Процессуальные сроки в правовом регулировании производства по делам об административных правонарушениях. Монография
.pdf
ə ɀ Ȼɝɫɮɭɣɨ, ɀ Ƚ ȿɫɮɡɥɩɝɛ
Ɋɫɩɱɠɬɬɮɛɦɷɨɶɠ ɬɫɩɥɣ ɝ ɪɫɛɝɩɝɩɧ ɫɠɞɮɦɣɫɩɝɛɨɣɣ ɪɫɩɣɢɝɩɟɬɭɝɛ ɪɩ ɟɠɦɛɧ ɩɜ ɛɟɧɣɨɣɬɭɫɛɭɣɝɨɶɰ ɪɫɛɝɩɨɛɫɮɳɠɨɣɺɰ
Ɋɟɤɨɦɟɧɞɨɜɚɧɨ ɤ ɢɡɞɚɧɢɸ ɍɱɟɛɧɨ-ɦɟɬɨɞɢɱɟɫɤɢɦ ɰɟɧɬɪɨɦ ©ɉɪɨɮɟɫɫɢɨɧɚɥɶɧɵɣ ɭɱɟɛɧɢɤª ɜ ɤɚɱɟɫɬɜɟ ɦɨɧɨɝɪɚɮɢɢ
Ɋɟɤɨɦɟɧɞɨɜɚɧɨ ɤ ɢɡɞɚɧɢɸ ɇɚɭɱɧɨ-ɢɫɫɥɟɞɨɜɚɬɟɥɶɫɤɢɦ ɢɧɫɬɢɬɭɬɨɦ ɨɛɪɚɡɨɜɚɧɢɹ ɢ ɧɚɭɤɢ ɜ ɤɚɱɟɫɬɜɟ ɦɨɧɨɝɪɚɮɢɢ
Ɂɚɤɨɧ ɢ ɩɪɚɜɨ Ɇɨɫɤɜɚ 2023
ÏbÇ
ÈÈÇ èvx
¬
è n | n t o n t z
ojxsy ntt p íéqxz èvxxqpxrvp Ðnlnéj|qq lvrzvé íéqlq·nxrq} tjyr wév{nxxvé ¬ f bymntn| lvrzvé íéqlq·nxrq} tjyr wév{nxxvé Ê È Çjélj¡vkjwév{nxxvé rj{nlé jluqtqxzéjzqktvmv q {qtjtxvkvmv wéjkj Æxnévxxqpxrvmv mvxyljéxzknttvmv ytqknéxqznzj íxzq|qq èͬ Îqtíxzj èvxxqq rjtlqljz íéqlq·nxrq} tjyr lv|ntz Í Æ Îvs·jtvktj·js tqr vzlnsj ÐÇÏ ©Ëjy·tv qxxsnlvkjzns xrqp |ntzé wévisnu inovwjxtvxzq lvév tvmv lkq ntq¹ Îqtqxznéxzkj ktyzénttq} lns èvxxqpxrvp Ðnlnéj|qqª
sjkt p énljrzvé qoljzns xzkj Ë b êéqj¡kqsq rjtlqljz íéqlq·nxrq} tjyr lvrzvé ërvtvuq·nxrq} tjyr wév{nxxvé sjyénjz wénuqq Íéjkqzns xzkj èÐ k visjxzq tjyrq q zn}tqrq
¬kéyzqt ìéqp c{énuvkq· ¬ Íév|nxxyjs t n xévrq k wéjkvkvu énmysqévkjtqq wévqo
kvlxzkj wv lnsju vi jluqtqxzйjzqkt } wйjkvtjйy¡ntq¹} uvtvmйj{q¹ м c ¬kйyzqt c Ж bйy rvkj ² О мЛКТК b¬Л¬ djrvt q wйjkv23² x
, béy rvkj crjznéqtj Æqrzvévktj
,6%1 ¬mntzxzkv &,3 èÈ
Êxxsnlyízx¹ rvt|nwzyjs t n wévisnu vi~nrzqkj|qq rvt|nwzj ©kénu¹ª z n éjxré zqn nmv ktyzénttnp quwsq|qztvp xré zvp xy tv xzq wéquntqzns tv r wéjkvkvuy énmysqévkjtqí wév|nxxyjs t } xévrvk k wévqokvlxzkn wv lnsju vi jluqtqxzéjzqkt } wéjkvtjéy¡ntq¹} ¬tj sqoqéyízx¹ {véu vi~nrzqkj|qq rvt|nwzj ©kénu¹ª k wéjkvkvp znvéqq q ojrvtvljzns xzkn éjxré kjnzx¹ xy tvxz wév|nxxyjs t } xévrvk q} xk¹o q kojquvojkqxquvxz x ujznéqjs t uq xévrjuq ojrénwsntt uq k Çv¬Í èÐ Ìxvivn ktqujtqn ylnsntv évsq wév|nxxyjs t } xévrvk k én jsqoj|qq |nsnp ojlj· q wéqt|qwvk jluqtqxzéjzqktvp vzknzxzknttvxzq xvkné¡ntq¹ wév|nxxyjs t } lnpxzkqp q wéqt¹zq¹ wév|nxxyjs t } én ¡ntqp tj kxn} xzjlq¹} wévqokvlxzkj wv lnsju vi jluqtqxzéjzqkt } wéjkvtjéy¡ntq¹}
bs¹ tjy·t } éjivztqrvk wév{nxxvéxrv wénwvljkjzns xrvmv xvxzjkj lvrzvéjtzvk jxwqéjtzvk q jl~ítrzvk xzylntzvk ryéxjtzvk q xsy¡jzn snp y·nit } ojknlntqp íéqlq·nxrvmv wév{qs¹ lvs tvxzt } sq| vémj tvk mvxyljéxzknttvp ksjxzq k rvuwnznt|qí rvzvé } k}vlqz éjxxuvzén tqn lns vi jluqtqxzéjzqkt } wéjkvtjéy¡ntq¹}
ÈÈÇ èvx
,6%1
Кdb¬ТcЙhfТЖМ мЛКТК b¬Л¬
Íéqtjlsn qz qxrsí·qzns tvn wéjkv tj qxwvs ovkjtqn q éjxwévxzéjtntqn qoljtq¹Ðnlnéjs t p ojrvt vz jwéns¹ m ð Ðd
От авторов
Характеризуя представленную работу, нельзя не упомянуть два важных обстоятельства. Прежде всего, следует отметить, что данная монография — это интерпретация основных положений кандидатской диссертации Е.В. Дружковой1, выполненной под научным руководством Ю.Е. Аврутина. Сплав научного опыта2 и практики3 углубил теоретическую проработку сущности и содержания процессуальных сроков в производстве по делам об административных правонарушениях, значительно обогатил работу обширным и разнообразным эмпирическим материалом. Достаточно сказать, что те или иные содержащиеся в работе выводы и предложения опираются на выполненные Е.В. Дружковой анализ и обобщение:
ξстатистических данных Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации о результатах рассмотрения в 2011—2014 гг. дел об административных правонарушениях, статистической информация Главного информационноаналитического центра МВД России, содержащей результаты деятельности органов внутренних дел по пресечению административных правонарушений в 2011—2014 гг.;
ξматериалов 5000 дел об административных правонарушениях, возбужденных сотрудниками УМВД России по Архангельской области в 2009—2014 ãã.;
ξанкетного опроса 153 сотрудников подразделений по исполнению административного законодательства УМВД России
по Архангельской области, УМВД России по Вологодской области, УМВД России по Новгородской области, УМВД
1Ñì.: Дружкова Е.В. Процессуальные сроки в правовом регулировании производства по делам об административных правонарушениях: Дис. …канд. юрид. наук. М., 2015.
2Ю.Е. Аврутин, доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации, заслуженный юрист Российской Федерации.
3Е.В. Дружкова, заместитель начальника отдела организации применения административного законодательства управления организации охраны общественного порядка УМВД России по Архангельской области, подполковник полиции.
3
России по Тверской области, УМВД России по Мурманской области, УМВД России по Ярославской области, УМВД России по Калининградской области, УМВД России по Костромской области, УМВД России по Ивановской области, УМВД России по Владимирской области.
Таким образом, читателю представляется работа, в которой теоретические построения опираются и дополняются правоприменительной практикой, ее критическим осмыслением. Авторы выражают глубокую благодарность всем, кто своими критическими заме- чаниями способствовал более глубокому осмыслению роли и места процессуальных сроков в правовом регулировании производства по делам об административных правонарушениях. Это в первую оче- редь относится к А.С. Дугенцу, доктору юридических наук, профессору, заслуженному юристу Российской Федерации; И.Б. Кардашовой, доктору юридических наук, профессору; П.В. Молчанову, кандидату юридических наук, доценту; В.В. Денисенко, доктору юридических наук, профессору; А.В. Мартынову доктору юридических наук, доценту; Н.Н. Цуканову, доктору юридических наук, доценту; С.А. Старостину, доктору юридических наук, профессору; А.В. Шевцову, кандидату юридических наук, доценту; Е.Н. Лихолет кандидату юридических наук, доценту.
Ю.Е. Аврутин, Е.В Дружкова
4
Введение
В последние годы все отчетливее становится тенденция возрастающего значения института административной ответственности в общем механизме обеспечения правопорядка, соблюдения прав и законных интересов физических и юридических лиц, а также интереса научного сообщества к этой проблематике1. И это не случайно. С одной стороны, по своей фискальной нагрузке, юридическим и организационным последствиям правообеспечительный, правовосстановительный и правоохранительный потенциал административных наказаний все более отчетливо конкурирует с мерами уголовной ответственности. С другой стороны, меры административной ответственности все более существенно ограничивают права граждан и юридических лиц. Все это свидетельствует о необходимости укрепления механизма реализации мер административной ответственности, учитывая действие нередко разнонаправленных векторов: необходимость как неукоснительного соблюдения прав и законных интересов физических и юридических лиц, так и эффективной реализации принципов, целей и задач административной ответственности.
Процессуальной формой реализации административно ответственности, ее принципов, целей и задач является производство по делам об административных правонарушениях. Правовому регулированию этой формы, включая упорядочение сроков совершения юридически значимых действий и принятия процессуальных решений, законодатель уделяет постоянное внимание, о чем свидетельствуют многочисленные изменения и дополнения, вносимые в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (далее— КоАП РФ, Кодекс). Так, за период его действия только в ч. 1 ст. 4.5 Кодекса, регламентирующую срок давности привлече- ния к административной ответственности, изменения вносились
1 Достаточно сказать, что только материалы электронной библиотеки eLIBRARY.RU в 2014—2015 гг. пополнились 815 научными статьями, 36 монографиями, курсами лекций и диссертациями, в названии которых присутствует понятие «административная ответственность».
5
более 50 раз; в пять из шести частей ст. 29.6, закрепляющей сроки рассмотрения дел об административных правонарушениях, изменения вносились 11 федеральными законами; пусть со значительным запозданием, но в 2011 г. в КоАП РФ наконец-то появилась специальная норма — ст. 4.8, закрепляющая правила исчисления сроков при производстве по делу об административном правонарушении.
Оценивая в целом положительно постоянный поиск законодателем вариантов определенной оптимизации сроков совершения процессуальных действий на всех стадиях производства по делам об административных правонарушениях, в то же время необходимо обратить внимание на то, что эти поиски далеко не всегда плодотворны и последовательны. «Точечные» корректировки, способствуя совершенствованию конкретных предписаний, решению конкретных правоприменительных ситуаций, в то же время не могут обеспечить последовательное позитивное развитие института процессуальных сроков в целом. Более того, многочисленные изменения норм КоАП РФ, далеко не всегда согласованные, учитывающие положительный опыт регулирования сроков в других кодифицированных актах (ГПК РФ, АПК РФ, УК РФ), мешают его восприятию как стабильного кодифицированного акта, вызывая сложности и ошибки правоприменения.
Было бы неверным считать, что проблеме процессуальных сроков в научной литературе уделяется недостаточное внимание. Сроки входят в фактический состав значительного числа правоотношений, регулируемых материальными и процессуальными административно-правовыми нормами, пронизывают все стадии производства по делам об административных правонарушениях. Это предопределяет широкий спектр вариантов их рассмотрения в научной литературе.
Особенности правовых конструкций «срок» и «давность» применительно к различным аспектам административной ответственности и наказания в разное время оказывались в поле зрения таких ведущих отечественных административистов, как А.Б. Агапов, А.П. Алехин, А.А. Арзуманян, Д.Н. Бахрах, И.И. Веремеенко, И.А. Галаган, Е.В. Додин, М.И. Еропкин, Ю.М. Козлов, А.П. Коренев, Б.М. Лазарев, М.Я. Масленников, Л.А. Николаева, Г.И. Петров, Б.В. Россинский, Ю.П. Соловей, Н.Г. Салищева, В.Д. Сорокин, Ю.Н. Старилов, С.С. Студеникин, М.С. Студеникина, Ю.А. Тихомиров, А.П. Шергин, А.Ю. Якимов и др.
Сроки как элемент состава административного правонарушения анализировались в кандидатской диссертации В.А. Печеницына (1985). Отдельные аспекты процессуальных сроков рассматривались в докторской диссертации Н.Н. Цуканова, посвященной теоретикоправовой характеристике производства по делам об административных правонарушениях в органах внутренних дел (2010); в кан-
6
дидатских диссертациях: А.К. Соловьевой, посвященной проблемам административной юстиции в России (1999); Л.А. Атапиной, посвященной обжалованию в суд постановлений по делам об административных правонарушениях (2000); Т.Н. Хохловой, посвященной производству по делам об административных правонарушениях в федеральных органах налоговой полиции (2003). Обстоятельная классификация сроков содержится в монографии И.В. Пановой, посвященной проблемам административно-процессуального права (2009).
Различные аспекты административно-правового регулирования сроков на отдельных стадиях производства по делам об административных правонарушениях затрагивались в научных статьях и диссертациях Н.В. Азаровой, Ю.Н. Калюжного, А.Ю. Каната, О.В. Косоноговой, Ю.В. Пивченко, Л.В. Родиной, A.B. Семенистого и других ученых.
Процессуальные сроки на всех стадиях производства по делам об административных правонарушениях как самостоятельный объект исследования рассматривались в кандидатских диссертациях А.С. Дугенца (1995), Т.Р. Мещеряковой (2011), Н.В. Косаревой (2013), Л.Ю. Зуевой (2014).
Оценивая состояние научной разработанности темы настоящей работы, определяя направления собственного научного поиска, мы учитывали исследования сроков как темпоральной характеристики юридической деятельности, предпринятые в работах не только в области административного и административно-процессуального права, но и теории государства и права (С.В. Бошно, Э.М. Васекина, Н.А Власенко, Е.Ю. Догадайло, В.Б. Исаков, Ю.А. Кондрашов, Е.Г. Лукьянова, П.М. Рабинович), конституционного (В.Д. Зорькин, А.А. Карташов, Ю.А. Куликова, О.Е. Кутафин, Н.С. Бондарь, Б.С. Эбзеев), гражданского (Д.А. Бадиков, В.А. Гаджиев, В.П. Грибанов, А.В. Жгунова, O.A. Красавчиков, Е.А. Суханов), гражданскопроцессуального и арбитражно-процессуального (Г.П. Бужинскас, Е.В. Исаева), трудового (А.З. Долова, П.И. Жигалкин, Л.Р. Кокова, С.А. Комков, О.В. Кузакова, С.В. Люминарская, В.Д. Мордачев), уголовно-процессуального (О.В. Анашкин, Л.М. Васильев, А.П. Гуляев, Т.Л. Корепанова, И.В. Маслов, Г.Б. Петрова, Р.П. Сокол, М.Е. Токарева, Р.Х. Якупов), уголовного è уголовно-исполнительного (С.В. Маликов, М.А. Махмудова, А.Ю. Соболев, Н.М. Якупова) права.
Констатация высокого уровня общетеоретической и отраслевой разработки избранной темы исследования не означает, что все на- учные и практические проблемы правового регулирования сроков реализации материальных и процессуальных норм в различных отраслях права, в том числе и административного, решены. Более того, по целому ряду вопросов, имеющих как фундаментальное, так и прикладное значение для понимания и практического использо-
7
вания юридической конструкции «срок», в настоящее время сохраняются подчас взаимоисключающие суждения.
Настоящая монография ориентирована на разрешение ряда коллизий в доктринальной трактовке понятия «срок», его нормативном закреплении в законодательстве, регулирующем производство по делам об административных правонарушениях, правоприменительной практике. В отличие от ранее проведенных исследований процессуальные сроки в производстве по делам об административных правонарушениях рассматриваются как самодостаточный, но частный случай нормативной объективации концепта «время».
Такой концептуальный подход, обеспечивая преемственность выдвигаемых теоретических конструкций со сложившимися в теоретическом правоведении методологическими началами анализа фактора времени в российском праве, позволил обосновать ряд оригинальных идей, положений и выводов, в совокупности представляющих целостную характеристику состояния правового регулирования сроков в производстве по делам об административных правонарушениях и перспектив его совершенствования в контексте реализации принципов, целей и задач противодействия административным деликтам.
8
Глава 1
Процессуальные сроки в производстве
по делам об административных правонарушениях
как форма нормативной объективации
концепта «время»
1.1.Концепт «время» и его объективация
âпроизводстве по делам об административных
правонарушениях
1.1.1. Сущность концепта «время» и понятие его объективации
Раскрытию сущности и содержания категории «время» посвящено огромное число работ отечественных и зарубежных ученых, поразному интерпретирующих природу темпоральных, т.е. протяженных во времени, событий: от отрицания одинаковой реальности прошлого, настоящего и будущего (новозеландско-британский философ Артур Приор1) до признания за будущим такой же реальности, как за минувшими или текущими событиями (Д. Меллор, Д. Смарт2).
Не погружаясь в глубины темпорологии3, отметим, что время как философская категория выступает одной из форм бытия материи и в этом своем качестве, разумеется, с теми или иными нюансами рассматривается и в работах таких мыслителей, как Сократ, Гераклит, Аристотель, Платон, Декарт, Демокрит, и в философских теориях эпохи Возрождения и Нового времени, и в современных трудах, обращенных к исследованию общества модерна и постмодерна4.
1 Ñì.: Prior A.N. Papers on Time and Tense. New Edition by Per Hasle, Torben Braüner & Jack Copeland. Oxford: Clarendon. 2003.
2Ñì.: Mellor D.H., Lucas J.R. Transcendental Tense // Aristotelian Society Supplementary Volume 72 (1998). Ð. 29—43; Smart J.J.C. Sensations and Brain Processes // Philosophical Review, 1959. ¹ 68. P. 141—156.
3Темпорология — междисциплинарное научное направление, изучающее феномен смены временныхғпериодов (столетий, тысячелетий) в историческом развитии. См.: Толковый словарь Ефремовой. 2000 // URL: http://dic.academic.ru /dic.nsf/ efremova/
4См., например: Переоткрытие времени // Вопросы философии. 1989. ¹ 8; Элькин Д.Г. Восприятие времени. М.: Изд-во АПН РСФСР, 1962; Грюнбаум А. Философские проблемы пространства и времени: Пер. с англ. М., 1969; Яковлев В.П. Социальное время. Ростов н/Д: Изд-во РГУ, 1980; Ярская В.Н. Развитие понятия времени // Вопросы философии. 1981. ¹ 3; Новый философский словарь: Постмодернизм. М., 2007; Дугин А.Г. Постфилософия: три парадигмы в истории философской мысли. М.: Евразийское Движение, 2009; и др.
9
Âразличных философских концепциях трактовка времени всегда опиралась как на наличное научное знание, так и на некие представления и ассоциации. Например, в субъективно-идеалистических концепциях время толковалось как форма упорядочения комплексов ощущений или опытных данных (Беркли, Юм); как априорная форма чувств, созерцания (Кант). В рамках неклассической философии внимание акцентировалось на интерпретации темпоральности человеческого существования как имманентной внутренней динамики последнего (Сартр). Наряду с этим именно в философских трудах прошлого были сформулированы такие важные свойства времени, как длительность, непрерывность, продолжительность, интенсивность.
Сущностные характеристики времени, базирующиеся как на рациональной основе, так и на жизненном опыте, интуиции, воображении, переживаниях, ассоциациях, в своей совокупности и представляют концепт «время». Одна из основных трудностей использования концептов заключается в том, что они при всей своей фундаментальности есть внутреннее постижение вещи (явления, процесса) в уме, передаваемое вовне речью1, и в силу этого предельно субъективны, персонифицированы. Поэтому в науке концепты «обрастают» терминами, понятиями, дефинициями, способными донести внутренне понимаемый смысл явления до неперсонифицированного круга лиц независимо от общения. Этот процесс «расшифровки» концепта в интересах, скажем, научного сообщества можно считать первым уровнем его объективации, т.е. приобретения внутренней, имплицитной, скрытой сущностью концепта внешней, объективной формы существования.
Этот процесс, т.е. процесс объективации концепта «время», как
èлюбого иного концепта (например, культура, нравственность, справедливость и т.д.), всегда, помимо общего, фундаментального, несет в себе содержательную специфику той области научного знания, в которой применяется. Именно поэтому мы можем говорить, например, о концепте «время» в физике или математике, лингвистике или психологии2.
ÂХХ в. наряду с физическим, астрономическим, биологическим
èдругими видами времени признана самостоятельность социального
1В отличие от языка «речь осуществляется не в сфере грамматики… а в пространстве души с ее ритмами, энергией, жестикуляцией, интонацией, бесконеч- ными уточнениями, составляющими смысл комментаторства». См.: Неретина С.С. Концепт // Новая философская энциклопедия: В 4 т. / Под ред. В.С. Ст¸пина. М.: Мысль, 2001.
2Ñì.: Чередникова Н.П. Философские проблемы физики в начале XX века // Концепт. 2013. Спец. вып. ¹ 07. URL: http://ekoncept. ru/2013/13565.htm; Бахтин М.М. Эстетика словесного творчества. М., 1975.
10