Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Межуровневое взаимодействие органов государственной власти в России. Монография
.pdf
Швейцарская доктрина также признает принцип исполнительного федерализма. В частности, он упоминается в ст. 46 Конституции Швейцарской Конфедерации 1999 г., в соответствии с
которой кантоны обязаны применять федеральное законодательство, а конфедерация предоставляет кантонам возможно большую свободу в действиях и учитывает особенности кантонов.
Конфедерация несет расходы, связанные с применением федеральных законов, оставляя в распоряжении кантонов достаточные источники финансирования и обеспечивая соразмерную финансовую компенсацию.
Согласование интересов в бюджетной и налоговой сферах в
Австрии, Германии и Швейцарии связано прежде всего с понятием финансовой эквализации (бюджетного выравнивания). Финансовая эквализация предполагает выравнивание финансовых
ресурсов по вертикали (между федерацией и субъектами), их перераспределение по горизонтали между субъектами федерации, а
также компенсацию издержек, связанных с процессом эквализации. Эквализация бюджетов производится в соответствии с принципом субсидиарности. В частности, в Австрии в отношениях
между уровнем местного самоуправления и уровнем земель применяются правила «восходящей вертикальной распределяющей
справедливости»: не нижестоящий территориальный коллектив
предоставляет в бюджет вышестоящего коллектива определенную часть собственных средств, а вышестоящий передает ресурсы нижестоящим субъектам в их совокупности. При нисходящей
распределяющей справедливости происходит централизация ресурсов. Для восходящей перспективы вертикальной распределительной справедливости расчет передаваемых на нижестоящий
уровень средств производится исходя из потребностей отдельно-
36
го индивида
.
При горизонтальной распределительной справедливости
бюджетные трансферты производятся сильными и слабыми с
финансовой точки зрения землями или муниципалитетами, причем объем трансфертов третичной эквализации превосходит вторичную эквализацию почти в 10 раз. Субсидиарность как «сквозной» принцип уже применяется в межбюджетных отношениях
36
Королев С.В. Финансовый федерализм в Германии, Австрии и Швейцарии.
СПб., 2005. С. 108–118.
51
Австрийской республики37. Распределение финансовых средств
на решение задач уровня власти, наиболее приближенного к населению, а также горизонтальные бюджетные трансферты корреспондируют с таким элементом субсидиарности, как принцип
максимально низкого уровня и взаимопомощи.
В Швейцарии распределение доходов союза производится в
соответствии с принципом бюджетной эквивалентности (принципом конгруэнтности). Согласно данному принципу властные
полномочия и финансовые компетенции «не должны разделяться по разным уровням властеотношений, а должны фокусиро-
38
ваться на одном и том же уровне управления»
. Соблюдение
этого принципа позволяет четко определять субъект ответственности.
Перераспределение доходов от центра к субъектам федерации
выглядит более перспективным, в том числе для России. Практика
изымания финансовых средств у субъектов федерации и их централизации в целях дальнейшего перераспределения плохо зарекомендовала себя не только в России, но и в европейских странах.
В частности, такой подход приводит к необеспеченным полномочиям, отсутствию возможности у местных властей осуществлять
необходимые социальные программы, ухудшению экономического положения благополучных субъектов федерации (доноров)
и др. Субсидирование полномочий из федерального центра, как
правило, не обеспечивает полного покрытия расходов субъектов
федерации.
В межуровневом взаимодействии органов государственной
власти очень напряжены и существенны вопросы согласования
назначения должностных лиц территориальных органов власти
и органов власти регионов.
Статьей 85 Основного закона ФРГ предусмотрено исполнение
землями федеральных законов по поручению федерации. В этом
случае создание административных органов, как правило, остается в ведении земель. Федеральное правительство может издавать с согласия бундесрата административные предписания, а
руководители «властей средних инстанций» должны назначаться
с согласия федерального правительства.
37
Там же. С. 117.
38
Там же. С. 124.
52
Если исполнение законов осуществляется федерацией посредством собственной федеральной администрации, то федеральное
правительство издает общие административные предписания.
Кроме того, в таких случаях образуются своего рода территориальные органы федеральной администрации. Перечень таких органов содержится в ст. 87 Основного закона ФРГ.
В австрийской организации системы органов исполнительной
власти существует модель, схожая с российским «двойным подчинением» в сфере безопасности.
В каждой земле образовано управление безопасности, во главе которого стоит директор управления безопасности. В Вене
федеральное управление полиции является одновременно управлением безопасности Вены, а президент полиции — директором
управления безопасности Вены. Федеральный министр внутренних дел назначает директора управления безопасности по согласованию с губернатором земли. Федеральный министр внутренних дел обязан уведомлять губернатора земли о каждом важном
указании, данном директору управления безопасности.
Федерация осу ществляет свою исполнительную власть в землях
как через собственные органы (прямое федеральное управление),
так и через губернатора земли и подчиненные ему органы земли
(непрямое федеральное управление). Если исполнение функций,
которые относятся к непрямому федеральному управлению, поручено федеральным органам, в частности, органам федеральной
полиции, то федеральные органы при исполнении данных функций подчиняются губернатору земли и связаны его указаниями.
Федеральными законами федеральным органам может быть поручено осуществление актов исполнения, такие акты публикуются только с согласия заинтересованных земель. По ряду вопросов
федерация может поручить губернатору земли осуществление исполнительной власти федерации. Создание федеральных органов
по таким вопросам допускается только с согласия заинтересованных земель. Если в земле по вопросам непосредственного ведения
федерального управления требуется немедленное принятие мер
по предупреждению очевидного, невосполнимого ущерба для общества в срок, к которому высший орган управления федерации в
силу своего более высокого положения не в состоянии это осуществить, губернатор земли принимает меры вместо этого органа.
53
По вопросам, относящимся к непрямому федеральному
управлению, губернатор земли связан указаниями федерального правительства, а также отдельных федеральных министров
и обязан обеспечивать реализацию таких указаний, применяя и
те средства, которыми он располагает как орган, действующий в
сфере собственной компетенции земли. Так же действует и правительство земли, если принято решение об исполнении им полномочий губернатора. В этом случае правительство земли связано указаниями губернатора.
Указания федерального правительства или отдельных федеральных министров должны направляться губернатору земли.
Последний, если он самостоятельно не осуществляет полномочия,
относящиеся к непрямому федеральному управлению, обязан
под собственную ответственность немедленно передать указание без всяких изменений в письменном виде соответствующему
члену правительства земли и проследить за осуществлением этого указания. Если указание не исполняется, несмотря на то, что
губернатор земли принял необходимые меры, то ответственность
перед федеральным правительством несет также и соответствующий член правительства земли.
Федеральные министры, которым поручено управление федеральным имуществом, могут передавать исполнение таких дел
губернатору и подчиненным ему органам земли. Эта передача в
любой момент может быть полностью или частично аннулирована. Федеральным законом определяется, в какой мере расходы,
связанные с исполнением по таким вопросам, в отдельных исключительных случаях возмещаются федерацией.
Немаловажную роль в обеспечении эффективного межуровневого взаимодействия в зарубежных странах не только между
центральными органами власти и органами власти регионов, но
и также между региональными органами власти играет институт
взаимопомощи (кооперативный федерализм), который в России
пока что не получил распространения ввиду отсутствия соответствующей нормативной правовой базы в этой сфере.
Положения о необходимости оказания взаимной помощи
при реализации полномочий присутствуют в ряде конституций
федеративных государств, в частности в тех из них, где принята концепция кооперативного федерализма. Несмотря на то что
54
российскую модель федерализма нередко относят к кооперативной, российское законодательство не содержит положений о вертикальной и горизонтальной взаимопомощи.
Проверенное временем законодательство, регламентирующее
вопросы вертикальной и горизонтальной взаимопомощи, а также достаточно богатую практику его применения имеют органы
власти Германии. В частности, положения о взаимопомощи федерации и земель содержатся в ст. 35 и 91, а также 91-a и 91-b Основного закона ФРГ. В соответствии с концепцией кооперативного
федерализма все административные органы федерации и земель
оказывают друг другу правовую и административную помощь
(ст. 35). В случае серьезных нарушений общественного порядка,
при стихийных бедствиях и катастрофах земля может просить
федеральное правительство о направлении федеральных вооруженных сил, полицейских сил другой земли. В случае катастроф,
охвативших несколько земель, федеральное правительство может
по своей инициативе направить в соответствующие земли вооруженные силы и дать правительствам земель указания о предоставлении полицейских сил в распоряжение других земель. Эти
меры, принятые федеральным правительством, должны быть в
любой момент отменены по требованию бундесрата либо незамедлительно после устранения опасности.
Статьей 91 Основного закона ФРГ предусмотрено введение
подобных мер в случае возникновения угрозы существованию
или основам свободного демократического строя федерации или
земли (внутреннее чрезвычайное положение). Отчасти такие
меры относятся к федеральному вмешательству, однако в Основном законе ФРГ эти меры не связываются с этим институтом, тем
более, что ст. 91 Основного закона ФРГ содержится в главе, посвященной вопросам исполнению федеральных законов и федеральной администрации.
Статьи 91-a и 91-b Основного закона ФРГ регулируют участие
федерации в решении общих задач земель, если эти задачи имеют значение для всей нации и участие федерации требуется для
улучшения условий жизни. Примерами общих задач можно назвать следующие: расширение и строительство высших учебных
заведений, включая клиники при них; улучшение региональной
экономической структуры; улучшение аграрной структуры и за-
55
щита прибрежных зон. Подробнее такие задачи регулируются
федеральным законом с согласия бундесрата. Включение того
или иного решения в планирование развития федерации нуждается в согласии земли, на территории которой оно будет осуществляться.
Федерация несет, по меньшей мере, половину расходов на
осуществление проектов по решению совместных задач. Предусматривается возможность заключения соглашений между федерацией и землями при планировании мероприятий в рамках
названных задач. При этом распределение расходов регулируется
соглашениями.
В соответствии со ст. 22 Конституции Австрии все органы федерации, а также органы земель и общин в рамках установленной
для них законом сферы компетенции обязаны оказывать друг
другу помощь. Данное положение имеет развитие в последующих статьях Конституции Австрии. Так, ч. 2 ст. 97 Конституции
Австрии предусматривает, что если для исполнения закона земли необходимо содействие со стороны федеральных органов, то
должно быть запрошено согласие федерального правительства
на это содействие. Согласие считается полученным, если федеральное правительство в течение восьми недель со дня вручения
законодательного решения компетентному федеральному министерству не сообщит губернатору земли об отказе в содействии
со стороны федеральных органов. Опубликование законодательного решения до истечения этого срока допускается только в том
случае, если федеральное правительство явно выразило свое согласие с ним.
Положения о взаимопомощи содержатся также в Констит уции
Швейцарии. Статья 44 устанавливает, что конфедерация и кантоны оказывают помощь друг другу в выполнении своих функций и сотрудничают между собой. Они проявляют друг к другу
уважение и оказывают взаимную помощь (административную и
правовую). Статья 52 Конституции Швейцарии предусматривает
вмешательство конфедерации, когда в кантоне нарушается или
подвергается угрозе конституционный строй, а соответствующий кантон сам или с помощью других кантонов не может защититься. Кроме того, швейцарская конституция большое внимание уделяет экономической взаимопомощи. Например, ст. 103
56
Конституции Швейцарии позволяет союзу оказывать поддержку
тем местностям страны, экономика которых находится под угрозой, а также поощрять отрасли экономики и профессии, если мер
самопомощи, требуемых для обеспечения их существования,
оказывается недостаточно. Он может в необходимых случаях отклоняться от принципа экономической свободы.
Взаимодействие федеральных и региональных
органов власти в процессе контроля исполнения
нормативных актов и управленческих решений
Важным правовым элементом контроля субъектов федерации
в ФРГ являются административные суды. Статья 95 Основного
закона ФРГ послужила основанием для создания, наряду с системой судов общей юрисдикции, четырех специализированных
судебных систем: административной, финансовой, трудовой и
социальной юстиции. Помимо этого образована система конституционного правосудия.
Судебную систему ФРГ можно считать относительно централизованной. Суды земель выступают в качестве второй инстанции по трудовым и другим делам. По делам общей подсудности
существуют также высшие земельные суды, которые не являются
верховными судами земель и обладают ограниченной компетенцией. Финансирует суды второй инстанции без промежуточных
земельных звеньев федеральная финансовая палата.
В соответствии со ст. 14 Конституции Австрии на федерацию
возлагаются полномочия по сбору сведений, относящихся к вопросам исполнительной деятельности земель и касающихся соблюдения законов и постановлений. С этой же целью федерация
может направлять свои инспекции в соответствующие организации. В случае обнаружения недостатков губернатору земли может
быть дано указание устранить их в течение определенного срока.
В соответствии с предписаниями закона губернатор земли обязан
принять меры, направленные на осуществление таких указаний,
и должен также использовать все имеющиеся средства, которыми
он располагает в сфере собственной компетенции земли.
Федерация также уполномочена на то, чтобы осуществлять
надзор за соблюдением принятых ею предписаний по тем вопросам, которые отнесены к исполнительной деятельности земель.
57
В соответствии со ст. 142 Конституции Австрийской Республики в случаях нарушения землями закона либо неисполнения постановлений или иных распоряжений (указаний) федерации по вопросам непрямого федерального управления в отношении губернатора
земли, его заместителя или члена земельного правительства может
быть возбуждено обвинение в Конституционном суде Австрии по
инициативе федерального правительства. Если Конституционный
суд выносит решение об осуждении, то соответствующее должностное лицо отстраняется от должности, а при особо отягчающих
обстоятельствах — временно лишается политических прав.
В числе предметов рассмотрения Конституционного суда находятся споры между судами и органами управления, административным судом и иными судами, включая Конституционный
суд, между землями, а также землей и федерацией, дела о противозаконности постановлений органов федерации или земель по
представлению суда.
Административный суд выносит решения по жалобам, которые содержат указания на противоправность решений органов
управления; противоправность непосредственного исполнения
служебного приказа или осуществления принудительного воздействия в отношении определенного лица; нарушение органами
управления обязанности по принятию решений. Жалобу вправе
подать лицо, заявляющее о нарушении его права (в случае рассмотрения жалобы во всех предыдущих инстанциях), компетентный
федеральный министр в оговоренных законом случаях, а также
компетентное правительство земли на решение компетентного
федерального министра по ряду вопросов.
Особое место в государственном механизме занимает счетная
палата, на которую возложено осуществление проверки финансовой деятельности федерации, земель, союзов общин, общин и др.
Проверка, проводимая счетной палатой, включает в себя выявление точности цифровых данных, соответствия деятельности
имеющимся предписаниям, экономичности, рентабельности и
целесообразности финансовой деятельности. Такая проверка не
распространяется на имеющие важное значение для финансовой
деятельности решения компетентных представительных органов,
действующих в соответствии с конституцией. Правительства земель обязаны ежегодно передавать счетной палате предваритель-
58
ные сметы и итоговые балансовые отчеты (ст. 127 Конституции
Австрии).
Заслуживают внимания положения Конституции Австрии
(ст. 98) о необходимости доведения до сведения федеральных
властей (ведомства федерального канцлера) всех законодательных решений ландтагов до их опубликования. Если в результате
законодательного решения ландтага возможно причинение вреда интересам федерации, федеральное правительство может заявить обоснованное возражение против этого законодательного
решения в течение восьми недель со дня его вручения ведомству
федерального канцлера. Если до начала законодательного процесса, касающегося законодательного решения, федерации была
предоставлена возможность высказать собственное мнение о
проекте этого решения, то возражение может основываться только на утверждении о вмешательстве в компетенцию федерации.
При наличии возражения законодательное решение может быть
опубликовано, только если оно будет повторно подтверждено
ландтагом в присутствии не менее половины членов. До истечения срока, установленного для заявления возражения, опубликование законодательного решения допускается лишь при наличии
явно выраженного согласия с ним федерального правительства.
Союзный совет Швейцарии (высший орган исполнительной
власти) обладает рядом своего рода контрольных полномочий во
взаимоотношениях с кантонами (ст. 186 Конституции Швейцарии). Он одобряет акты кантонов, когда этого требует проведение
в жизнь союзного права, заявляет возражения против договоров
кантонов между собой или с заграницей, заботится о соблюдении
союзного права, а также кантональных конституций и договоров
кантонов и принимает необходимые меры.
Крайней формой воздействия федерации на свои субъекты
является федеральное вмешательство.
Статья 37 Основного закона ФРГ предусматривает возможность федерального принуждения земли к выполнению своих
обязанностей, возложенных на нее конституцией или федеральным законом. Такая процедура производится федеральным правительством с согласия бундесрата. В частности, могут быть применены такие меры, как финансовое воздействие, использование
полицейских сил других земель, отстранение правительства зем-
59
ли, роспуск ландтага (парламента земли), назначение федерального комиссара, принятие федеральными властями временной
опеки над властями земли. Федеральное правительство или его
уполномоченное должностное лицо имеют право давать указания всем землям к выполнению своих обязанностей.
Необходимо отметить, что вне применения процедур федерального принуждения федеральным законом, требующим согласия бундесрата, федеральному правительству могут быть предоставлены полномочия давать административным органам земли
конкретные указания по исполнению федеральных законов.
Существует такая форма федерального принуждения в ФРГ,
как федеральное законодательное замещение. Оно предполагает,
что законы по вопросам компетенции субъектов федерации издает сама федерация.
В соответствии со ст. 84 Основного закона ФРГ в отношении земель федеральное правительство осуществляет федеральный надзор за соблюдением действующего законодательства (Rechtsp icht).
В целях осуществления такого надзора федеральное правительство
может направлять своих уполномоченных в высшие административные органы земель, а с их согласия или с согласия бундесрата —
также и в нижестоящие административные органы.
Если обнаруженные федеральным правительством недостатки не устранены, то по его предложению или по предложению
земли бундесрат рассматривает вопрос о том, были ли допущены
нарушения землей. Решение бундесрата может быть обжаловано
в федеральный конституционный суд. При этом при применении
мер федерального принуждения федеральное правительство не
может отстранить премьер-министра земли от должности, вызывать его для отчета, делать официальные замечания относитель-
39
но его политики
.
В соответствии со ст. 78 Основного закона ФРГ земли осуществляют надзор за законностью управления общинами и союзами
общин. В связи с этим общины обязаны представлять свои решения соответствующим надзирающим структурам. На земельном
уровне существует также парламентский контроль деятельности
органов исполнительной власти.
39
Жалинский А., Рерихт А. Введение в немецкое право. М.: Спарк, 2001. С. 182.
60
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]