Процессуальные сроки в правовом регулировании производства по делам об административных правонарушениях. Монография

Согласно положениям ст. 27.5 КоАП РФ срок административного задержания не должен превышать трех часов. Однако ч. 1 и 2 ст. 27.5 Кодекса предусмотрены два исключения, при которых лицо может быть подвергнуто административному задержанию на срок до 48 часов.

Первое. Если санкция статьи за правонарушение, по которому ведется производство по делу об административном правонарушении, предусматривает в качестве одной из мер административного наказания административный арест. Данное основание, на наш взгляд, не вызывает вопросов, поэтому на нем останавливаться не будем, а перейдем ко второму.

Второе. В случае необходимости для установления личности или для выяснения обстоятельств административного правонарушения по делу об административном правонарушении, посягающем на установленный режим Государственной границы РФ и порядок пребывания на территории Российской Федерации, об административном правонарушении, совершенном во внутренних морских водах, в территориальном море, на континентальном шельфе, в исключительной экономической зоне Российской Федерации, или о нарушении таможенных правил.

А что делать после истечения этого срока, если личность задержанного так и не установлена? Сотрудники должны просто отпустить его.

В Кодексе РСФСР об административных правонарушениях административное задержание было урегулировано иначе. В нем был предусмотрен более расширенный перечень оснований для административного задержания. Предусматривалось задержание лица до трех суток с обязательным уведомлением прокурора, до 10 суток с санкции прокурора, а также административное задержание до рассмотрения дела. Конечно, нормы действующего Кодекса более направлены на соблюдение и обеспечение прав и свобод граждан, но это не должно порождать пробелы в правовом регулировании отдельных вопросов.

Вопросы сроков административного задержания рассматривались в работах различных ученых-административистов1. Оригинальную точку зрения по этому вопросу сформулировал Н.Н. Цуканов. Он предлагает присваивать задержанному цифровое обозначение. Суть идеи состоит в следующем: в случае неустановления личности задержанного выносить определение о присвоении цифрового

1См., например: Дугенец А.С. Процессуальные сроки в производстве по делам об административных правонарушениях: Монография. М. 2002; Косарева Н.В. Сроки применения мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях // Российская юстиция. 2012. ¹ 5. С. 19—23; Мещерякова Т.Р. Сроки в законодательстве об административных правонарушениях: Дис. … канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2011.

91

обозначения физическому лицу, в отношении которого ведется производство по делу. Срок административного задержания, после истечения 48 часов, в исключительных случаях по письменному ходатайству должностного лица, в чьем производстве находится дело об административном правонарушении, продлевать судом на 24 часа. При этом предусмотреть возложение обязанностей на таких граждан являться в определенный срок в суд (в орган, к должностному лицу) для выяснения даты, места и времени рассмотрения дела1.

Возникает вопрос: зачем продлевать срок на 24 часа? Если предусматривать продление срока, то до устранения оснований, послуживших задержанию, в данном случае — до установления личности. Другой момент: если гражданин не называет свои данные, то надо полагать, что он не явится в назначенное время, чтобы узнать дату рассмотрения дела. И в отношении кого рассматривать дело, кому вручать постановление? Автор предложений сомневается в действенности наложения административного штрафа на неустановленное лицо. А если в качестве санкции предусмотрен только административный штраф? Автор, предлагая такой вариант, осознает, что он не устраняет всех вопросов, в то же время считает его эффективнее используемой сегодня модели. По нашему мнению, вариант, предложенный Н.Н. Цукановым, слишком сложен, а эффективен в случае направления неустановленного лица в суд для назначения ему административного ареста, который исполняется немедленно, что обеспечит исполнение постановления по делу.

Обратим внимание, что в действующих нормах КоАП РФ в целях установления личности предусмотрено административное задержание более трех часов только за определенные правонарушения. Мы предлагаем исключить это условие, так как проблема установления личности может возникнуть при совершении лицом любого административного правонарушения, особенно при задержании в ночное время гражданина, ранее не привлекавшегося ни к уголовной, ни к административной ответственности.

Если гражданин не сообщает о себе сведений, молчит, то его личность может быть не установлена и после истечения 48 часов.

В качестве решения обозначенной проблемы мы предлагаем законодательно закрепить возможность задержания гражданина на срок свыше 48 часов ввиду неустановления личности административно задержанного лица. Однако, руководствуясь положениями ст. 22 Конституции РФ, принимать такое решение должен только суд.

1 Ñì.: Цуканов Н.Н. Отказ сообщить данные о себе как способ уклонения от привлечения к административной ответственности и его правовая оценка // Административное право и процесс. 2009. ¹ 6. С. 9.

92

В связи с тем что административное задержание является мерой обеспечения производства по делу об административном правонарушении и направлено на установление личности в целях привле- чения гражданина к административной ответственности, целесообразно ограничить срок административного задержания максимальным сроком административного наказания.

Ввиду того что административное задержание является ограни- чением свободы и этим оно схоже по своей природе с таким административным наказанием, как административный арест, то, на наш взгляд, административное задержание не может применяться дольше, чем максимальный срок административного ареста. Соответственно срок административного задержания, как это вытекает из смысла ч. 1 ст. 3.9 КоАП РФ, за большинство административных правонарушений не должен превышать 15 суток, а по отдельным, перечисленным в этой статье деликтам — 30 суток. Какой срок достаточен в каждом конкретном случае, будет решать суд, применение немаксимального срока не исключает возможности повторного обращения для продления срока задержания.

Продление срока административного задержания свыше 48 час., очевидно, не должно применяться к беременным женщинам, женщинам, имеющим детей в возрасте до 14 лет, лицам, не достигшим возраста 18 лет, инвалидам I и II групп, военнослужащим, гражданам, призванным на военные сборы, а также к имеющим специальные звания сотрудникам органов внутренних дел, органов и учреждений уголовно-исполнительной системы, Государственной противопожарной службы, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ и таможенных органов.

Для контроля за законностью содержания гражданина, в том числе принятием сотрудниками полиции мер для установления личности, так как именно это является целью административного задержания в данном случае, предлагается обязательное извещение прокурора.

С принятием предлагаемой нормы возникнет вопрос: где содержать гражданина? В камерах для административно задержанных лиц длительное содержание граждан невозможно, вместе с тем в системе Министерства внутренних дел Российской Федерации имеются специальные приемники для содержания лиц, подвергнутых административному аресту, которые и нужно определить как место содержания данной категории граждан. Несмотря на то, что гражданин не признан виновным в совершении правонарушения и ему не назначено административное наказание, он задержан за административное правонарушение и сам препятствует справедливому разрешению дела об административном правонарушении.

93

2.1.3. Процессуальные сроки на этапе оформления итогового документа

и направления дела на рассмотрение

Еще один вопрос, связанный с правовым регулированием срока административного задержания, который приобрел особую актуальность после ликвидации медицинских вытрезвителей из системы МВД России, заключается в следующем. Срок административного задержания исчисляется с момента доставления лица, а в случае нахождения лица в пьяном виде — со времени его вытрезвления. Закономерен вопрос: кто компетентен определять момент вытрезвления задержанного лица? В настоящее время момент вытрезвления задержанного лица определяет сотрудник полиции, что влечет зависимость длительности срока фактиче- ского задержания лица от субъективного решения порой абсолютно неквалифицированного в данном вопросе должностного лица. Обеспечить законность содержания граждан, исключив непрофессиональный подход, возможно с введением в штат органов внутренних дел должности фельдшера. Этот актуально и с учетом доставления в дежурные части лиц с различными травмами, несвоевременное оказание медицинской помощи которым нередко приводит к внезапной смерти задержанных.

Итогом стадии возбуждения дела об административном правонарушении, а также административного расследования является либо постановление о прекращении производства по делу об административном правонарушении, либо протокол об административном правонарушении (за исключением случаев, предусмотренных ст. 28.4 и ч. 1, 1.1 и 3 ст. 28.6 КоАП РФ). Отметим, что протокол об административном правонарушении является завершающим процессуальным документом на данной стадии, при этом может быть и единственным.

Для составления протокола об административном правонарушении должностное должно уведомить лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, о месте и времени его составления. Здесь следует отметить, что законодатель предоставляет право составить протокол в отсутствие лица, привлекаемого к административной ответственности, при условии надлежащего уведомления.

Вопросы надлежащего уведомления (извещения) в производстве по делу об административном правонарушении появились сравнительно недавно и сразу стали предметом рассмотрения многих авторов (Н.Н. Цуканов, Т.Р. Мещерякова, М.А. Павлов, А.А. Кузнецов,

94

О.Г. Дьяконова и др.1), однако исследование данного вопроса не утратило своей актуальности до сих пор.

Правовое регулирование вопросов надлежащего извещения в производстве по делу об административном правонарушении связано с Федеральным законом от 6 декабря 2011 г. ¹ 404-ФЗ и теми дополнениями, которые внесены им в КоАП РФ. Речь, в частности, о ст. 25.15 «Извещение лиц, участвующих в производстве по делу об административном правонарушении», в которой предусмотрены следующие способы извещения или вызова лиц, участвующих в производстве: заказное письмо с уведомлением о вручении; повестка с уведомлением о вручении; телефонограмма или телеграмма, по факсимильной связи или с использованием иных средств связи и доставки, которые обеспечивают фиксирование извещения или вызова и его вручение адресату. Извещения, адресованные гражданам

èиндивидуальным предпринимателям, направляются по месту их жительства, а юридическим лицам — по месту их нахождения.

Установленный порядок вызывает немало вопросов на практике. Один из них связан с нормой ч. 4 рассматриваемой статьи, согласно которой должностное лицо, осуществляющее производство по делу об административном правонарушении, обязано в случае заявления ходатайства участника производства о направлении извещений по иному адресу направить извещение также по этому адресу. Следовательно, извещение должно быть направлено в два адреса: по месту жительства и по адресу, указанному лицом, участвующим в производстве по делу об административном правонарушении. В статье также отмечено, что извещение считается врученным, если доставлено по указанному лицом адресу, следовательно, доставлено ли оно по месту жительства гражданина не имеет значе- ния. В таком случае зачем посылать извещение по месту жительства

èчто считать местом жительства?

На практике под местом жительства гражданина считают место его регистрации. Согласно положениям ст. 20 ГК РФ местом жительства признается место, где гражданин постоянно или преимущественно проживает. Федеральный закон от 21 декабря 2013 г. ¹ 376-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные

1 Ñì.: Цуканов Н.Н. Обеспечение уведомления в производстве по делам об административных правонарушениях// Административное право и процесс. 2010. ¹ 5. С. 28—31; Мещерякова Т.Р. Сроки в законодательстве об административных правонарушениях: Дис. … канд. юрид. наук. Екатеринбург: Урал. ин-т экон. упр. и права, 2011; Павлов М.А. Проблемы надлежащего извещения законного представителя юридического лица о возбуждении дела об административном правонарушении // Административное право и процесс. 2009. ¹ 2; Кузнецов А.А. Надлежащее извещение юридических лиц по нормам КоАП России: теория и практика // Административное право и процесс. 2010. ¹ 4. С. 22—26.

95

акты Российской Федерации»1 внес изменения в Закон РФ от 25 июня 1993 г. ¹ 5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации», предусмотрев перечень мест, которые признаются местом жительства. Но не всегда место фактиче- ского проживания гражданина тождественно месту его регистрации; гражданин может временно проживать по другому адресу, при этом в настоящее время в ряде случаев нет необходимости делать временную регистрацию. В связи с этим возникает вопрос: зачем направлять извещения по месту регистрации, если гражданин указал другой адрес для отправки корреспонденции?

Верховный Суд РФ разъясняет, что лицо считается извещенным о времени и месте судебного рассмотрения и в случае, когда из указанного им места жительства (регистрации) поступило сообщение об отсутствии адресата по указанному адресу, о том, что лицо фактически не проживает по этому адресу либо отказалось от получе- ния почтового отправления, а также в случае возвращения почтового отправления с отметкой об истечении срока хранения, если были соблюдены положения Особых условий приема, вручения, хранения и возврата почтовых отправлений разряда «Судебное», утвержденных приказом ФГУП «Почта России» от 31 августа 2005 г. ¹ 3432.

В инструктивном письме, направленном в районные суды, Красноярский краевой суд поясняет, что надлежащим уведомлением следует считать направление извещения по месту, указанному лицом, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, в протоколе об административном правонарушении, даже если оно не получено3.

Направление извещений в два адреса влечет неоправданное расходование денежных средств, которое возрастает в два раза.

Законодатель предусмотрел различные способы извещения, в том числе заказное письмо с уведомлением о вручении, доставка которого может занимать длительное время, не рассмотрев вопросы, связанные со сроками производства.

Более того, предусмотрев в ст. 13.26 КоАП РФ ответственность за нарушение сроков и (или) порядка доставки (вручения) адресату судебных извещений Кодекс в отличие от ГПК РФ (см. гл. 9 и 10),

1Ñì.: ÑÇ ÐÔ. 2013. ¹ 51. Ñò. 6696.

2Ñì.: Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 19.12.2013 ¹ 40 «О внесении изменений в постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24 марта 2005 г. ¹ 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях»» // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2014. ¹ 2. Февраль.

3Ñì.: Письмо Красноярского краевого суда от 19 марта 2007 года // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 19.11.2012).

96

АПК РФ (см. гл. 10 и 12), УПК РФ (см. гл. 17) не содержит в разд. IV положений о процессуальных сроках и о судебных извещениях и вызовах. В постановлении Правительства РФ от 15 апреля 2005 г. ¹ 221 «Об утверждении Правил оказания услуг почтовой связи»1 не определены особенности порядка доставки судебных извещений. Не указаны эти особенности и в постановлении Правительства РФ от 24 марта 2006 г. ¹ 160 «Об утверждении нормативов частоты сбора из почтовых ящиков, обмена, перевозки и доставки письменной корреспонденции, а также контрольных сроков пересылки письменной корреспонденции».

Согласно Правилам оказания услуг почтовой связи почтовое отправление в отделении почтовой связи хранится в течение месяца, после чего возвращается отправителю. Особые условия для поч- товых отправлений разряда «судебное» предусмотрены в приложении 1 к приказу ФГУП «Почта России» от 31 августа 2005 г.

¹3432, согласно которым их срок хранения составляет семь дней. Возникает вопрос: на каком основании ведомственным прика-

зом ФГУП «Почта России» ¹ 343 ограничен столь важный срок (срок хранения почтовых отправлений из разряда «судебное»), оказывающий прямое влияние на соблюдение прав граждан и организаций? «Приказ ФГУП «Почта России» от 31.08.2005 ¹ 343 по своему статусу является локальным ведомственным актом ненормативного характера, что ставит под сомнение легитимность его применения»3.

Извещение лица с использованием средств почтовой связи имеет свои недостатки: длительный срок и зависимость результатов дела от надлежащего исполнения должностных обязанностей сотрудниками почтовых отделений. Должностное лицо, в чьем производстве находится дело об административном правонарушении, должно правильно рассчитать дату составления протокола или рассмотрения дела, учтя при этом сроки хранения и доставки извещения, и правильно определить адрес, по которому необходимо направить извещение. В связи с краткими сроками производства в большинстве случаев на повторное уведомление нет времени.

Во избежание ошибок и путаницы при производстве по делу об административном правонарушении, снижения уровня влияния внешних (не предусмотренных нормами КоАП РФ) сроков на оперативность производства целесообразно внести в нормы КоАП РФ изменения, дополнив ч. 1 ст. 25.15 абзацем следующего содержания:

1ÑÇ ÐÔ. 2005. ¹ 17. Ñò. 1556.

2Приказ ФГУП «Почта России» от 31 августа 2005 г. ¹ 343 «О введении в действие «Особых условий приема, вручения, хранения и возврата почтовых отправлений разряда «судебное»» // СПС «Гарант» (дата обращения: 17.10.2014).

3Жигжитова Н. Срок для извещения // ЭЖ — Юрист. 2011. ¹ 24. С. 7.

97

«Извещения или вызовы, направленные заказным письмом, хранятся в отделении почтовой связи в течение 15 суток, после чего возвращаются отправителю». Мы предлагаем введение данной нормы в КоАП РФ, учитывая отличительную черту производства — его оперативность. Также эти изменения направлены на исключение ошибок при назначении дат проведения процессуальных действий, как уже было отмечено ранее, широким кругом должностных лиц, уполномоченных осуществлять производство по делам об административных правонарушениях.

«Интересный» выход найден в ст. 123 АПК РФ «Надлежащее извещение»: гражданин считается извещенным надлежащим образом, если судебное извещение вручено ему лично или совершеннолетнему лицу, проживающему совместно с этим гражданином, под расписку. На наш взгляд, данное правило нарушает права граждан и не обеспечивает получения извещения им лично, так как не все совместно проживающие члены семьи сохраняют хорошие отношения, да и нельзя исключать человеческий фактор — гражданин может просто забыть передать извещение.

Несомненно, быстрый способ уведомления — СМС-сообщения. Постановлением Пленума Верховного Суда РФ от 9 февраля 2012 г. ¹ 3 «О внесении изменений в некоторые Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации»1 предусмотрена возможность уведомления посредством СМС-сообщений в случае согласия лица на уведомление таким способом и при фиксации факта отправки и доставки СМС-извещения адресату. Судебным департаментом при Верховном Суде РФ утвержден соответствующий Регламент2.

Предусмотрено, что указанный способ уведомления может применяться только к лицам, желающим получить уведомление вовремя, что подтверждается распиской (п. 2.3). В случае неполучения подтверждения о доставке СМС-извещения в течение суток с момента его отправки осуществляется повторная отправка СМСизвещения (п. 3.8). Если СМС-извещение не было доставлено после двух попыток, то извещение направляется на бумажном носителе судебной повесткой с уведомлением о вручении (п. 3.9).

Проведя анализ законодательства и практики осуществления производств по делам об административных правонарушениях, можно сделать вывод, что единственный надежный, но прожективный и реально не выполнимый способ надлежащего уведомления —

1Ñì.: Бюллетень Верховного Суда РФ. 2012. ¹ 4.

2Ñì.: Приказ Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации ¹ 257 от 5.12. 2013 г. «Об утверждении Регламента организации извещения участников судопроизводства посредством СМС-сообщений» // Бюллетень актов по судебной системе. 2014. ¹ 2.

98

это личное вручение уведомления адресату, осуществляемое лицом, в чьем производстве находится дело об административном правонарушении.

Учитывая, что признание ненадлежащим уведомления лица о месте и времени составления протокола об административном правонарушении является основанием для признания протокола незаконным1, что влечет прекращение дела либо его возврат на доработку, отмену постановлений2, что в дальнейшем может повлечь прекращение дела в связи с истечением сроков давности привлече- ния к административной ответственности, затронутая нами проблема, особенно с учетом неоднозначной позиции по этому вопросу различных судов3, требует решений, частично представленных в настоящей работе и направленных:

ξна снижение количества уведомлений (уведомление о дате рассмотрения дела при составлении протокола об административном правонарушении), позволяющих сэкономить время и деньги;

ξобеспечение прав граждан, законности и оперативности производства (процедура приостановления срока, введение в

нормы КоАП РФ срока хранения уведомлений в отделениях почтовой связи).

Переходя к процедуре составления протокола об административном правонарушении, отметим, что лицо, привлекаемое к административной ответственности, должно заблаговременно, в разумный срок узнать о дате составления протокола, чтобы у него была возможность подготовиться, пригласить защитника, спланировать рабочее время (возможен выезд в командировку, запланированы иные мероприятия). Это должно учитывать должностное лицо при назначении даты составления протокола по делу об административном правонарушении.

1См., например: решение Арбитражного суда Архангельской области от 17.12.2007 по делу ¹А05-10909/2007, постановление мирового судьи судебного участка ¹ 7 Ломоносовского округа г. Архангельска от 18.07.2014 по делу ¹ 4-367/2014, постановление Верховного Суда Российской Федерации от 13 мая 2014 г. по делу ¹ 18-АД14-17.

2В Обзоре судебной практики по делам об административных правонарушениях, рассмотренных судьями Кемеровской области в 2013 г., от 3 марта 2014 ã. ¹ 01-07/26-156 обращено внимание на то, что ненадлежащее извещение лиц, участвующих в производстве по делу об административном правонарушении, остается одним из распространенных нарушений, влекущих за собой отмену судебных постановлений. См.: СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 25.11.2014).

3Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ ¹ 10; постановление Федерального Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 16.04.2009 по делу ¹А19-2333/09-66-Ф02-1406/09; постановление Федерального Арбитражного Суда Северо-Кавказского округа от 03.03.2009 по делу ¹А22-1030/2008/12-93. См.: СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 05.01.2015).

99

Как уже упоминалось, протокол об административном правонарушении составляется немедленно после его выявления, а в случае, если требуется дополнительное выяснение обстоятельств дела либо данных о физическом лице или сведений о юридическом лице, в отношении которых возбуждается дело об административном правонарушении, в течение двух суток.

Формулировка немедленно в данном случае неуместна, так как должностное лицо должно удостовериться в личности лица, в отношении которого ведется производство по делу, собрать доказательства его вины, а потом уже составлять протокол об административном правонарушении. Также возникает вопрос: чем руководствовался законодатель, определяя срок двое суток? И почему именно суток, а не дней?

Для дополнительного выяснения обстоятельств дела либо данных о физическом лице или сведений о юридическом лице, в отношении которых возбуждается дело об административном правонарушении, может потребоваться направление различных запросов или истребование сведений. Согласно ч. 2 ст. 26.9 КоАП РФ срок исполнения запроса только пять дней, а истребуемые сведения должны быть направлены в трехдневный срок (ст. 26.10 КоАП РФ). Также необходимо отметить, что согласно Трудовому кодексу РФ два дня в неделю при пятидневной рабочей неделе являются выходными днями и оба дня предоставляются, как правило, подряд (ст. 111).

Учитывая изложенное выше, а также проблемы уведомления, извещения заинтересованных лиц, законодатель заранее определил срок для составления протокола по делу об административном правонарушении, который в ряде случае соблюсти невозможно. Понимая это, Пленум Верховного Суда в постановлении от 24 марта 2005 г. ¹ 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» записал, что нарушения сроков составления протокола об административном правонарушении, установленного ст. 28.5 КоАП РФ, являются несущественными, так как этот срок не пресекательный (подп. 3 п. 4). Мимо внимания пленума почему-то прошло то обстоятельство, что на это нарушение должностное лицо заранее обрек законодатель.

Протокол об административном правонарушении — это итоговый документ на стадии возбуждения дела об административном правонарушении. Если провести параллель с уголовно-процессуальным законодательством, то это обвинительное заключение, которое основывается на изучении всех собранных доказательств виновности и невиновности лица, а также иных обстоятельств, имеющих значение для правильного разрешения дела. Требования сегодняшнего времени

100