организацию — соискателя федеральной лицензии обязанность
представить в федеральный лицензирующий орган письменное
согласие на ее получение от органа, уполномоченного субъектом
федерации, на территории которого будет находиться эта организация или ее структурное подразделение, и указав на необходимость соответствующего согласования с субъектом федерации,
законодатель тем самым наделил его правом участвовать в решении вопроса, отнесенного к ведению РФ.
Участие субъектов федерации в процессе принятия решений
на федеральном уровне, с тем чтобы более полно обеспечивался
учет их потребностей и законных интересов — при условии, что
такое участие имеет субсидиарный характер, осуществляется в
форме предварительного согласования, не предопределяющего
окончательное решение вопроса, т. е. не предполагает передачу
соответствующего федерального полномочия субъекту федерации, не может рассматриваться как нарушение установленного
Конституцией РФ разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и ее субъектов.
Отсутствие в названном федеральном законе норм, регламентирующих порядок согласования субъектом федерации вопроса о выдаче федеральной лицензии, в том числе сроков, а также
оснований отказа, не означает, что при принятии соответствующего решения он вправе действовать произвольно, создавая тем
самым для организации — соискателя федеральной лицензии
дискриминирующие либо, напротив, необоснованно благоприятствующие условия.
Однако отказ субъекта федерации дать согласие на получение
федеральной лицензии, независимо от того, является он мотивированным и основанным на предписаниях законодательства либо
не является таковым, служит для федерального лицензирующего
органа достаточным основанием для отказа в рассмотрении по
существу вопроса о выдаче федеральной лицензии. В результате окончательное решение фактически принимается на уровне
субъекта федерации, а не на уровне РФ. Тем самым осуществле-
№ 30. Ст. 3113; 2006. № 31. Ст. 3433; № 43. Ст. 4412; 2007. № 1. Ст. 11; № 17.
Ст. 1931; № 31. Ст. 3994; № 49. Ст. 6063; 2008. № 30. Ст. 3616; 2009. № 1. Ст. 21;
№ 52. Ст. 6450).
177
ние федеральным органом власти принадлежащего ему полномочия по предмету ведения РФ ставится в зависимость от решения
субъекта федерации, что в конечном итоге не согласуется с установленным Конституцией РФ разграничением предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и
органами государственной власти ее субъектов.
Проверяя конституционность ряда положений Закона Ивановской области от 13 мая 1999 г. «О муниципальной службе
Ивановской области», определяющих особенности трудовых
отношений муниципальных служащих в области, Конституционный Суд РФ отметил (постановление от 15 декабря 2003 г.
31
№ 19-П)
, что данное регулирование в силу пунктов «к», «н» ч. 1
ст. 72 Конституции РФ относится к совместному ведению РФ и
ее субъектов и должно отвечать следующим требованиям: законодатель субъекта федерации не вправе вторгаться в сферу ведения РФ, но по вопросам совместного ведения РФ и ее субъектов
может самостоятельно осуществлять правовое регулирование
при отсутствии соответствующего федерального закона либо в
случаях неурегулирования в федеральном законе тех или иных
общественных отношений; при этом должны быть соблюдены
конституционные требования о непротиворечии законов и иных
нормативных актов субъектов федерации федеральным законам
и о соблюдении прав и свобод человека и гражданина.
Федеральный закон от 8 января 1998 г. «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации»32 закрепил, что на
муниципальных служащих распространяется действие законодательства РФ о труде с особенностями, предусмотренными данным федеральным законом.
Правомочие по организации и проведению конкурсов на замещение вакантных должностей, закрепленное применительно
к муниципальной службе в акте субъекта федерации, принятом
в рамках его полномочий в сфере совместного ведения РФ и ее
субъектов, нашло подтверждение в федеральном законодательстве — федеральных законах «Об общих принципах организа-
31
Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 52. Ст. 5101.
32
В настоящее время действует Федеральный закон «О муниципальной службе в Российской Федерации» от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ (Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. № 10. Ст. 1152; 2008. № 30. Ст. 3616;
№ 44. Ст. 4987, 4988; № 48. Ст. 5514; № 52. Ст. 6222, 6235; 2009. № 29. Ст. 3597).
178
33
ции местного самоуправления в Российской Федерации»
и «Об
основах государственной службы Российской Федерации»34, Трудовом кодексе РФ, а также в Указе Президента РФ от 29 апреля
1996 г. № 60435.
Таким образом, положения областного закона по организации
и проведению конкурсов, о заключении и прекращении срочного
трудового договора (контракта) с муниципальными служащими,
которые принимаются на службу для обеспечения деятельности
конкретных должностных лиц, чьи полномочия также ограничены определенным сроком, как не влекущие ограничение конституционных прав граждан, не нарушающие равный доступ к
муниципальной службе и принятые в пределах полномочий законодательного органа субъекта федерации, не противоречат Конституции РФ.
Что касается предусмотренного областным законом такого
основания прекращения муниципальной службы, как увольнение
муниципального служащего по инициативе руководителя муниципального органа, то из правовой позиции, выраженной Конституционным Судом РФ в постановлении от 21 марта 1997 г. по
делу о проверке конституционности положений Закона РФ «Об
основах налоговой системы в Российской Федерации»36, следу-
33
В отсылке упомянут федеральный закон, действовавший до принятия Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ (Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 40. Ст. 3822).
34
В настоящее время действует Федеральный закон «О государственной
гражданской службе Российской Федерации» от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ (Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 31. Ст. 3215; 2006.
№ 6. Ст. 636; 2007. № 10. Ст. 1151; № 16. Ст. 1828; № 49. Ст. 6070; 2008. № 13.
Ст. 1186; № 30. Ст. 3616; № 52. Ст. 6235; 2009. № 29. Ст. 3597, 3624; № 48. Ст. 5719;
№ 51. Ст. 6150, 6159).
35
Утратил силу с 1 февраля 2005 г. в связи с Указом Президента Российской
Федерации от 1 февраля 2005 г. № 112 «О конкурсе на замещение вакантной
должности государственной гражданской службы Российской Федерации»
(Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. № 6. Ст. 439). В настоящее время порядок проведения конкурса на замещение должности муниципальной службы устанавливается муниципальным правовым актом, принимаемым представительным органом муниципального образования (ч. 2 ст. 17
Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» от
2 марта 2007 года № 25-ФЗ).
36
Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 13. Ст. 1602.
179
ет, что признание за субъектами федерации права осуществлять
опережающее правовое регулирование по предметам совместного ведения не дает им автоматически полномочий по решению в
полном объеме вопросов, имеющих универсальное значение как
для законодателя в субъектах федерации, так и для федерального законодателя, и в силу этого подлежащих регулированию
федеральным законом, поскольку прекращение трудовых отношений не по воле самого работника связано с ограничением его
конституционных прав и требует единого регулирования на территории РФ.
Закрепление в федеральном законе единого для РФ перечня
оснований прекращения трудового договора по инициативе работодателя является одной из существенных гарантий права на
труд. Этот перечень не может быть расширен актами субъектов
федерации; воспроизведение же в законах субъектов федерации
оснований, предусмотренных в федеральных законах и обоснованных соответствующими требованиями к муниципальной
службе, само по себе не выходит за пределы полномочий субъекта федерации в области регулирования этих отношений.
Законом Псковской области «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» установлено, что начальник органа управления по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям является
заместителем руководителя соответствующего органа исполнительной власти субъекта федерации. Проверяя конституционность этого положения, Конституционный Суд РФ отметил (по-
37
становление от 13 мая 2004 г. № 10-П)
, что федеральные органы
исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов федерации как часть единой системы государственной власти
в пределах ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов образуют единую систему исполнительной власти в РФ. Субъекты федерации, самостоятельно
устанавливая путем принятия собственных нормативных правовых актов систему органов государственной власти и их полномочия, должны исходить из основ конституционного строя, общих
принципов организации представительных и исполнительных
органов государственной власти, а также из конкретизирующих
37
Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 21. Ст. 2094.
180
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]