Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Земельное право. Учебник для самостоятельной работы студентов юридических вузов, обучающихся по дистанционной форме образования
.pdf
1.
11
Пределы данного объекта определены в Конституции РФ. В ней
сказано: «Территория Российской Федерации включает в себя территорию ее субъектов, внутренние воды и территориальное море,
воздушное пространство над ними» (ст. 67). Поверхностный слой
земной коры в пределах этой территории, за исключением воздушного пространства, признается объектом, по поводу которого в российском обществе складываются общественные отношения, именуемые земельными. Они являются предметом регулирования земельного права.
Общественные отношения, регулируемые российским законодательством, подобны бурно меняющимся и переливающимся потокам вод. Их невозможно «расселить», как имущество, по однородным отраслевым группам. Поэтому существует большое число пограничных земельных отношений, которые в равной мере иногда
считаются предметом регулирования других смежных отраслей права.
Например, отношения по использованию земель могут быть
конституционными (государственная граница), административными
(закрытые административно-территориальные образования) и др.
Особенно это касается вопроса о формах земельной собственности,
праве собственности и иных вещных правах на землю граждан и
юридических лиц, о сделках по поводу земельных участков. В юридической литературе высказано множество аргументов в пользу того,
что данные правовые институты — составная часть гражданского
права, хотя фактически эти отношения являются предметом совместного регулирования земельного и гражданского законодательства.
Основу предмета регулирования земельного права традиционно
составляли:
1) отношения, которые характеризуют статус обладателей земельных участков, их взаимоотношения друг с другом либо с государством и его компетентными органами;
2) отношения, характеризующие правовой режим различных категорий земель, правила ответственности за нарушение земельного
законодательства;
3) полномочия государственных органов по перераспределению
земельных участков между пользователями, разрешению земельных
споров, контролю и надзору за правильным и рациональным использованием земельных ресурсов.
В условиях формирования рыночной экономики была сделана
попытка изменить предмет регулирования земельного права, исключив из него отношения по поводу земельной собственности и
других вещных прав на землю. Первым шагом к тому стал Указ
Президента РФ от 27 октября 1993 г. «О регулировании земельных
12
отношений и развитии аграрной реформы в Российской Федерации».
В нем было сказано: «Совершение сделок с земельными участками
регулируется гражданским законодательством с учетом земельного,
лесного, природоохранительного, иного специального законодательства и настоящего Указа» (ст. 1). Как видим, земельное и природоохранительное законодательства были поставлены в зависимость от гражданского законодательства. Впоследствии был принят
и введен в действие Гражданский кодекс РФ (часть первая). В нем
к объектам гражданских прав отнесены вещи, а в составе недвижимых вещей названы земельные участки, участки недр, обособленные водные объекты и все, что прочно связано с землей.
Гражданское законодательство, как известно, определяет правовое положение участников гражданского оборота (ст. 1 ГК РФ).
Оно основывается на признании равенства участников регулируемых им отношений, неприкосновенности собственности, свободы
договора. Эти принципы важны и необходимы при осуществлении
гражданского оборота имуществом, товарами, продукцией и не в
полной мере приемлемы при определении земельной правоспособности субъектов гражданского общества.
Правовой режим земель и правоспособность собственников,
владельцев, пользователей и арендаторов земельных участков должны определяться преимущественно с учетом природной, экологической и социальной сущности земли. Эти факторы способно учесть
только земельное законодательство. Гражданское законодательство
должно регулировать лишь общие правила совершения сделок с
земельными участками, когда они детально не раскрываются в земельном законодательстве либо в специальных федеральных законах о правовом статусе иных природных объектов.
Таким образом, предметом правового регулирования земельного
права являются общественные отношения по использованию и ох-
ране земель в Российской Федерации как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, урегулированные нормами земельного и иных отраслей права.
В данный предмет не входят такие конституционные, муниципальные и административные земельные отношения, как, например, определение границ территории Российского государства, его
субъектов и муниципальных образований.
Предмет правового регулирования является основным, но не
единственным критерием выделения отраслей в системе российского права. Значительную роль в этом играют методы (способы) правового регулирования земельных отношений.
1.
13
1.2.
В правовой литературе до сих пор нет единства в понимании
методов отраслевого регулирования.
Метод правового регулирования земельного права представляет собой способы и приемы воздействия на поведение людей, которые
соответствуют характеру и природе земли как природного достояния, жизненно необходимого всем гражданам. Данный метод позволяет учесть интересы не только настоящих, но и будущих поколений людей, которые будут проживать в этой местности.
В юридической литературе традиционно различают два основных метода:
1) императивный — метод организационного воздействия по-
средством обязательных к исполнению предписаний и запретов;
2) диспозитивный, определяющий лишь пределы поведения участников земельных отношений, предоставляющий им возможность
свободно и самостоятельно регулировать свои взаимоотношения в
рамках установленных пределов
В учебной литературе говорится также, что императивный и
диспозитивный методы имеют разновидности. В частности, диспозитивный метод правового регулирования земельных отношений
проявляется как рекомендательный, санкционирующий и делегирующий
2
.
В этих теоретических утверждениях четко проявляется заимствование методов, присущих другим отраслям российского права, и
формальное отождествление их с принципами регулирования земельных отношений.
Под методами правового регулирования юридическая наука и
практика понимают совокупность приемов, способов и средств, с
помощью которых материальное и процессуальное право воздействуют на общественные отношения
средства могут иметь общеправовую, межотраслевую и отраслевую
сущность. Например, метод императивных предписаний по существу является не отраслевым, а общеправовым: он свойственен любой
отрасли права. Более того, без императивного метода не может
функционировать ни одна сфера правового регулирования, поскольку принудительность (императивность) составляет суть данного
вида регулирования.
1
Земельное право России. М.: Стоглавъ, 1995. С. 11.
2
Ерофеев Б.В. Земельное право России. Общая часть. М.: Юристъ, 1994. С. 17.
3
Юридическая энциклопедия. М.: Юринформцентр, 2001. С. 495.
1
.
3
. И такие приемы, способы и
14
Вместе с тем, как правило, должны существовать (и они есть в
действительности) отраслевые методы правового регулирования,
учитывающие специфику предмета своего воздействия.
Учет отраслевой специфики в земельном праве достигается тогда, когда при регулировании земельных отношений используются
следующие методы.
1. Метод правового регулирования земельных отношений с учетом
природного происхождения земли и ее общечеловеческой значимости.
Его регулятивное воздействие проявляется в последовательном
осуществлении целевого использования земельных ресурсов России, установлении особых разрешительных правил вовлечения земель в гражданский оборот, ограничении распорядительных прав
собственника земель в интересах общества, ведении полноценного
кадастра недвижимости мониторинга земель и др.
В частности, во исполнение этого метода в Земельном кодексе
РФ предусмотрено категорирование земель по целевому назначению на земли:
x сельскохозяйственного назначения (ст. 77—80);
x населенных пунктов (ст. 83—86);
x специального назначения (ст. 87—93);
x особо охраняемых территорий и объектов (ст. 94—100);
x лесного и водного фондов (ст. 101—103);
x запаса (ст. 101).
2. Метод договорного регулирования земельных отношений. Его
значимость в условиях рыночной экономики заметно возрастает.
Однако данный метод должен проявляться не в установлении полной свободы совершения сделок с землей, что характерно для гражданского законодательства, а в допустимости только законодательно
разрешенного оборота земель при обязательной их государственной
регистрации.
Во исполнение данного метода в Земельном кодексе РФ уста-
новлены следующие правила:
x размер арендной платы определяется договором аренды (п. 4
ñò. 22);
x запрет передачи в аренду земельных участков, изъятых из
оборота (п. 11 ст. 22);
x запрет приватизации земель общего пользования в населен-
ных пунктах (п. 12 ст. 85); и др.
3. Метод обязательности государственного контроля и надзора за
охраной и рациональным использованием земель. В частности, в соот-
ветствии с Земельным кодексом РФ все земли на территории России обязательно подлежат:
1.
15
x государственному мониторингу (ст. 67);
x учету в государственном земельном кадастре (ст. 70);
x государственному и муниципальному контролю (ст. 71;72);
x землеустройству (ст. 68);
x платности использования и оценке (ст. 65—66).
Имеются в земельно-правовом регулировании и иные методы
правового регулирования, которые ждут научного исследования хотя бы на уровне выполнения выпускных квалификационных (дипломных) работ.
1.3.
Если предмет земельного права определяет границы земельноправового вмешательства, а метод земельного права характеризует
приемы данного вмешательства, то принципы отрасли права представляют собой конструктивную основу земельно-правового регулирования, предназначенную для:
x определения направлений данного регулирования. В частности,
принципы земельного права определяют приоритетное положение охраны земли, жизни и здоровья человека, выделяя в
них приоритет сохранения особо ценных земель (п. 1.1, 1.2,
1.3, 1.6 ст. 1 ЗК РФ), соответственно и конструирование земельного законодательства осуществляется в направлении реализации этих приоритетов;
x установления ограничителей в данном регулировании. Так, прин-
цип единства судьбы земельных участков и прочно связанных
с ними объектов (п. 1.5 ст. 1 ЗК РФ) не допускает оборота
данных объектов в отрыве от земельных участков, на которых
эти объекты расположены; принцип платности землепользования (п. 1.7 ст. 1 ЗК РФ) запрещает бесплатную эксплуатацию земель, если иное не предусмотрено законом; принцип
категоризации земель (п. 1.8 ст. 1 ЗК РФ) запрещает использование земель вопреки их установленному целевому назначению.
Фактически сущность отрасли земельного права раскрывается в
его принципах, характеризующих основные внутренние связи общественных отношений, регулируемых нормами этой отрасли права, а потому данная тема является главной при изучении дисциплины «Земельное право».
Ïîä принципами земельного права понимаются выраженные в
нормах права, регулирующих земельные отношения, нормативноруководящие идеи, положения, которые определяют содержание
отрасли земельного права, придают целостность и единство правовым
16
нормам, объединенным по предмету и методу правового регулирования в земельное право.
Государство регулирует земельные отношения и как властная
политическая организация (суверен), и как собственник земли. При
этом юрисдикционная власть государства (империум) выше, чем
его полномочия, вытекающие из титула собственника земли. Эти
основные начала, урегулированные нормами права, в первую очередь Конституцией РФ, становятся правовыми принципами.
Конституция Российской Федерации как Основной закон страны
является базой развития всех отраслей российского права, в том
числе земельного. Поэтому содержание отрасли земельного права
определяют прежде всего конституционные принципы — общие для
всех отраслей права.
Сущность отрасли земельного права определяют три группы
правовых принципов:
x общие правовые, закрепленные в Конституции РФ;
x отраслевые принципы отрасли земельного права;
x специфические принципы институтов земельного права, ко-
торые объединяют правовые нормы, регулирующие общественные отношения, присущие тому или иному институту земельного права (например, принципы нового института земельного права об обороте земель сельскохозяйственного назначения)
Общие (конституционные) принципы следующие.
1. Принцип равноправного многообразия форм собственности на
землю и другие природные ресурсы (п. 1 ст. 8, п. 2 ст. 9 Конституции
РФ). Например, подлежит признанию недействительным решение
суда, мотивированное приоритетом права муниципальной собственности над правом частной собственности на земельный участок.
2. Принцип гарантированности права частной собственности на
землю (п. 1 ст. 35, п. 1 ст. 36 Конституции РФ). Так, недопустимо
изъятие земельного участка, принадлежащего на праве частной собственности гражданину, в пользу общественной организации или
других частных лиц.
3. Принцип свободы владения, пользования и распоряжения землей,
если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и
законных интересов иных лиц (п. 2 ст. 36 Конституции РФ). Напри-
мер, будет незаконным постановление органов государственной
1
.
1
Ñì.: Федеральный закон от 26 июня 2002 г. «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» (с изм. от 27.06.2018 ¹ 164-ФЗ ) // СПС «КонсультантПлюс» (последнее обновление 18.07.2018 г.).
1.
17
власти, обязывающее фермеров выращивать в пользу больных жителей данного района специально предусмотренные лекарственные
растения, поскольку это незаконное вмешательство в свободу хозяйствования.
4. Принцип верховенства федеральных законов при регулировании
земельных отношений (п. 3 ст. 36, ст. 76, 90, п. 6 ст. 125 Конституции РФ). Так, только федеральными законами могут быть установлены ограничения прав собственников земельных участков (п. 1.2
ст. 9 ЗК РФ), а в случае принятия субъектом РФ закона, входящего
в противоречие с федеральным законом, действует федеральный
закон (п. 5 ст. 76 Конституции РФ).
5. Принцип ограничения прав граждан на землю только на основа-
нии федерального закона в целях защиты основ конституционного
строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других
лиц, обеспечения обороны и безопасности государства (ст. 55 Конститу-
ции РФ). В частности, ст. 27 ЗК РФ предусматривает такие ограничения оборотоспособности земельных участков, как изъятие из оборота, ограничение в обороте и специальное регулирование оборота.
6. Принцип разграничения полномочий Российской Федерации и ее
субъектов при регулировании земельных отношений (ст. 72 и 76 Конституции РФ). Например, если субъект РФ осуществил в рамках
своих полномочий изъятие земельного участка для своих нужд (п. 1
ст. 10 ЗК РФ), то требования Федерации об отмене этого изъятия
будут отклонены судом (п. 6 ст. 76 Конституции РФ), т.е. разграничение полномочий между Федерацией и ее субъектами гарантировано законом к соблюдению этого разграничения.
Общие (конституционные) принципы земельного права являются
основой становления отраслевых принципов земельного права.
В ст. 1 Земельного кодекса РФ сформулированы следующие
о т р а с л е в ы е принципы.
1. Учет значения земли как основы жизни и деятельности челове-
êà. Согласно этому принципу, регулирование отношений по использованию и охране земли осуществляется исходя из представлений о земле как о природном объекте, охраняемом в качестве важнейшей составной части природы, природном ресурсе, используемом в качестве средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве и основы осуществления хозяйственной и иной деятельности на территории Российской Федерации, и одновременно
как о недвижимом имуществе, об объекте права собственности и
иных прав на землю.
Конституция РФ (ст. 9) придает земле и другим природным ресур-
сам значение основы жизни и деятельности российского общества.
18
Поэтому Земельный кодекс РФ и иные нормативные правовые акты, устанавливая нормы и требования рационального использования и охраны земель, учитывают ее особенности как природного
объекта, составной части природы, природного ресурса.
Для всех обладателей (собственников, землепользователей, землевладельцев, арендаторов) земли данный принцип устанавливает
условие, чтобы при правовом регулировании земельных отношений
земля рассматривалась как недвижимое имущество. При этом применяются только те нормы Гражданского кодекса РФ о недвижимом имуществе, которые не противоречат Земельному кодексу РФ.
Это правило касается и объекта права собственности, и иных вещных прав на землю.
2. Приоритет охраны земли как важнейшего компонента окру-
жающей среды и средства производства в сельском хозяйстве и лесном
хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества. Это означает, что владение, пользование и распоряжение
землей осуществляются собственниками земельных участков свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде.
В соответствии с данным принципом нормы земельного права
устанавливают такой правопорядок, согласно которому каждый
правообладатель земли, организуя свою хозяйственную деятельность на земле, должен прежде всего предусмотреть конкретные
эффективные меры по ее охране в зависимости от особенностей
земель и хозяйственной деятельности. Это находит отражение в соответствующих статьях Земельного кодекса РФ.
3. Приоритет охраны жизни и здоровья человека. При осуществлении деятельности по использованию и охране земель должны
быть приняты такие решения и осуществлены такие виды деятельности, которые позволили бы обеспечить сохранение жизни человека или предотвратить негативное (вредное) воздействие на здоровье человека, даже если это потребует больших затрат.
Этот принцип логично вытекает из первого и второго принципов, но в отличие от них указывает на совершение действий, которые прямо и непосредственно позволили бы обеспечить сохранение
жизни человека или предотвратить вредное воздействие на его здоровье при использовании земли. Гарантией его соблюдения служит
обращение ко всем землепользователям об обязанности нести необходимые затраты для достижения целей названного принципа, даже
если эти затраты окажутся большими.
4. Участие граждан и общественных организаций (объединений) â
решении вопросов, касающихся их прав на землю. Граждане Российской Федерации, общественные организации (объединения) имеют
1.
19
право принимать участие в подготовке решений, реализация которых может оказать воздействие на состояние земель при их использовании и охране, а органы государственной власти, органы местного самоуправления, субъекты хозяйственной и иной деятельности
обязаны обеспечить возможность такого участия в порядке и формах, которые установлены законодательством.
Земельный кодекс РФ в отличие от ранее действующего законодательства значительно расширяет эти права. Суть данного
принципа состоит в том, что граждане и общественные организации (объединения) имеют право принимать участие в подготовке
решений экологического содержания. При этом органы государственной власти и местного самоуправления, субъекты хозяйственной
и иной деятельности обязаны обеспечить такое участие.
5. Единство судьбы земельных участков и прочно связанных с ними
объектов. Согласно этому принципу, все прочно связанные с земельными участками объекты следуют судьбе земельных участков,
за исключением случаев, установленных федеральными законами.
Таким образом, в п. 5 ст. 1 ЗК РФ провозглашено общеизвестное положение гражданского права: «принадлежность следует судьбе главной вещи». В данном случае земельный участок часто рассматривается как «главная вещь», а все, что прочно связано с ним
(здания, сооружения и т.д.), является его принадлежностью. Однако
ст. 35 ЗК РФ имеет в виду противоположную ситуацию, когда приобретение здания или сооружения влечет право на соответствующий земельный участок.
6. Приоритет сохранения особо ценных земель и земель особо охра-
няемых территорий. Изъятие ценных земель сельскохозяйственного
назначения, земель лесного фонда, занятых лесами первой группы,
земель особо охраняемых природных территорий и объектов, земель,
занятых объектами культурного наследия, других особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий для иных целей ограничивается или запрещается в порядке, установленном федеральными
законами. Установление данного принципа не должно толковаться
как отрицание или умаление значения земель других категорий.
Реализация принципа сохранения особо ценных земель и территорий обеспечивается не только ст. 27, 79, 94, 101 ЗК РФ, но и Федеральным законом «Об особо охраняемых природных территориях»
от 14 марта 1995 г. ¹ 33-ФЗ (в ред. от 28 декабря 2016 г. ¹ 486-ФЗ)
1
.
7. Платность использования земли. Любое использование земли
осуществляется за плату, за исключением случаев, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
1
ÑÇ ÐÔ. 1995. ¹ 12. Ñò. 1024.
20
В ст. 65 ЗК РФ под одним общим названием «Платность использования земли» понимаются земельный налог и арендная плата
за землю. Земельный налог есть властное предписание государства.
Арендная плата — предмет свободной договоренности сторон, заключающих договор аренды земельного участка.
8. Деление земель по целевому назначению на категории. Согласно
данному принципу, правовой режим земель определяется исходя из
их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства.
Принадлежность земель к той или иной категории (в ст. 7 ЗК
РФ сказано, что их семь) предопределяет основное их целевое назначение и правовой режим использования (с учетом зонирования
и разрешенного использования). Отнесение земель к категориям и
перевод их из одной в другую производятся компетентными органами власти и определяются ст. 8 ЗК РФ, но никак не самими
пользователями земли.
9. Разграничение государственной собственности на землю на соб-
ственность Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований. Данный принцип — необходимое условие земельного
строя страны. Правовые основы и порядок такого разграничения
устанавливаются федеральными законами. В настоящее время оно
осуществляется нормами ст. 16 ЗК РФ.
10. Дифференцированный подход к установлению правового режи-
ма использования и охраны земель. При определении правового режима должны учитываться природные, социальные, экономические
и иные факторы, так как без этого закон оказался бы безликим,
неопределенным, а порядок использования и охраны земель был бы
недифференцированным.
11. Сочетание интересов общества и законных интересов граждан.
Согласно этому принципу, регулирование использования и охраны
земель осуществляется в интересах всего общества при обеспечении
гарантий каждого гражданина на свободное владение, пользование
и распоряжение принадлежащим ему земельным участком.
При регулировании земельных отношений применяется принцип разграничения действия норм гражданского законодательства и
норм земельного законодательства в части регулирования отношений по использованию земель, а также принцип государственного
регулирования приватизации земли.
В ч. 2 ст. 36 Конституции РФ устанавливается, что владение,
пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно. Вместе с тем в
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]