Терроризм и организованная преступность. Монография

стические намерения. К ним должны применяться в основном меры принуждения.

В отношении как первых, так и вторых нужно применять силу закона.

Применение как первичных, так и вторичных мер — не одноразовое действие, а постоянный процесс. При этом первичные и вторичные меры могут заменять и дополнять друг друга. Они используются комплексно.

Наиболее важное практическое значение имеет раннее выявление лиц, склонных к совершению террористических преступлений. В отношении таких лиц профилактика наиболее реальна, ибо у многих из них еще не выработаны стойкие стереотипы террористи- ческого поведения. Здесь профилактика выступает как мера раннего предостережения.

На основе обобщения практического опыта можно обозначить следующие «ступени» целей профилактики терроризма (последовательность действий на индивидуальном уровне):

•выявление и нейтрализация конкретных причин и условий конкретных террористических актов, а также обстоятельств, могущих обусловливать их совершение;

•выявление лиц, способных в силу их поведения и образа жизни совершить террористический акт, оказание на них профилактического воздействия с учетом их индивидуальных свойств;

•недопущение становления на путь терроризма конкретных лиц, могущих быть вовлеченными в совершение соответствующих действий;

•упреждение реально возможных, в том числе замышляемых и готовящихся террористических актов, их предотвращение и

пресечение.

Необходимо отметить, что традиционные методы профилактики, которые все еще применяются относительно всех преступлений, в большинстве своем устарели. В условиях современной криминальной ситуации они уже «буксуют». Тем более они не были рассчитаны на предупреждение терроризма. Однако от некоторых таких традиционных методов отказываться еще рано. Надо прежде разработать новые методы, в частности, выделить такие из них, которые были бы предназначены для предупреждения терроризма. Немало идей в этом смысле заложено в Федеральном законе «О противодействии терроризму». На наш взгляд, самое главное для профилактики любого направления — персонализация объекта воздействия.

Однако, рассматривая в целом систему предупреждения терроризма, необходимо иметь в виду и соответствующие принципы. Ко-

201

нечно, на сегодняшний день в России разработан ряд механизмов, методов государственного реагирования на потенциальные и свершившиеся факты терроризма (создание специальных антитеррористических сил и их подготовка, усиление охраны особо опасных объектов и т.д.). Указывая на это, Н.С. Кондраков, И.В. Задорожная, И.А. Журавлев подчеркивают, что следует говорить о некоторых универсальных принципах государственной политики по отношению к терроризму. Эти авторы называют следующие принципы: принцип упреждения (предупреждения, недопущения, профилактики) террористических актов за счет правильно поставленной заблаговременной оперативной деятельности, распознания их на стадии замысла, планирования, подготовки и срыва намеченных террористических акций; принцип минимизации жертв и ущерба в ходе антитеррористической операции; принцип неотвратимости наказания за террористическую деятельность. Необходимо на государственном уровне выработать единую эффективную политику защиты личности, общества и государства от терроризма. При этом надо исходить из того, что важнейшими условиями борьбы с терроризмом являются решительность, непримиримость и жестокость ответных действий против террористов1. Собственно, на это и указывается в Федеральном законе «О противодействии терроризму». Как отмечают Н.С. Кондраков, И.В. Задорожная, И.А. Журавлев, условиями успешной антитеррористической стратегии являются: упреждающий характер действий; активность; соответствие задач, правомочий и ресурсного обеспечения; вариантность, наличие различных моделей антитеррористической деятельности в зависимости от решения задач по предупреждению, предотвращению и пресечению террористических актов, реагированию и смягчению их последствий; обеспечение единства действий в международном, межгосударственном и государственном масштабах, а также в аспекте объединения усилий ведомств на основе четкого размежевания компетенции органов федерального, регионального и местного уровней; дифференциация задач, форм и содержания антитеррористической деятельности в обычной, в чрезвычайной обстановке, при проведении боевых действий. По мнению указанных авторов, разработке подлежат следующие проблемные ситуации: компетенция ветвей власти, пределы ограничения прав и свобод в условиях чрезвычайной обстановки; режим деятельности представителей СМИ; обеспечение безопасности населения; принципы переговоров с террористами; принципы применения силы и психологического давления на террористов; надзор и контроль за законностью, статус сотрудников, внедренных к террористам; оценка допустимых преде-

1 Кондраков Н.С., Задорожная И.В., Журавлев И.А. Терроризм в России: проблемы противодействия // Закон и право. 2002. ¹ 6. С. 12—13.

202

лов применения силы, оружия и спецсредств. Все это «укладывается» в рамки системы противодействия терроризму и должно соответствовать политике борьбы с данным явлением.

Профилактика террористических преступлений выглядит в виде определенной системы, принципы построения и функционирования которой имеют вполне конкретную практическую направленность. Это, как отмечается в литературе, — сложная, многоуровневая система органов и организаций, осуществляющих предупреждение (профилактику) террористических преступлений в интересах граждан, общества и государства. На системность как один из основных принципов противодействия терроризму указывается в Федеральном законе «О противодействии терроризму». Принимая все меры к тому, чтобы упредить террористические преступления, общество и государство осуществляют профилактику именно посредством «действия» данной системы. Она может быть представлена как своеобразная теоретическая и практическая ориентация профилактики, основанной на рассмотрении объектов профилактического воздействия на такой объект, как терроризм, т.е. субъектов, связанных взаимодействием и в силу этого выступающих как единое целое — именно как система субъектов. При этом система профилактики террористических преступлений оценивается с позиций системного анализа, предполагающего, что каждый элемент указанной системы рассматривается с учетом его места и роли в ней, иерархичности строения, наличия подсистем. Это в свою очередь дает возможность вести предметный разговор об организационной структуре (управленческих проблемах) системы профилактики. Именно организационная структура отражает данную систему в целом. Она также воплощает в себе определенную устойчивость связей между субъектами профилактики (в рамках органов и организаций, противодействующих терроризму) и «замыкает» их на объект воздействия (на терроризм). Здесь неизбежны вопросы о содержании профилактики террористических преступлений (формы и методы, меры, мероприятия, способы воздействия) и об обеспечении профилактической деятельности (организационные средства — материальные, ресурсные и т.д.). Все это дает возможность обеспечить «механизм действия» системы, противодействующей терроризму. Сама же профилактика террористических преступлений становится процессом управляемым. В этом смысле и говорится об управлении профилактической деятельностью. А такая деятельность — практическая.

Профилактика террористических преступлений (функционирование системы профилактики) на практике дает подтверждение правильности положений о том, что она имеет именно практиче-

203

скую ориентацию и приводит к конкретным результатам. Эффективность системы управления процессами борьбы с терроризмом можно определить как результат воздействия управляющей системы (субъектов) на управляемую (на объект) с целью добиться желаемого (ожидаемого) результата.

Система профилактики террористических преступлений является социальной, а любая такая система проявляет себя, свою жизнедеятельность в процессе функционирования и развития. Эта система подчиняется в своем развитии общим закономерностям полити- ческого, социально-экономического развития, закономерностям развития политической системы и государства. Система профилактики террористических преступлений имеет и свои собственные закономерности развития. Они, однако, проявляются не изолированно, а во взаимосвязи с закономерностями развития других социальных систем. Оценивая систему профилактики террористических преступлений в целом, ведя речь о ее практической ориентации, нельзя ограничиваться только «пассивным» недопущением этих преступлений, когда система работает сама по себе. При этом могут сместиться понятия: внимание может акцентироваться на «обороне», а не на «нападении». Из смысла Федерального закона «О противодействии терроризму» вытекает, что предупреждение (профилактика) террористических преступлений должна быть активной. Такая профилактика может носить только наступательный характер. Именно активность и наступательность являются стержнем рассматриваемой профилактики. Имеются в виду все формы и методы, приемы и средства активной деятельности органов и организаций, призванных вести борьбу с терроризмом. Основу деятельности этих органов и организаций составляет активная, наступательная профилактика. Цели профилактики террористических преступлений выступают в качестве необходимой предпосылки активизации соответствующей деятельности. В данном случае цели определяют не только (и не столько) то, что уже существует, но и то, что должно быть, в чем и выражается наступательный характер профилактики террористических преступлений. В таких целях выражаются устремления на активность профилактики, на ее практически преобразовательную направленность.

Профилактическая деятельность, в какой бы сфере она ни осуществлялась, — это прежде всего сознательная деятельность преследующего свои цели «деятеля», та особая ее разновидность, которая связана с выработкой управленческих решений, с организацией, направленной на претворение этих решений в практику, с регулированием деятельности в соответствии с данной целью, с подведением итогов работы и т.д. Профилактическая деятельность —

204

деятельность управленческая. А любая управленческая деятельность имеет свои компоненты, основными из них являются объект и субъект управления, равно как цели и задачи, потребности, результаты, средства, действия, — все для достижения целей и успешного решения практических задач. Эти компоненты имеет и профилакти- ческая деятельность. Объектом такой деятельности является не всякий существующий объект, а лишь тот, который включен в данную деятельность, который подвергается соответствующим воздействиям. Имея в виду сферу терроризма, объектом являются не любые преступления, а именно террористические. Субъектом профилактиче- ской деятельности также выступает не всякий существующий субъект, а только специфический, выполняющий конкретные функции. Что касается терроризма, то специфические субъекты профилакти- ческой деятельности четко определены законом. Объекты и субъекты всегда взаимосвязаны и «замкнуты» на специфическом явлении, например, на терроризме.

Прежний опыт борьбы с терроризмом, конечно, все еще влияет на современную практику. На первых этапах противодействия терроризму в основе подхода к этому было заложено представление об организации соответствующей деятельности не как к системе, а как к обычной работе. Сейчас возможно соединить как собственно системные знания, получившие развитие в науке управления, так и социально-психологические представления об организации деятельности, накопленные в социологии, психологии, в юридических науках и т.д. С этой точки зрения можно выделить несколько базовых идей, интеграция которых лежит в основе организации. Об этом много пишется в литературе, когда речь идет о системном анализе проблем терроризма, об управлении процессами борьбы с терроризмом.

1.Организация борьбы с терроризмом представляет собой открытую систему, она осуществляется соответственно управлению процессами борьбы с терроризмом.

2.Организация борьбы с терроризмом — это развивающаяся социальная система, к ней применимы все законы и принципы науки управления.

3.В организации борьбы с терроризмом существуют и реализуются два основных вида совместной деятельности: один из них направлен на решение базовой стратегической задачи, другой — на совершенствование повседневной работы.

4.Деятельность, направленная на решение повседневных и стратегических задач, всегда изменяется, развивается система управления процессами борьбы с терроризмом.

Способность к изменениям является крайне важным признаком системы организации борьбы с терроризмом. Сохраняя свои сущ-

205

ностные свойства, система организации обладает динамичностью, способностью в зависимости от ситуации изменяться, т.е. она соответственно сложившимся обстоятельствам может не просто усиливаться или ослабевать, но и приобретать новые свойства, проходить разные стадии развития, качественно отличающиеся друг от друга, реагировать на всевозможные явления извне, менять приоритеты своих функций. Система организации борьбы с терроризмом непрестанно взаимодействует с внешней социальной средой, а особенно с криминальной. Для того чтобы сохранить свои основные функции в условиях изменяющейся внешней среды, главным образом криминальной ситуации, и при этом не растерять свои сущностные свойства, система организации борьбы с терроризмом постоянно вынуждена приспосабливаться к условиям окружающей ее среды, т.е. изменяться.

Чаще всего, однако, система организации борьбы с терроризмом, а следовательно, и соответствующая система управления, изменяются медленнее, чем окружающая их среда, т.е. жизнь. В основном это связано с запаздыванием принятия законов о противодействии терроризму. Поэтому управление процессами борьбы с терроризмом на практике оказывается консервативным. Чтобы не допустить «застоя», необходимо внедрять в организацию борьбы с терроризмом сразу несколько процессов: это стабильная каждодневная работа, текущие изменения, стратегические планы. Планирование — не просто основная функция управления. Без планирования (текущего, перспективного) управление просто невозможно. Планы должны контролироваться. Необходимо отслеживать выполнение каждого запланированного мероприятия. Организация борьбы с терроризмом как функция соответствующего управления начинается с планирования и получения необходимой для этого информации, затем уже принимаются все решения управляющего характера.

206

§12. Проблемы управления процессами борьбы с терроризмом

Нельзя бороться с терроризмом, рассматривая его вне преступности, в отрыве от общей криминальной ситуации. Терроризм — это часть преступности, а если иметь в виду еще и сопряженные с терроризмом преступления — значительная часть. Изучая в этом смысле терроризм, необходимы соответствующие криминологиче- ские исследования.

Развитие криминологических исследований связано с изучением комплексных проблем организации борьбы с терроризмом. Главное здесь — выход на решение управленческих задач, т.е. на принятие управленческих решений. Управленческие проблемы должны стать предметом постоянных систематических исследований в рамках всех уголовно-правовых наук, связанных с преступностью. Это дает возможность выделить ключевые вопросы, касающиеся отдельных видов, категорий и групп преступности и сосредоточить внимание на терроризме. Задача должна решаться в первую очередь с помощью криминологических исследований. Именно криминология располагает арсеналом средств и методов анализа и обобщения криминальных явлений, особенно наиболее общественно опасных. При этом криминология имеет свой взгляд на управление процессами борьбы с преступностью. Одна из ее главных задач, когда дело касается организации борьбы с терроризмом, —укрепление союза с наукой управления. Криминология с единых позиций систематизирует отношения «преступность — терроризм» и управление в сфере борьбы с терроризмом как вида (части) преступности. При этом разрабатывается общая для этих наук концепция.

Важнейшая особенность криминологии состоит не только в возрастании ее роли в управлении процессами борьбы с терроризмом, но и в резком повышении практической значимости этого управления. В таком случае общая криминальная ситуация не игнорируется, криминологически обусловленное управление сближается с практикой борьбы с преступностью в целом, а потому способно решать крупные практические проблемы, определяющие связь «преступность — терроризм».

Управление процессами борьбы с терроризмом — самостоятельное направление практической деятельности, оно всегда имеет практическую ориентацию. Данное управление имеет своим специальным предназначением организацию и упорядочение таких спе-

207

цифических отношений, которые возникают в сфере борьбы с терроризмом. По существу, можно говорить о прикладном управлении. Главное здесь — принятие обоснованных управленческих решений. Особое значение имеет криминологическая обусловленность этих решений. Во-первых, само управление, все процессы, связанные с ним, нуждаются в криминологическом обосновании. Во-вторых, политика борьбы с терроризмом, в рамках которой осуществляется управление, не может не основываться на криминологических исследованиях. Суть данной проблемы заключается в необходимости совершенствования как криминологических исследований, так и управления процессами борьбы с терроризмом. Необходима разработка комплексных мер по внедрению в практику этого управления результатов криминологического исследования, определяющего место терроризма в системе преступности. Надо иметь в виду, что разработка таких мер связана с решением специфиче- ских задач управления, когда объектом воздействия выступает не только терроризм сам по себе, взятый отдельно, изолированный от других негативных явлений, но и преступность как явление. Криминологические решения пронизывают собой все социальноправовые отношения, складывающиеся в процессе реализации на практике управленческих решений, которые становятся криминологически обоснованными. В целом даже можно говорить о криминологических основах управления процессами борьбы с терроризмом. Как бы то ни было, центральное место в «союзе» криминологии и управления занимает проблема социальной обусловленности и криминологической обоснованности управленческих решений. Главное здесь — изучение зависимости содержания управленческих решений от современной социальной практики, сложившегося опыта борьбы с преступностью. Однако акцент всегда должен смещаться в сторону противодействия терроризму. При этом управленческие решения всегда должны быть конкретны и касаться именно терроризма. Эти решения должны говорить о том, что надо делать и что должно быть. Всегда есть что-то негативное, реально существующее, и его необходимо изменить в лучшую сторону. Важно изучение зависимости содержания управленческих решений от социальной ситуации. Особое значение имеет зависимость от криминальной ситуации, которая во многом определяется проявлениями терроризма. Иначе говоря, содержание управленческих решений, касающихся организации борьбы с терроризмом, должно соотноситься с криминальной ситуацией и социальной реальностью. Только при этом условии можно рассчи- тывать на их эффективность.

208

Имеющийся практический опыт свидетельствует о том, что наибольшие успехи в решении проблем управления в сфере борьбы с терроризмом могут быть достигнуты путем сосредоточения внимания на наиболее важных направлениях научных исследований в области не только криминологии, уголовного права, уголовного процесса, криминалистики, оперативно-розыскной деятельности, но и философии, социологии, экономики, ряда других отраслей знания. Сегодня уже нельзя не видеть, что управление в сфере борьбы с терроризмом предполагает расширение круга объектов управленческого регулирования, более полное отражение в рамках этого регулирования положений о правах и свободах человека и гражданина. Необходимо управление не только в сфере борьбы с терроризмом, но и в области обеспечения безопасности людей от террористических угроз. Главная цель — защита человека от любых преступлений террористического характера.

209

§13. Терроризм

в зарубежных странах

Терроризм в любых формах своего проявления превратился в одну из опаснейших по своим масштабам, непредсказуемости и последствиям общественно-политических и моральных проблем, с которыми человечество входит в XXI столетие. Терроризм и экстремизм в любых их проявлениях все больше угрожают безопасности многих стран и их граждан, влекут огромные политические, экономические и моральные потери, оказывают сильное психологическое давление на большие массы людей, чем дальше, тем больше жизней ни в чем не повинных людей уносят.

Конфликтогенный потенциал терроризма особенно вырос с 60-х гг. XX в., когда целые регионы мира были покрыты зонами и очагами активности различных по своей ориентации террористиче- ских организаций и групп. Сегодня в мире насчитывается около 500 нелегальных террористических организаций. Только в период с 1968 по 1980 год ими было совершено около 6700 террористических актов, в результате которых погибло 3668 и ранено 7474 человека.

Âсовременных условиях наблюдается эскалация террористиче- ской деятельности экстремистски настроенных лиц, групп и организаций, усложняется ее характер, возрастают изощренность и античеловечность террористических актов. Согласно исследованиям ряда российских ученых и данным зарубежных исследовательских центров, совокупный бюджет в сфере террора составляет ежегодно от 5 до 20 млрд. долларов.

Âдокладе Государственного департамента США «Особенности глобального терроризма в 2000 году» отмечается, что «...терроризм продолжает представлять реальную опасность для международного сообщества»1.

Â2000 г. было совершено 423 международных террористических акта, что составляет 8-процентное увеличение по сравнению с 392 нападениями, зафиксированными в 1999 г. Основной причиной этого роста стали резко участившиеся взрывы международного нефтепровода в Колумбии двумя действующими там террористическими группами. Нефтепровод взрывался 152 раза, в результате чего в Латиноамериканском регионе произошел наибольший рост числа

1 Особенности глобального терроризма в 2000 году: выдержки из доклада Государственного департамента США // Правозащитник. 2001. ¹2. С. 100.

210