Формирование навыков решения сложных этических ситуаций на основе устойчивых этических ориентиров и моделей решения этических коллизий в профессиональ

Вместе с тем, у лоббизма есть и вполне очевидные минусы. Во-первых, он может стать инструментом приоритетного удовлетворения иностранных интересов в ущерб интересам государственным, то есть реализоваться подчас как непатриоти-

ческое средство.

Во-вторых, он может служить фактором развития и защиты ведомственности, местничества, национализма и т.п., усиливать крайние формы удовлетворения не всегда адекватных ситуации интересов.

В-третьих, лоббизм таит в себе немалую опасность «размывания» народовластных устоев общества, превращения демократических институтов в мощный инструмент отдельных властных групп.

В-четвертых, лоббизм зачастую блокирует действительно нужные управленческие решения, препятствует удовлетворению общественно ценных интересов, сопутствуя осуществлению интересов чиновничьих.

В-пятых, лоббизм – это средство, иногда существенно мешающее стабильной и оперативной государственной политике, ибо может быть направлено, например, на постоянное перераспределение бюджета («перетягивание одеяла на себя»), на частую смену приоритетов, на усиление позиций одной ветви власти при одновременном ослаблении другой и т.п.

В-шестых, лоббизм может использоваться и в более прозаичных целях – как инструмент обогащения отдельных слоев, элит.

Лоббизм, как и всякое иное социальное средство, может быть употреблено как на благо всего общества (в конечном счете, разумеется), так и в узкопартийных, узкогрупповых и т.п. узких интересах. Все зависит от социально-экономического, политического и культурного фона, от ряда обстоятельств, которые могут наделить лоббизм как преимущественно плюсами, так и минусами.

Для того чтобы он приносил пользу в большей степени, всему обществу необходимы соответствующие условия: реальное действие демократических институтов и норм, экономическая и политическая стабильность, свобода средств массовой ин-

61

формации, устойчивое гражданское общество и т.д. Только при наличии данного набора факторов расширяются шансы на использование лоббизма в общественных интересах, он начинает «работать» в общесоциальных (общечеловеческих) режимах.

Формы проявления лоббизма – самые разнообразные. Исходяизконтекстанашегоисследования, остановимсяналоббизме

вправоприменительном процессе, что позволит нам проанализировать потенциал данного явления как средства реализации именно процессуально-правовой политики.

Так как в современном обществе существует большое разнообразие правоотношений и правовых средств их упорядочения(чемуправоприменениенепосредственноипризваносодействовать), то лоббизм в правоприменительном процессе также охватывает своим влиянием как самые разнообразные сферы жизнедеятельности, так и методы государственного регулирования общественных отношений. Причем специфика лоббизма

вуказанномпроцессезаключаетсявтом, чтопродвигаяопределенные интересы, группы давления не создают новых правил поведения, определенных правоотношений, которые должны развиваться в конкретном, строго определенном русле, как это имеет место при лоббировании правотворческого процесса, а воздействуют на характер воплощения уже действующих норм

вжизньопределеннымобразомилистимулируютсозданиетого индивидуализированного акта применения права, который хотя и должен содействовать действующему законодательству, но тем или иным образом может повернуть развитие ситуации в нужное русло.

Лоббирование в правоприменительном процессе может соответствовать приоритетам и задачам, которые стояли перед группами давления при «законодательном» лоббировании, что нетолькоувеличиваетегоэффективность, позволяетполностью добиться поставленных целей, но и говорит о большом опыте и политико-правовых навыках лоббистов. Кроме того, если некоторые цели реализовать не удалось ни во время выработки какой-либо юридической доктрины, ни во время разработки законопроекта, ни на стадии его принятия (причины этому могут бытькакобъективными, среди которыхможноназватьипросто

62

«осечки» лоббистов, и «невосприимчивость» компетентных государственных органов к их доводам, так и субъективными – опасения бурной реакции общественности в случае полного закрепления предлагаемых лоббистами позиций в законе, нежелание полностью раскрывать разработанные планы перед законодателем, что необходимо в случае нормального, законного лоббирования интересов и т.д.), то завершить задачу можно на стадии правоприменения, акцентируя намеренно повышенное вниманиенареализациитехилииныхположенийзаконаилина той или иной форме реализации.

Но ситуация может развиться и по сценарию, обратному приведенному. То есть, правоприменительный лоббизм может (и, зачастую, это так и бывает) преследовать цели, отличные от целей лоббизма правотворческого. Тогда, казалось бы, обыкновенный закон, при совокупности определенных условий, будет способен отразить различные, даже противоречивые интересы на различных стадиях реализации права и правовой политики.

Несмотря на то что «цель применения права – удовлетворение не личных потребностей правоприменителей и не только потребностей лиц, реализующих права и обязанности, а потребностей интересов всего общества»1, индивидуализированный характер актов применения права заставляет сомневаться в том, что лоббирование будет отстаивать общесоциальные интересы. Именно в силу того, что акты применения права затрагивают конкретные жизненные ситуации и имеют отношение к конкретным людям, лоббизм в правоприменении будет практически всегда субъективен. Другое дело, если на основе анализа действий определенных лоббистских сил будет сделан полезный вывод о тех или иных тенденциях в обществе – то здесь и проявятся социально-полезные, положительные стороны лоббирования.

Существует и другая тонкость правоприменительного лоббизма. Правоприменительный процесс представляет собой определенный комплекс, который не только направлен на реа-

1 См.: Лазарев, В.В. Социально-психологические аспекты применения права. – Казань, 1982. – С. 64.

63

лизацию норм материального права, но и опосредован нормами процедурно-процессуального права1.

Поэтому лоббироваться могут и отдельные правоприменительные циклы. Например, при разрешении уголовных дел правоприменительный комплекс состоит из ряда сложных циклов, стадий разбирательства, тогда как указ о назначении на должность или распоряжение о создании какой-либо комиссии состоит из одного-двух правоприменительных циклов.

Лоббирование определенного цикла зависит от целей заинтересованных групп. К примеру, если лоббируется указ о назначении на должность, то лобби акцентирует внимание в зависимости от существующих проблем, либо на обязательной процедуре согласования кандидатуры, либо на выборе нужного лица из ряда претендентов и т.д.

В любом случае, акцентируя внимание на положительных или отрицательных аспектах лоббистской деятельности, которые указывались ранее и которые полностью проявляют себя и в правоприменительном процессе, необходимо помнить, что правоприменение, даже в большей степени чем правотворчество, связано с проявлением обеспечительной силы государственной власти. Поэтому здесь очень четко необходимо очертить пределы влияния лоббистов на правоприменителей, чтобы непроизошлосвоегородаманеврированиясамойгосударственной властью. Оказывать давление в рамках разумного, в рамках закона, прежде всего, на власть можно, зачастую это просто необходимо, но решения – с учетом пожеланий лоббистов или без таковых – должны принимать сугубо компетентные органы. Поэтому необходимо разработать такие сдержки, которые бы позволили не подменять в нужное время субъекта принятия решений.

Подчеркнем, что чем ниже находится уровень власти (федеральный, уровень субъекта Федерации, муниципальный), тем откровеннее становятся лоббистские методы, тем чаще они имеют все шансы переступить грань законного. Примерно эту

1 См.: Галаган, И.А., Василенко, А.В. К проблемам теории правоприменительных отношений // Государство и право. – 1998. – № 3. –

С. 18.

64

же тенденцию можно отнести и к формам реализации правовой политики: правотворчеству, правоинтерпретации, правоприменению – именно в этой последовательности лоббизм имеет тенденцию к ужесточению своих методов, балансируя на грани дозволенного. Чем сильнее индивидуализирован акт правоприменения, чем меньшее количество человек он затрагивает, чем ниже уровень в иерархии правоприменителя – тем меньше вариантов организовать нормальную лоббистскую деятельность с привлечением даже идеализируемых в проектах закона о регулировании лоббистской деятельности «профессиональных лоббистов», тем меньше шансов провести надлежащие мероприятия, процедуры, способные повлиять на выработку нужного решения. Тем сильнее, понятно, искушение ограничиться не лоббизмом в какой бы то ни было форме, а взяткой, шантажом, угрозой и другими методами. Поэтому в правоприменении как нигде необходимо четко различать лоббизм и противоправный пролоббизм. Не просто различать, но и умело ограждать правоприменителей от незаконного на них воздействия.

Говоря о лоббизме в контексте правовой политики и надлежаще разработанных правовых механизмов ее реализации, необходимо отметить, что лоббизм в правоприменительном процессе более всего затрагивает такие применительные акты, как акты-регламентаторы (выделяемые по функциональному признаку правоприменения). Это связано с тем, что последние как раз и определяют субъектов конкретных правоотношений и указывают на объем их прав и обязанностей, предусматривают моменты как возникновения конкретного правоотношения, так и условия его развития и прекращения.

Правообеспечительные же акты больше связаны с функцией правоохраны, где, как уже отмечалось, любое давление нарушает строго определенные процессуальные нормы, где, другими словами, не может быть законного давления, а любое давление – незаконно. Хотя лоббизм и здесь может быть настолько серьезным, что даже судебные органы, применяя право, самым активным образом опосредуя практически весь процесс правоприменения, могут сдавать даже те позиции, которые четко закреплены в законе.

65

Особенно сильно лоббизм в правоприменительном процессепроявляетсятогда, когдасуществуютюридическиеколлизии, когда складываются такие ситуации, которые одновременно и по-разному регулируются сразу несколькими нормами. Здесь правоприменитель, даже не идя на сделку с совестью, может не изощряться в конструировании, а точнее – в моделировании того акта применения права, который устроит заинтересованные группы, а лишь обратиться к другой норме, и, опираясь уже на нее, наделить стороны правоотношений определенными правами и обязанностями.

Учитывая же нашу правовую действительность, когда во многоотраслевом и разноуровневом законодательстве разночтенийболеечемдостаточно, лоббистыумелопользуютсятеми нормативными противоречиями, которые ими умело отыскиваются и применяются к сложившейся у них ситуации. (Кстати, упомянутыеколлизиитакжевомногом«случаются» врезультате действия определенных групп давления, когда каждый уровень власти маневрирует между объективностью и сложившейся ситуацией, рациональностью, эффективностью и ожиданием определенныхрезультатов, необходимостьюипрогнозированием дальнейшего развития событий).

Исходя из сказанного, будет справедливым добавить к многочисленным причинам юридических коллизий деятельность лоббистских сил – как одну из наиболее вероятных.

Можно также отметить, что приоритетами реализации правовой политики Российского государства должны стать не только извлечение правильных уроков из лоббирования в правоприменении, но и недопущение подмены рассматриваемого конституционно-правового института откровенно преступными элементами, что, как уже отмечалось, с большой легкостью может произойти именно на стадии правоприменения.

Анализируя специфику лоббизма в правоприменительном процессе, проблемы реализации правовой политики в современной России, нужно остановиться на следующем.

Механизмправовогорегулированиягосударстванапутидостижения поставленных юридической доктриной задач опирается прежде всего на определенный набор правовых средств,

66

ими же и оперируя. Правовые средства представляют собой правовые явления, выражающиеся в инструментах (установлениях) и деяниях (технологии), с помощью которых удовлетворяются интересы субъектов права, обеспечивая достижение социально полезных целей.

Правоприменение же, будучи одной из форм реализации права, также является набором тех правовых средств, которые, защищая интересы конкретных субъектов правоотношений посредством воплощения в акты применения права, содействуют удовлетворению интересов не только определенных лиц, но, как уже и говорилось, достижению социально значимых целей. Правоприменительный процесс содействует защите не только интересов субъектов правоотношений, их охране, но способствует более активной их реализации. Правовые же средства выражают собой все обобщающие юридические способы обеспечения интересов субъектов права, достижения поставленных целей (в чем проявляется социальная ценность данных образований и в целом права).

На указанных аспектах был сделан намеренный акцент, чтобы перейти к следующему немаловажному выводу. Получается, лоббирование в правоприменительном процессе, будучи средством достижения определенных, пусть даже во многом субъективных, интересов, оказывает непосредственное влияние не только на набор правовых средств, с помощью которых удовлетворяются и защищаются интересы субъектов права, но и само имеет много общего с указанными средствами.

Можно сказать и так, что, лоббируя определенную стадию, цикл правоприменения, группы давления воздействуют на целый набор правовых средств, что может сказаться на видоизменении характера самого механизма правового регулирования, призванного в каждой конкретной сфере юридической действительности преследовать свои задачи. Именно поэтому необходимо законодательно закрепить конструкции правового регулирования лоббизма, что самым положительным образом скажется на оптимальности и объективности всей правовой политики. Понятно, что полноценным правовым средством, содействующим реализации того или иного интереса, лоббизм

67

сможет стать только после появления соответствующего закона, регулирующего указанный вид деятельности, но используя не запрещенные способы влияния в том числе и на правоприменение, лоббистские силы могут до неузнаваемости изменить отдельные элементы воплощения права в жизнь.

В свете всего сказанного видно, что в любом случае лоббизм определенным образом сказывается на том наборе правовых средств, которым характеризуется та или иная стадия правоприменения (лоббизм может их либо дополнять, делая более адекватными, разнородными, либо вносить не всегда нужные субъективные основания).

Дальнейшую логику исследования можно продолжить следующим образом. Так как правовые средства, взятые и рассматриваемые в определенной системе, образуют механизм правового регулирования, который организует их наиболее последовательным образом в целях преодоления препятствий, стоящих на пути удовлетворения интересов субъектов права, то сама лоббистская деятельность, влияя опосредованно через правовые средства на механизм правового регулирования, так или иначе способствует или затрудняет процесс преодоления указанных препятствий.

Акцентнатом, чтолоббистскиесилымогутлибооблегчить, либо, наоборот, затруднить процесс преодоления препятствий, был сделан намеренно по следующим причинам. Акт применения права, способствуя реализации чьих-либо интересов, как правило, способствует обеспечению беспрепятственного движения интересов субъектов к ценностям, т.е. гарантирует их справедливое удовлетворение, что практически полностью соответствует и целям механизма правового регулирования. С другой же стороны, в обществе интересы одного реализуются, так или иначе затрагивая интересы другого. Получается, что в результатеправоприменительногопроцессаоднаизсторонправоотношения, пусть даже в силу ее субъективных позиций, будет чувствовать себя ущемленной и пытаться реализовать свои интересы, подключая целый ряд других компетентных органов, что может породить целую систему правоприменительных актов, касающихся одного и того же правоотношения.

68

Но наиболее интересна другая сторона рассматриваемой ситуации. «Препятствия», стоящие на пути удовлетворения интересов субъектов права, могут создаваться противоположной стороной правоотношения, лоббирующей свои интересы, которой будет невыгодно принятие акта применения права в интересах контрагента или другого противостоящего лица. Лоббисты в определенных случаях будут всячески давить на компетентные органы, пытаясь затруднить процесс реализации интересов невыгодных им лиц посредством правоприменения. В этом и будет заключаться создание правовых препятствий, с которыми, в принципе, и призван бороться механизм правового регулирования, если в процесс не вмешиваются эффективные лоббистские группировки.

Что же касается процесса преодоления препятствий, то здесь усилия групп давления и цели механизма правового регулирования совпадают наиболее часто. Отличие состоит лишь в том, что система закрепленных правовых средств в силу своей природы объективно призвана устранять помехи, стоящие на пути реализации законных интересов субъектов правоотношений, а лоббистская деятельность, исходя из субъективных позиций, использует все законные средства, чтобы добиться желаемого.

Некая коллизия может заключаться в том, что в некоторых случаях под «препятствием» лоббисты могут понимать установленные законом определенные формальности, процедуры и т.д., тогда как механизм правового регулирования на них и опирается, в силу своей природы не имеющий возможности игнорировать что-либо из того, что уже создано в результате правотворчества, как бы этого ни хотелось лоббистам.

Помимо сказанного, нельзя не учитывать то, что лоббистская деятельность может в отдельных случаях и ускорить процесс устранения препятствий, по сравнению с нормальным функционированием правоприменительного процесса, задействуя те механизмы, на которые и необходимо законодателям обращать самое пристальное внимание как при разработке отдельных правовых средств, так и при процессуальном оформлении определенных стадий правоприменения.

69

Таким образом, очевидно, что нет никаких оснований нивелировать роль лоббизма в формировании и осуществлении эффективной процессуально-правовой политики. Полагаем, что эффективность механизм процессуально-правового регулирования теснейшим образом взаимосвязана с реализацией законных интересов всех участников правоотношений незапрещенными средствами и методами, что, как и было показано выше, обобщается таким понятием, как «лоббизм». Без цивилизованного лоббизма говорить о сосуществовании интересов личности, общества и государства – беспочвенно.

Интерес – великая сила, обладающая большим, зачастую непредсказуемымпотенциалом, дажееслионизаконный. Акты его реализации, несмотря на то что они являются показателем правомерной активности, могут нарушить сложившийся в системеобщественныхотношенийбалансличного, общественного и государственного, что чревато сложнейшими катаклизмами. Именно поэтому законные интересы участников правоотношений требуют более пристального подхода к вопросам прогнозирования степени их воздействия на характер поведения субъектов.

Обозначенные аспекты обусловливают необходимость проведения правовой политики в сфере регулирования лоббистской деятельности, что, безусловно, положительным образом скажетсяинасамомхарактеререализациизаконныхинтересов.

Необходимость регулирования лоббизма упирается в вопрос о возможности этого. Одного желания мало. Надо видеть то, на что необходимо воздействовать, как это сделать, и, самое главное, как проконтролировать ситуацию, эффективность регулирования, ведь лоббистская деятельность далеко не всегда лежит на поверхности и проследить за направлением усилий лоббистов практически невозможно.

Поэтому, на наш взгляд, правильнее и более объективным было бы формулировать проблему так: на какие процессы необходимо обратить более пристальное внимание, какие институты политической системы нуждаются в более четком законодательномрегулировании, стем, чтобывоздействуянаперечисленные объекты, стало возможным упорядочить лоббистскую

70