Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Актуальные проблемы теории и практики применения уголовного закона. Сборник материалов Четвертой Всероссийской научно-практической конференции
.pdf
Толкаченко А. А.
вершенствованию контрольно-надзорной деятельности на 2016–
2017 гг., согласно которому готовятся предложения по оптимизации контрольно-надзорных функций, в том числе по выявлению
и устранению устаревших, избыточных и дублирующих функций,
по совершенствованию межведомственного взаимодействия, включая электронный документооборот.
Ликвидация в 2016 г. двух федеральных служб (миграционной
и наркоконтроля), возвращение их функций в МВД РФ вполне согласуется с данной программой, равно как и прежнее (в 2014 г.)
объединение двух высших судов страны. Однако еще есть, что оптимизировать в данной сфере (в том числе в целях экономии бюджетных средств и создания «благоприятных условий для нормального
функционирования бизнеса, деловой среды и экономики в целом»).
Как известно, продолжается реформа ФТС, обсуждается возможное реформирование и других правоохранительных ведомств.
В том числе и в этой связи представляется оправданным решение не принимать в текущем году новый, обоснованно критикуемый, в том числе ввиду карательной направленности, КоАП РФ,
а продолжить его доработку с учетом параллельного совершенствования процессуального законодательства и органов, его применяющих (а это более 80 органов, помимо судов всех видов и звеньев).
В целом эффективность нормативных правовых актов, их «стоимость», т. е. финансово-экономическое обоснование — самостоятельная и серьезная проблема.
За реализацию функции оценки регулирующего воздействия
принимаемых нормативных правовых актов отвечает Министерство экономического развития РФ, за мониторинг всего массива
законодательства и так называемый индекс юридической защиты
(это допустимость и пределы государственного регулирования,
в том числе в негосударственной сфере) — Минюст РФ. Но критерии оценки — это экспертные заключения, тоже оценочные,
как и заключения на антикоррупционность, коррупциогенность нормативных актов.
По этим оценкам за 5 лет (с 2010 по 2015 г.) новые нормативные
правовые акты позволили сэкономить бизнесу, экономике более
трех триллионов рублей. А для примера, чтобы заработал очередной антитеррористический пакет законов («Яровой и др.»), по разным оценкам требуется порядка трех миллиардов рублей. Авторы
111
Актуальные проблемы теории и практики применения уголовного закона
в финансово-экономическом обосновании указали, что средств из федерального бюджета вообще не потребуется, а это не так. Не случайно Президент РФ В. В. Путин попросил все же вернуться
к доработке этого уже принятого закона. И это не единственный
случай, а системная проблема.
Целый ряд законов, в том числе в уголовной сфере, принимается с отложенным сроком вступления в силу, а затем эти сроки
переносятся. Примеры имеются разные, не только из истории,
но и из числа не введенных в действие ареста и принудительных
работ или суда присяжных в судах районного звена либо не работающей ст. 334-1 УК РФ об ответственности за оборот новых потенциально опасных психоактивных веществ (ввиду отсутствия
нормативно определенного предмета). Конечно, это не самое главное в действующем правовом регулировании. Но примеры подтверждают, что бесплатно ничего не бывает.
И если в паспорте закона 2016 г. «Об основах системы профилактики правонарушений в РФ» объясняется, что он не требует
финансовых средств, то это значит, что этот закон соответствующим образом и будет действовать (исполняться): декларативно,
по остаточному принципу.
Между тем, Президент РФ В. В. Путин отмечал, как минимум,
четыре принципиальных момента, на которые необходимо было
обратить особое внимание: укрепление правовой базы противодействия преступности, совершенствование профилактической работы
среди молодежи, проблему социальной адаптации лиц, освободившихся из мест лишения свободы, привлечение к охране правопорядка граждан и общественных организаций. Как видно, все эти
шаги требуют финансовых средств.
Такие законы вольно-невольно дискредитируют и законодательную, и другие ветви государственной власти. Понимание
этого уже имеется на всех уровнях и поэтому новой ГосДуме
ФС РФ, придется возвращаться к работе над ошибками, к правкам, а лучше — к истокам, к связи с наукой, теорией и практикой,
к упорядочению процедуры принятия обоснованных, финансово
обеспеченных законов, вытекающих из жизни. Таким образом,
законотворческий фактор не единственный, но существенно влияющий на тенденции функционирования и развития сферы уголовной юстиции.
112
Толкаченко А. А.
Законодательная деятельность в криминалистической области
осуществляется на фоне известного кризиса мировой уголовной
юстиции, новых угроз и вызовов которые носят интернациональный характер. Преступность сроднилась с глобализацией, ей государственные границы не удобны и не нужны, в чем мы тоже убедились. В воздействии на преступность у нас, как и во всем мире,
использовались различные меры, в том числе либеральные и репрессивные, но в основном экстенсивные, порой формально-фрагментарные и кампанейские, рассчитанные на немедленный эффект.
Вот оценки Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, который к своему 90-летию
представил уже 7-е издание «Концепции развития законодательства» — «несистемность, спонтанность, спешность, избыточность
уголовно-правового регулирования, его неадекватность запросам
общества». А это мнение института, который сам должен поставлять Правительству РФ достойные законопроекты. У нас нормой
стала терминология типа «разнонаправленное нормативное воздействие» и всем понятно, какие негативные последствия за этим стоят.
На этом фоне возрастает роль правовых позиций КС и ВС РФ.
А одной из задач объединения высших судов являлось единообразие практики судов. В июне 2016 г. КС РФ опубликовал информацию «Конституционно-правовые аспекты совершенствования
нормотворческой деятельности» (на основе решений КС РФ,
одобрена КС РФ 23 июня 2016 г.) В ней обобщены дефекты нормотворчества, выявленные в 2013–2015 гг. при проверке конституционности соответствующего нормативного регулирования. Основная часть информации представлена аналитическим материалом
в табличной форме и представляет собой типологию вскрытых
основных нормотворческих дефектов (пробельность, неопределенность, несогласованность регулирования, в том чисел в уголовноправовой сфере). Это около 200 страниц формулировок и примеров издержек нормотворчества, а также способов их устранения.
Не свободны от указанных дефектов и последние законы в уголовно-правовой сфере. Все опять, как всегда, в целом ничего кардинально нового, а в основном рутинное, «лоскутное», отчасти
из отечественного, советского опыта, спешное, на потребу дня.
Ожидаемые законы о частичной декриминализации, о расширении
оснований освобождения от ответственности, о либерализации за-
113
Актуальные проблемы теории и практики применения уголовного закона
конодательства в сфере экономической деятельности приняты
в усеченном виде и поэтому, как представляется, существенного
влияния на практику не окажут.
В том числе в связи с изложенными обстоятельствами в юридическом сообществе вновь активизировались направлении обсуждения и легализации основ уголовной политики страны. Как известно, в целом выделяется более десятка направлений правовой
политики (исходя из отраслевого принципа)
1
. Суды тоже участвуют в этом, в том числе в связи с предстоящим в декабре съездом судей.
В 2012 г. под эгидой Общественной палаты РФ был подготовлен
(безвозмездно, т. е. даром) проект Концепции уголовно-правовой
политики РФ (опубликована на Интернет-сайте Общественной
палаты). В 2013 г. проект обсуждался в Совете Федерации парламентские слушания «Совершенствование законодательства в сфере уголовно-правовой политики». По результатам слушаний были
приняты соответствующие рекомендации, но пока не более того.
При этом всеми ветвями власти отмечается, что в уголовно-правовой политике страны накопилась масса противоречий и непоследовательности, что законодательство в этой сфере утратило системность и нуждается в тщательной криминологической экспертизе,
что на протяжении последних лет происходит постоянное бессистемное изменение уголовного законодательства. Вносимые изменения не всегда поддерживаются юридическим сообществом, часть
нововведений вызывает многочисленные дискуссии, критичные
отзывы и общественный резонанс.
Основной тезис современных экспертных площадок заключается в следующем: нестабильность законодательства не позволяет
добиться единообразия правоприменительной практики, а существующие уголовно-правовые механизмы не требуют столь большого количества нововведений и могут эффективно работать, оставаясь в своем нынешнем виде. Законодательство в сфере уголовной
юстиции должно максимально сдерживать произвол его примене-
1
См. подробнее: Бабаев М. М., Пудовочкин Ю. Е. Проблемы уголовной поли-
тики: Монография. М.: Проспект, 2014; Российская правовая политика: Курс
лекций / Под ред. Н. И. Матузова, А. В. Малько. М.: Норма, 2003; Тер-Акопов А. А.
Уголовная политика РФ: Учеб. пособие. М.: Изд-во МНЭПУ, 1999 и др.
114
Толкаченко А. А.
ния путем четкой регламентации и сведения к минимуму усмотрения правоприменителей.
Изменение уголовного законодательства возможно лишь после проведения глубокого анализа существующих проблем, изучения критериев оценки предлагаемого изменения с позиций
действенности, эффективности, целесообразности и международной практики, а также прогнозирования последствий принятия
законов — обязательного условия для законопроектов, имеющих
социальное значение.
Экспертному мнению корреспондирует и судебная статистика:
УК РФ по своей карательной строгости превзошел УК РСФСР
и направления его дальнейшего расширения и усиления наказуемости уже исчерпали себя. А учтенная преступность (и ее примерно третья часть — судимость) — в основном бытовая, тройка лидеров в структуре судимости — это кражи, наркотики, транспортные
неосторожные нарушения, причинение вреда здоровью. И каждое
пятое преступление — в состоянии опьянения. Реально массовидно применяются (отработаны на практике) 15–20 составов преступлений, которые и охватывают 85 % всей судимости. А многие
составы, в особенности в экономической сфере, настолько усложнены, труднодоказуемы, что это делает их неприменимыми и поэтому практика по ним отсутствует.
Таким данным корреспондируют научные выводы о том, что законопроектная деятельность напрямую не влияет на криминогенную обстановку в стране. А усиление ответственности, например,
за транспортные нарушения не влияет на аварийность (это аргументированное мнение видного административиста Б. В. Россинского). Вот качество дорог в 50 % случаев аварий влияет. Аварийность, выявление правонарушений и их наказуемость — это,
по его мнению, разные процессы
1
. Он же приводил следующие
сведения: рост составов административных правонарушений более,
чем в 2 раза, сопровождающий ужесточением ответственности,
в том числе юридических и физических лиц, включая экономиче-
1
Россинский Б. В. Проблема эффективности административных наказаний
в сфере дорожного движения / Всероссийская научно-практическая конференция «Актуальные проблемы административного права»// Российское правосудие. 2015. №4. С. 109.
115
Актуальные проблемы теории и практики применения уголовного закона
скую сферу, значительное увеличение штрафов, превышающих
по размеру аналогичное уголовное наказание. Все это создает
видимость эффективной роли законодателей, правоприменителей
и всех устраивает. Помимо этого, «два брата», УКРФ и КоАП РФ
развиваются разновекторно и не связанно.
Поэтому законотворческой деятельности по типу работы над ошибками предстоит еще много. Тем более, что уголовно-правовая сфера через ее бланкетность тесно связана практическими со всеми
иными правовыми областями. А от законодателя, как известно,
во многом зависит «нравственная физиономия общества».
Уголовная политика — это доктрина не только уголовно-правовая. И она не может быть реализована без связи с судоустройственными, судопроизводственными, уголовно-исполнительными,
организационно-кадровыми и иными аспектами. Каких только
стратегий и концепций у нас не было и нет, а вот такой — никогда.
Задача из разряда «неподъемных». А решать ее все же придется,
по частям, с оглядкой на взаимосвязанные явления, например,
концепцию развития уголовно-исполнительной системы, программу
«Юстиция». В том числе по этой причине ожидать в ближайшее
время новых УК РФ, УПК РФ. УИК РФ не приходится, несмотря
на их нынешнее качество. Это работа не на один год, которую, кстати, успешно выполняют некоторые страны СНГ, в том числе с учетом и нашего опыта. Например, в Казахстане с 2015 г. действуют
новые кодексы, которые можно брать в положительный пример:
все лучшее творчески скомпилировано и учтено (тем более, что
пространство ЕвразЭС требует унификации нормативного материала, не только таможенного).
Противодействие преступности также предполагает мониторинг
структуры и деятельности всей системы правоохранительных органов, с повышением роли координинатора в рассматриваемой
сфере, которым продолжает выступать прокуратура. В последние
годы произошли известные ограничения надзорных функций прокуратуры (от возбуждения уголовного дела и контроля за законностью проведения оперативно-розыскных мероприятий до исполнения приговора, исполнительного производства), что в целом
не способствовало укреплению законности. В настоящее время
понимание этой проблемы имеется, принимаются меры по восстановлению ряда прежних полномочий прокуратуры (в частности,
116
Толкаченко А. А.
единой системы статистической отчетности о преступности, надзора за следствием и т. п.).
В концепции уголовной политики суду должна принадлежать
далеко не главная роль. Суд — не панацея и не единственное средство разрешения споров и конфликтов. Он, конечно, выполняет
правозащитную функцию и является одним из субъектов противодействия преступности, в том числе со своими криминологическими, предупредительно-восстановительными функциями. Однако
это не означает, что суды способны выполнять все задачи по типу
скорой помощи: восстановления справедливости и медико-социальной реабилитации, лечения больных наркоманией и практической реализацией конкретных мер медицинского, воспитательного,
контрольного и иного характера. Негативные аспекты функционирования за рубежом специализированных судов (семейных, антинаркотических) — наглядное тому подтверждение.
Между тем, в последние годы на суды пытались переложить все
больше подобных функций. Не вся множественность досудебных
вопросов должна подвергаться немедленному судебному контролю,
возможны и в мире активно используются отложенный судебный
контроль, сокращенные и упрощенные формы судопроизводства,
нормирована судебная нагрузка (вплоть до того, что суд не арестует человека, если в следственном изоляторе не свободных мест,
соответствующих требованиям Европейских тюремных правил).
Ситуация такова, что каждый год на суды возлагаются все новые формы судопроизводства без какого-либо финансово экономического для этого обоснования. Последние примеры: судопроизводство по умершим, в порядке ст. 125–1 УПК РФ по жалобам
о декриминализации, производство о судебном штрафе, суд присяжных в районных судах. Вряд ли это можно назвать упрощением
процедуры.
Обратимся опять к статистике и в этой части. В целом по стране суды ежегодно выносят около 1 млн приговоров (в 2015 г. —
966 тыс.) При этом принимается еще более 3,5 млн промежуточных,
сервисных судебных решений в различных стадиях, от обжалования в суд возбуждения дела до постановлений в порядке исполнения приговора. А затем, как минимум, половина из этого массива
пересматривается в четырех проверочных инстанциях. Отсюда —
не уменьшающаяся, нереальная нагрузка, текучесть кадров аппа-
117
Актуальные проблемы теории и практики применения уголовного закона
рата судов порой до 400 % в год и неминуемая тенденция — сокращение нагрузки на суд любыми способами и по всем категориям дел.
С концепцией уголовной политики связан уголовно-исполнительный аспект проблемы. В целом в связи с произошедшим за 20 лет
действия УК РФ изменением содержания и порядка применения
практически всех видов наказаний (от штрафа до лишения свободы),
нуждаются в переосмыслении вся система («лестница») исполнения наказаний, правила их соотношения и зачета. Кроме того,
недостаточным остается регулирование межотраслевых вопросов
исполнения принудительных мер медицинского и воспитательного характера, новых мер уголовно-правового характера.
Не меньшую актуальность представляют уголовно-процессуальные аспекты. Усложнение, изменение материального закона влечет
корреспондирующие изменения процедуры, в том числе судопроизводственной. И наоборот, издержки в уголовно-процессуальной
сфере негативно влияют на качество применения уголовного закона, они сами по себе могут порождать угрозы юридической безопасности. В целом, с учетом усложненности и правового дуализма
отечественного уголовного процесса заслуживают внимания предложения по устранению его архаизма, перегруженности, по его
упрощению (не упрощенчеству).
Так, в стремлении обеспечить права обвиняемого остались слабозащищенными права потерпевших и других участников процесса. Строго говоря, у нас даже количество фактических потерпевших не поддается подсчету: а это миллионы. Существующий
в УПК РФ повышенный уровень процессуальных гарантий по целому ряду направлений, к сожалению, не исключает решений ЕСПЧ
против РФ по мотивам невыполнения нами же установленных повышенных стандартов.
Судебная и прокурорско-надзорная практика свидетельствуют
о том, что целесообразна унификация стандартов и устранение
ведомственных рассогласований оперативно-розыскной, уголовнопроцессуальной деятельности десятка федеральных органов предварительного расследования (под единым надзором прокуратуры).
Только по «нереабилитирующим основаниям» суды прекращают
все больше, ежегодно более 240 тыс. уголовных дел (при этом около
100 тыс. из них — направленных для рассмотрения в особом, сокращенном порядке, без исследования доказательств), т. е. каждое
118
Толкаченко А. А.
четвертое-пятое из числа переданных в суд. Хотя органы расследования сами вправе по закону их прекратить.
Таким образом, как видно, постоянно приходится обращаться
к взаимосвязи известной триады: материальное право — процесс —
правоприменительный орган. И в этой триаде регулирование должно взаимодействовать, а не противоречить друг другу, не вклиниваться не в свой отраслевой предмет.
Приведенные положения обусловливают еще одну задачу —
тенденцию, которую приходится решать — это конкуренция и разграничение административной и уголовной ответственности, взаимосвязь и взаимодействие уголовного и административного
права, в том числе в связи с возвратившейся в УК РФ административной преюдицией и в тоже время недопустимостью двойной
наказуемости. В соответствии с общеправовым подходом при конкуренции административной и уголовной ответственности предпочтение должно отдаваться более мягкому виду ответственности.
Правило, понятное как принцип, имеет свои нюансы применительно к конкретике, которую практика обобщала лишь отчасти.
Так, относительно правил оборота оружия Пленум ВС РФ разъяснял, что в случаях, когда допущенное лицом административное
правонарушение (например, нарушение правил хранения или ношения оружия и боеприпасов, их продажа, несвоевременная регистрация и перерегистрация оружия) содержит также признаки
уголовно наказуемого деяния, это лицо может быть привлечено
лишь к административной ответственности.
Второй аспект состоит в том, что освобождение лица от уголовной ответственности или наказания и прекращение дела по нереабилитирующим основаниям исключает возможность его привлечения к административной ответственности по тому же факту
противоправных действий.
Третий аспект также связан с недопустимостью двойной наказуемости. В последнее время обсуждается возможность ответственности субъекта за сам факт нарушения правил дорожного движения по КоАП РФ (и за не входящие в ст. 264 УК РФ последствия),
а затем — по ст. 264 УК РФ (с учетом наступивших тяжких последствий). Разъяснениями Пленума ВС РФ 2016 г. предлагаются варианты преодоления запрета двойной наказуемости: зачет административного наказания в счет последующего уголовного наказания,
119
Актуальные проблемы теории и практики применения уголовного закона
а также принятие мер по прекращению административного производства по такому правонарушению вовсе, т. к. это является препятствием для вынесения приговора.
В этой же связи следует заметить, что судебное решение об административном надзоре, его законность и преюдициальный характер
оказывают существенное влияние на правомерность привлечения
поднадзорного к уголовной ответственности за злостное нарушение правил административного надзора по ст. 314–1 УК РФ.
Межотраслевых коллизий и конкуренций становится все больше и игнорировать их невозможно. Вместе с тем, принцип справедливости предполагает основанную на законе ответственность
субъекта, в том числе за административное правонарушение при его
криминализации, когда отмена законом административной ответственности одновременно сопровождается введением уголовной
ответственности за тоже деяние (эта позиция КСу РФ летом 2016 г.
реализована в КоАП РФ).
Вполне обоснованно западная доктрина и ЕСПЧ в сфере уголовной юстиции (уголовно-правовой сфере) относит не только
применение уголовно-правовых норм, но и норм административноделиктного права, административных наказаний: природа у них
одинакова, а границы и критерии «перерастания» одной сферы
в другую весьма относительны. Нередко, по авторитетному мнению
проф. Л. В. Головко, это попросту является целесообразностью
(в том числе и политической), т. е. продиктовано стремлением разгрузить уголовное законодательство за счет полицейского-административного законодательства)
1
.
Обозначенные тенденции и направления заслуживают дальнейшего осмысления и внедрения на законодательном, правоприменительном и теоретическом уровнях. Все нуждаются в стабильности, в хорошей, в том числе исторической, преемственности.
То, что уже наработано, востребовано, то нужно сохранять и развивать. Юриспруденция, как и экономика, напоминают историю:
все уже было (и в Римском праве, и в Евангелии), весь опыт уже
прожит, ошибки совершены — только бы и учиться на них.
1
Головко Л. В. Разграничение административной и уголовной ответственно-
сти по российскому праву // Lex Russica. 2016. №1. С. 144.
120
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]