Процессуальные сроки в правовом регулировании производства по делам об административных правонарушениях. Монография

Оперативность процесса — это временной, темпоральный показатель. В целях его закрепления законодатель регулирует весь процесс производства по делам об административных правонарушениях — от стадии возбуждения дела до полного исполнения постановлений о наложении административных наказаний — временными рамками, процессуальными сроками, которые максимально сокращены. На наш взгляд, законодатель, закрепляя краткость процессуальных сроков, опирался именно на понятие оперативности производства, хотя наиболее правильно было бы руководствоваться принципом своевременности. В этом случае краткость сроков не вступала бы в противоречие с логикой реальной правоприменительной практики и усложнившимися процедурами привлечения к административной ответственности.

В обоснование этой позиции приведем ряд сроков производства, предусмотренных нормами КоАП РФ. Срок составления протокола об административном правонарушении — немедленно (ч.1 ст. 28.5 КоАП РФ), в то время как срок направления копии уже составленного протокола — òðè äíÿ (ч. 4.1 ст. 28.2 КоАП РФ). Срок вынесения определения о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования — немедленно после выявления факта совершения административного правонарушения (ч. 2 ст. 28.7 КоАП РФ), несмотря на то что для проведения административного расследования необходимы определенные основания. Срок рассмотрения дела должностным лицом — 15 äíåé (ч. 1 ст. 29.6 КоАП РФ), что недостаточно для подготовки к рассмотрению дела и надлежащего уведомления участников производства.

Рассматривая сроки как средство реализации принципа оперативности производства, хочется отметить, что изменение в Кодекс, внесенное Федеральным законом от 5 апреля 2013 г. ¹ 49-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об исполнительном производстве» и отдельные законодательные акты Российской Федерации»1, противоречит принципу оперативности. Дело в том, что в связи с принятием указанного закона срок добровольной уплаты административного штрафа стал равен 60 дням, ранее, с 2001 по 2013 г., срок добровольной уплаты административного штрафа был 30 дней, в нормах КоАП РСФСР данный срок был равен всего 15 дням. Улучшая положение правонарушителя, предоставляя ему более длительный срок для добровольной уплаты штрафа, законодатель, очевидно, не задумывался, что увеличивается срок производства по делу, «отодвигается» и реализация принципа неотвратимости наказания.

1 Ñì.: ÑÇ ÐÔ. 2013. ¹ 14. Ñò. 1657.

61

В целях оперативности процесса законодатель максимально сократил сроки производства по делу об административном правонарушении. Несмотря на это, должностное лицо, в чьем производстве находится дело об административном правонарушении, должно полно и всесторонне выяснить все обстоятельства дела. Выявление объективной истины по делу — одна из важнейших задач производства. Это обязывает должностных лиц, возбуждающих, расследующих и рассматривающих дела, исследовать и изучить все обстоятельства в том виде, в каком они существовали в действительности, исключив односторонний, предвзятый подход к принятию решения. Вместе с тем должностное лицо, в производстве которого находится дело об административном правонарушении, ограничено временными рамками проведения процессуальных действий, направленных на установление объективной истины по делу. Недостаточность ряда процессуальных сроков, которые подробно будут рассмотрены во второй главе, отрицательно влияет на выполнение поставленных задач производства и противоречит одному из основных принципов — законности, предписывающему осуществление производства в строгом соответствии с нормами закона.

Как видим, в КоАП РФ реализуются различные функциональные модели объективации процессуальных сроков в правовом регулировании производства по делам об административных правонарушениях. В ряде случаев они дополняют друг друга, способствуя, например, оперативности производства, в ряде случаев мешают друг другу, не позволяя в полной мере реализовывать заложенную в административный процесс нормативную модель, предусматривающую его быстроту, оперативность, экономичность, эффективность.

Эта взаимосвязи и диктует необходимость использования функциональной модели при описании объективации концепта «время» в производстве по делам об административных правонарушениях. Дело в том, что, признавая существенный вклад ученых-админис- тративистов в формирование современныхғпредставлений о различ- ных аспектах сроков в производстве по делам об административных правонарушениях, нельзя не обратить внимание на то, что далеко не все актуальные для теории и практики правового регулирования этого направления правоприменительной деятельности вопросы рассмотрены с достаточной степенью обстоятельности.

Например, применительно к производству по делам об административных правонарушениях признание за сроками значения юридических фактов не сопровождается обстоятельной аргументацией целого ряда «сопутствующих» вопросов, в частности: о соотношении юридических фактов и юридических условий, с которыми процессуальные нормы связывают возникновение и/или прекращение правовых последствий; о роли сроков в формировании последова-

62

тельной «цепочки» возникновения и развития связей между различными процессуальными действиями, из которых складываются процедуры и стадии производства, а также между самими стадиями; о роли сроков в правообразующих, правоизменяющих, правопрекращающих юридических фактах; о юридическом значении течения

èистечения сроков применительно к определению темпоральных границ начала и окончания процессуальных действий; о том, влияет ли, и если да, то как, неопределенность процессуальных сроков на формирование возможной дефектности связанных с ними юридических фактов.

Все эти вопросы (а их перечень можно продолжить) требуют четких ответов, поскольку сроки как форма объективации концепта «время», как инструментальная форма времени и способ темпо- рально-правовой идентификации юридически значимых действий или событий и юридические факты как сами эти действия и события, с которыми юридические нормы связывают возникновение, изменение или прекращение правовых отношений, находятся в сложной взаимосвязи и взаимозависимости.

Например, пропуск без уважительной причины срока подачи жалобы на постановление по делу об административном правонарушении влечет отказ от рассмотрения жалобы. Неоправданное нарушение сроков разрешения дела, существенно ущемляющее права

èзаконные интересы участников судебного процесса, может влечь дисциплинарное взыскание вплоть до прекращения полномочий судьи1. Рассмотрение дела об административном правонарушении ранее либо позднее даты, указанной в извещении участникам производства, влечет признание постановления по делу незаконным и подлежащим отмене.

Всегда ли такие функциональные взаимосвязи учитывает правоприменительная практика?

Например, Пленум Верховного Суда РФ определяет, что нарушения сроков составления протокола, предусмотренных ст. 28.5 и 28.8 КоАП РФ, являются несущественными недостатками протокола2. Значит, высший судебный орган страны допускает, что в зависимости от обстоятельств дела нарушение процессуальных сроков может

иметь или не иметь юридических последствий. Складывающаяся

1Ñì.: Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 27 декабря 2007 г. ¹ 52 «О сроках рассмотрения судами Российской Федерации уголовных, гражданских дел и дел об административных правонарушениях»// Бюллетень Верховного Суда РФ. 2008. ¹ 2. Февраль

2Пункт 4 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005 г. ¹ 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях». См.: Бюллетень Верховного Суда РФ. ¹ 6. 2005.

63

ситуация отрицательно влияет на соблюдение процессуальной дисциплины.

Хотелось бы обратить внимание на еще одно обстоятельство проявления функциональности сроков производства. Дело в том, что их влияние на качество, эффективность, законность производства может носить как непосредственный, так и опосредованный характер. Иными словами, конкретный срок совершения тех или иных процессуальных действий может быть прямо предусмотрен в тексте нормативного акта, а может презюмироваться посредством общеправовых принципов.

Например, в основе производства по делам об административных правонарушениях заложен принцип презумпции невиновности. Она заключается в том, что лицо, привлекаемое к административной ответственности, считается невиновным до тех пор, пока его вина не будет доказана в законном порядке и установлена вступившим в законную силу постановлением судьи, органа, должностного лица, рассматривающими дело.

Бремя доказывания заложено в обязанности лица, осуществляющего производство по делу об административном правонарушении. Привлекаемый же к ответственности имеет право, а не обязанность доказывать свою невиновность. В Кодексе также указано, что неустранимые сомнения в виновности лица толкуются в пользу лица, привлекаемого к ответственности (ч. 4 ст. 1.5). Учитывая вышеизложенное, должностное лицо, осуществляющее производство, должно собрать достаточные доказательства, подтверждающие факт совершения правонарушения конкретным лицом, и сделать это оно должно в установленный законом срок (срок составления протокола об административном правонарушении, срок проведения административного расследования, срок давности привлечения лица к административной ответственности и т.д.). Неполное изучение доказательств или ошибки при ведении дела могут повлечь возврат дела на доработку, прекращение дела за истечением срока давности привлечения к административной ответственности.

Подобного рода диалектическую связь можно назвать функциональной темпоральностью, которая отражает временные границы, в пределах которых субъектам производства необходимо или целесообразно воздержаться от совершения либо совершить определенные юридические действия, обеспечивающие реализацию принципов, целей и задач административной ответственности.

Показательным в этом отношении является срок давности привлечения к административной ответственности, истечение которого однозначно влечет прекращение дела, что позволяет нарушителю избежать административного наказания. Понятно, что ни о какой неотвратимости ответственности речь здесь не идет. Эта ситуация

64

отрицательно влияет на авторитет закона и позволяет правонарушителю верить в свою безнаказанность.

В настоящее время в ст. 4.5 Кодекса выделяется шесть сроков давности привлечения лица к административной ответственности: два месяца, три месяца, один год, два года, три года и шесть лет. Эти сроки вызывают очень много вопросов и споров.

Еще недавно было только два срока — два месяца и один год. В 2011 г. законодатель значительно увеличил временной промежуток, в течение которого суд вправе рассматривать дела об административных правонарушениях, поэтому увеличил и срок давности привлечения лица к административной ответственности по материалам дел, которые рассматривает суд (правда, увеличил срок привлечения только на один месяц, а срок рассмотрения дела — на полтора месяца).

Складывается следующая ситуация: максимальный срок рассмотрения дела об административном правонарушении судьей — три месяца. По ряду дел он равен сроку давности привлечения к административной ответственности. При таких условиях у должностного лица нет времени для осуществления производства по делу. Для сбора и документирования доказательств по делу об административном правонарушении в рамках административного расследования у должностного лица один месяц, который можно продлить еще на один (за исключением ряда правонарушений), в то время как у судьи, который только рассматривает дело, — два месяца, которые можно продлить еще на месяц.

Такое распределение процессуальных сроков вызывает проблемы в практическом применении норм права и ведет к прекращению производства по делам об административных правонарушениях ввиду истечения срока давности привлечения лиц к административной ответственности1. Целесообразно, по нашему мнению, сократить срок рассмотрения дела судьей с двух месяцев до одного месяца, введя предлагаемое нами приостановление сроков рассмотрения дела на период отправки извещения.

Необходимо отметить, что начало исчисления срока давности привлечения к административной ответственности часто связано не с возбуждением дела об административном правонарушении, а с совершением административного правонарушения, т.е. правонарушение может быть совершено намного раньше, чем о нем становится известно правоохранительным органам, а срок давности уже исчисляется.

1 См., например, решение Арбитражного суда Архангельской области от 16 июня 2010 г. по делу ¹ А05-5434/2010. По статистике МВД России, по материалам сотрудников полиции в 2013 г. прекращено более 64 тыс. дел об административных правонарушениях ввиду истечения сроков давности, в 2014 г. — более 107 тыс. дел.

65

Следует напомнить, что ранее в Кодексе содержалось положение, согласно которому срок давности привлечения к административной ответственности в случае отказа в возбуждении уголовного дела или прекращения уголовного дела, но при наличии в действиях лица признаков административного правонарушения исчислялся со дня принятия решения об отказе в возбуждении уголовного дела или о его прекращении.

Постановлением Конституционного Суда РФ от 13.07.2010 ¹ 15-П1 вышеуказанная норма в части, позволяющей исчислять срок давности привлечения к административной ответственности со дня принятия решения об отказе в возбуждении уголовного дела или о его прекращении, признана не соответствующей Конституции РФ. В декабре 2012 г. Федеральным законом ¹ 316-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» в ст. 4.5 Кодекса внесены изменения, и в настоящее время сроки давности привлечения к административной ответственности исчисляются по общим правилам2.

Едва ли это решение можно безоговорочно поддержать, так как им ущемляются права потерпевшего от правонарушения: в уголов- но-правовой защите ему отказано, а истекший за время проверки срок, «съедая» срок давности привлечения к административной ответственности, делает сомнительной и административно-правовую защиту. Виновное же лицо получает реальный шанс избежать ответственности за совершенное правонарушение.

В настоящее время один из реальных способов избежать административной ответственности — затянуть разбирательство по делу до истечения сроков давности привлечения к административной ответственности. Адвокаты для этого используют различные способы. В общедоступной сети Интернет дается множество советов, как избежать административной ответственности, один из распространенных — затянуть сроки на различных стадиях производства.

1Ñì.: Постановление Конституционного Суда РФ от 13.07.2010 ¹ 15-П «По делу о проверке конституционности положений части первой ст. 188 Уголовного кодекса Российской Федерации, ч. 4 ст. 4.5, ч. 1 ст. 16.2 и ч. 2 ст. 27.11 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с жалобами граждан В.В. Баталова, Л.Н. Валуевой, З.Я. Ганиевой, О.А. Красной и И.В. Эпова» // СЗ РФ. 2010. ¹ 29. Ст. 3983.

2Несмотря на внесение указанных изменений в КоАП РФ, имеются решения судов, в которых срок исчислялся с момента вынесения постановления об отказе в возбуждении уголовного дела. См., например: Постановление мирового судьи судебного участка ¹ 122 Самарской области от 24.08.2013 года, решение Чапаевского городского суда Самарской области о привлечении ГБОУ СОШ ¹ 22 по г. Чапаевск Самарской области к административной ответственности по ч. 2 ст. 5.57 КоАП РФ // СПС «Консультант плюс» (дата обращения: 25.11.2014).

66

Сейчас законодатель пытается решить обозначенную проблему точечно, конкретно к определенным видам правонарушений. Так, например, федеральными законами от 25 ноября 2013 г. ¹ 311-ФЗ «О внесении изменений в статьи 4.5 и 28.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях»1 и от 21 декабря 2013 г. ¹ 365-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с усилением уголовной и административной ответственности за нарушения в сфере производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции»2 в КоАП РФ внесены очень актуальные изменения в части увеличения сроков давности привлечения к административной ответственности с трех месяцев до одного года за правонарушения в сфере организации и проведения азартных игр, а также в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции.

По статистическим данным МВД России, в 2012 г. по материалам сотрудников органов внутренних дел ввиду истечения сроков давности привлечения к административной ответственности прекращено более 98 тыс. дел об административных правонарушениях (всего прекращено более 192 664 дела), т.е. более 50% всех прекращенных дел и больше, чем всего прекращено дел в 2011 г. В 2013 г. количество прекращенных дел увеличилось до 595 890, вместе с тем количество дел, прекращенных по причине истечения сроков давности привлечения лиц к административной ответственности, снизилось до 64 722. В 2014 г. количество прекращенных дел снизилось в два раза (286 719), вместе с тем значительно возросло количество прекращенных дел в связи с истечением срока давности привлече- ния (107 944).

Анализ статистических данных позволяет считать, что, несмотря на внесение изменений в нормы Кодекса, до конца данный вопрос не решен. Учитывая сложившуюся ситуацию, необходима дальнейшая доработка вопросов, связанных со сроками давности привлече- ния к административной ответственности в целях обеспечения неотвратимости ответственности. В проекте федерального закона «Административный кодекс Российской Федерации (общая часть)», внесенного 21 октября 2014 г. в Государственную Думу группой депутатов, предусмотрен один срок давности привлечения к административной ответственности — один год. С принятием данной нормы один из принципов, отличающий административную ответственность от других отраслей права, например уголовной ответственности, — оперативность производства — будет поставлен под

1Ñì.: ÑÇ ÐÔ. 2013. ¹ 48. Ñò. 6159.

2Ñì.: Òàì æå. ¹ 51. Ñò. 6685.

67

сомнение. Не менее опасно и то, что в органах исполнительной власти, полномочных рассматривать материалы об административных правонарушениях, в этом случае начнет скапливаться значи- тельное число дел, бесперспективность которых с точки зрения установления виновных очевидна.

Принцип приоритета прав и свобод граждан лишь на первый взгляд функционально не связан со сроками производства. Проведение каких-либо процессуальных действий со стадии возбуждения дела об административном правонарушении до исполнения постановления о назначении административного наказания ограничивает права и свободы граждан, поэтому процессуальные нормы должны быть направлены на их максимальное соблюдение.

В связи с этим участникам производства по делу об административном правонарушении предоставлен ряд прав, например знакомиться со всеми материалами дела, предоставлять доказательства, заявлять ходатайства, обжаловать постановления по делу и т.д. Следует отметить, что само по себе определение процессуальных сроков должно быть направлено на обеспечение прав граждан, ограждая от волокиты и необоснованного затягивания производства.

Право на защиту реализуется предоставлением лицу, привлекаемому к ответственности, необходимых правовых возможностей. Когда говорят о праве на защиту, прежде всего подразумевают лицо, которое привлекают к ответственности. Но нельзя забывать потерпевшего, лицо, осуществлявшее производство по делу, которые также вправе активно защищать свои права и интересы, заявляя ходатайства, подавая жалобы.

Общий срок обжалования постановлений по делу составляет 10 суток. В 2010 г. в Кодекс внесены изменения, касающиеся рассмотрения дел об административных правонарушениях, в связи с нарушением законодательства о выборах и референдумах, согласно которым срок обжалования по делам об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 5.1—5.25,5.45—5.52,5.56, 5.58 Кодекса, пять дней, который в случае пропуска не восстанавливается.

Выделение именно этой категории дел обусловлено краткостью сроков выборной кампании, но обосновано ли отсутствие возможности восстановить срок подачи жалобы на постановление в случае его пропуска по уважительной причине? И не является ли это ущемлением прав граждан — участников данных производств? Ответ, по нашему мнению, на поставленные вопросы утвердительный.

Ограничиваются, на наш взгляд, и права лиц, в отношении которых вынесено административное наказание — административный арест (вид административного наказания, заключающийся в содержании лица, совершившего административное правонарушение, в условиях изоляции от общества). Административный арест назначается только в судебном порядке и лишь за наиболее тяжкие проступки

68

тогда, когда по обстоятельствам дела применение иных мер наказания (например, штрафа) недостаточно.

Постановление о наложении административного ареста исполняется немедленно после его вынесения, в связи с чем право граждан на обжалование ограничено прямо в законе, так как лицо, содержащееся в специальном приемнике для лиц, подвергнутых административному аресту, не может обладать равными правами с лицами, неограниченными в свободе передвижения, в общении и своих действиях. Не случайно поэтому в литературе неоднократно обращалось внимание не недопустимость немедленного исполнения постановления о назначении административного наказания1.

Â2013 г. законодатель ввел норму, позволяющую приостановить на срок до семи суток или прекратить исполнение постановления об административном аресте. Поводом для этого должно быть:

ξ письменное заявление лица, подвергнутого административному аресту, при наличии исключительных личных обстоятельств (тяжелое заболевание, смерть близкого родственника или близкого лица либо чрезвычайная ситуация, причинившая значительный материальный ущерб лицу, подвергнутому административному аресту, или его семье);

ξ медицинское заключение о наличии у лица, подвергнутого административному аресту, заболевания, травмы или увечья, препятствующих отбыванию административного ареста.

Введение указанной нормы, несомненно, направлено на защиту прав граждан. Также внесенные изменения урегулировали порядок исполнения постановления об административном аресте в случаях, когда его исполнение невозможно ввиду болезни лица, подвергнутого административному аресту.

Недостатком данных нововведений является то, что законодатель определил срок, на который может быть приостановлено исполнение постановления, равный семи суткам, при этом основания, препятствующие отбытию административного ареста, могут быть и не устранены. Данный срок подходит для первого основания (по заявлению лица), а по медицинскому заключению срок должен быть ограничен датой устранения медицинских противопоказаний для отбытия административного ареста.

Âцелях соблюдения и обеспечения прав и свобод граждан также предусмотрены сроки направления копий протокола, постановлений, сроки применения мер обеспечения производства, процедуры приостановления исполнения административных наказаний, рассрочки уплаты штрафа и т.д.

1 Ñì.: Новиков А.В. О допустимости немедленного исполнения постановлений о назначении административного наказания // Административное право и процесс. 2013. ¹ 3. С. 22—26.

69

С позиций функциональной темпоральности рассмотрен еще один принцип, закрепленный в ст. 1.4 Кодекса, — принцип равенства сторон. Это один из основных принципов административного производства, основы которого закреплены в Конституции и Всеобщей декларации прав человека. Положения ч. 2 ст. 1.4 Кодекса выделяют из общих правил производства определенную категорию лиц — «должностные лица, выполняющие определенные государственные функции (депутаты, судьи, прокуроры и иные лица)». Эта категория — исключения из правил, в отношении которой установлены особые условия применения мер обеспечения производства и привлечения к административной ответственности, устанавливаемые Конституцией РФ и федеральными законами.

В ст. 98 Конституции говорится о неприкосновенности членов Совета Федерации и Государственной Думы, в ст. 122 — о неприкосновенности судей. Федеральным конституционным законом от 21 июля 1994 г. ¹ 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации», Законом РФ от 26 июня 1992 г. ¹ 3132-1 «О статусе судей в Российской Федерации», Федеральным законом от 8 мая 1994 г. ¹ 3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» предусмотрены особые условия применения мер обеспечения производства и привлечения к административной ответственности данных лиц.

Вопросы соответствия Конституции норм вышеуказанных федеральных законов были предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ (постановление Конституционного Суда РФ от 20 февраля 1996 года ¹ 5-П, постановление Конституционного Суда РФ от 7 марта 1996 г. ¹ 6-П и др.). Так, например, в постановлении Конституционного Суда РФ от 20 февраля 1996 г. ¹ 5-П сказано: «Неприкосновенность (парламентский иммунитет), закрепленная в статье 98 Конституции, — один из основных элементов статуса парламентария, важнейшая правовая гарантия его деятельности. … Она не является личной привилегией, а имеет публично-правовой характер, призвана служить публичным интересам, обеспечивая повышенную охрану законом личности парламентария в силу осуществляемых им государственных функций, ограждая его от необоснованных преследований, способствуя беспрепятственной деятельности парламентария и тем самым — парламента, их самостоятельности и независимости.

Вместе с тем установления статьи 98 Конституции являются определенным исключением из общей конституционной нормы о равенстве всех перед законом и судом (статья 19, часть 1), что обусловлено необходимостью конституционной защиты специального статуса парламентария как члена федерального представительного и законодательного органа… неприкосновенность парламентария не

70