Процессуальные сроки в правовом регулировании производства по делам об административных правонарушениях. Монография

лицу, органу, судье, уполномоченному рассматривать дело, поступила информация об их надлежащем извещении1.

Действительно, чтобы в полной мере воспользоваться правом на защиту, лицо, в отношении которого возбуждено дело, должно узнать о времени и месте его рассмотрения заранее, не в день рассмотрения. И рассматривать дело в день составления протокола не следует. Что можно сделать, чтобы избежать рассмотрения дела в день составления протокола? Л.Ю. Зуева, например, в своей работе предлагает установить правило, согласно которому повестка вручается не позднее чем за трое суток до дня рассмотрения дела в суде2.

На наш взгляд, право граждан на защиту будет обеспечено с введением в Кодекс нормы, согласно которой минимальный срок до рассмотрения дела об административном правонарушении с момента получения извещения будет равен двум суткам. Отметим, что в УПК РФ предусмотрено извещение сторон о дате и месте судебного заседания не менее чем за пять суток до заседания (ч. 4 ст. 231 УПК РФ).

Законодатель предусмотрел сокращенные сроки производства, которые уже были обозначены выше. Обратим внимание на срок рассмотрения дел об административных правонарушениях, совершение которых влечет административный арест либо административное выдворение, — в день получения материалов дела.

Согласно статистическим данным судов общей юрисдикции, в 2014 г., по причине недоставления лица в день получения судьей материалов дела с нарушением сроков рассмотрено 79 868 дел об административных правонарушениях, что составляет 65,5% всех дел, рассмотренных судьями с нарушением сроков3. В первом полугодии 2015 г. число таких дел превысило 18 тыс.4 Не случайно поэтому недоставление лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, влекущем применение административного ареста либо административного выдворения, в день получения судьей материалов дела в литературе называют одной из серьезных причин нарушения процессуальных сроков5.

1Мещерякова Т.Р. Óêàç. ñî÷. Ñ. 129.

2Ñì.: Зуева Л.Ю. Óêàç. ñî÷. Ñ. 87.

3Ñì.: Отчет о работе судов общей юрисдикции по рассмотрению де об административных правонарушениях за 12 месяцев 2014 г. // http://www.cdep.ru/ index.php?id= 79&item=2884.

4Ñì.: Отчет о работе судов общей юрисдикции по рассмотрению де об административных правонарушениях за первое полугодие 2015 г. // http://www.cdep.ru/ index. php?id =79&item=3213

5Ñì.: Зуева Л.Ю. О причинах несоблюдения процессуальных сроков на стадии рассмотрения дела об административном правонарушении //Административное право и процесс: история, современность, перспективы развития: Тез. докл. Междунар. дистанц. науч.-практ. конф., г. Москва-Запорожье, 21—22 мая 2014 г. М.; Запорожье: ЗНУ, 2014. С. 11—113.

111

Отметим, что в постановлении Пленума Верховного Суда1 указано на обязательное участие лица, привлекаемого к административной ответственности, если дело влечет наказание в виде административного ареста (п. 23.4). При этом в п. 3 указанного постановления отмечено, что одним из оснований для отказа в удовлетворении ходатайства лица о рассмотрении дела по месту его жительства является возбуждение в отношении лица дела об административном правонарушении, санкция за совершение которого предусматривает назна- чение наказания в виде административного ареста или административного выдворения, поскольку из положений ч. 3 ст. 25.1, ч. 4 ст. 29.6 КоАП РФ следует, что такие дела должны рассматриваться в день получения протокола об административном правонарушении и с обязательным присутствием лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении.

Влечь — значит что-то вызывать, иметь последствием2. Как должностному лицу определить, что административное правонарушение влечет административный арест? Санкций, предусматривающих только административный арест, в Кодексе нет, следовательно, у судьи есть выбор в определении наказания. На практике под указанной категорией дел понимают все дела об административных правонарушениях, по которым может быть назначен административный арест.

Определение столь краткого срока (в день получения материалов дела), а также разъяснения в указанном постановлении Пленума ВС РФ стали основанием для вынесения решения Верховного Суда РФ от 16 апреля 2014 г. по делу ¹ 7-ад 13-8, согласно которому сотрудники полиции при документировании всех правонарушений, санкции которых предусматривают административный арест, должны вместе с материалами дела доставлять в суд лицо, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении. Для исполнения указанных требований суда сотрудники полиции должны задерживать лиц, привлекаемых к административной ответственности.

Рассмотрение дела в день его получения и обязательное участие при этом лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, влекут необходимость задержания всех лиц, совершивших правонарушение, за совершение которого может быть назначен административный арест.

1Ñì.: Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 19.12.2013 ¹ 40 «О внесении изменений в постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24 марта 2005 г. ¹ 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях»» // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2014. ¹ 2. Февраль.

2Ñì.: Евгеньева А.П. Словарь русского языка: В 4 т. Т. 1. М.: Русский язык, 1985. С. 185.

112

Складывающая ситуация противоречит исключительности административного задержания и, на наш взгляд, прямо нарушает права граждан. Почему лицо, впоследствии подвергнутое административному штрафу, должно было находиться в камере для административно задержанных лиц до рассмотрения дела? Судья может вернуть материалы дела на доработку. В таком случае на каком основании была ограничена свобода лица? Почему лицо, привлекаемое к административной ответственности, должно быть ограничено в свободе в связи с выходным днем у судьи? Справедливо ли назначать административный штраф в тех случаях, когда лицо до рассмотрения дела судом было подвергнуто административному задержанию, которое засчитывается в срок административного ареста? Справедливее в данном случае назначить административный арест, возможно, на тот срок, на который лицо уже было задержано. Тогда получается, что должностное лицо, принявшее решение об административном задержании лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, заранее предопределяет необходимость назначения административного наказания в виде административного ареста, что косвенно воздействует на решение судьи.

Мы считаем, что в определении столь краткого срока нет необходимости, его введение затрудняет осуществление производства и нарушает права и свободы граждан. Только судья после получения дела может определить, что присутствие на рассмотрении дела об административном правонарушении лица, привлекаемого к административной ответственности, обязательно, после чего вынести определение о приводе. Сама по себе возможность назначения административного наказания в виде административного ареста не должна выделять указанную категорию дел по срокам рассмотрения. В слу- чае административного задержания лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, закон предусматривает иной срок рассмотрения дела — до 48 часов.

Обозначив общие сроки стадии рассмотрения дела, перейдем к этапу подготовки дела к рассмотрению. На данном этапе судья, орган, должностное лицо должны выяснить ряд вопросов (относится ли к их компетенции рассмотрение данного дела; имеются ли обстоятельства, исключающие возможность рассмотрения данного дела судьей, членом коллегиального органа, должностным лицом; правильно ли составлены протокол об административном правонарушении и другие протоколы, предусмотренные Кодексом, а также правильно ли оформлены иные материалы дела; имеются ли обстоятельства, исключающие производство по делу; достаточно ли имеющихся по делу материалов для его рассмотрения по существу; имеются ли ходатайства и отводы). Срок разрешения данных вопросов не определен.

113

Т.Р. Мещерякова предлагает установить срок подготовки к рассмотрению дела об административном правонарушении равный трем дням1. Л.Ю. Зуева считает, что подготовка к рассмотрению дела должна проводиться в срок, определяемый судьей, органом, должностным лицом исходя из обстоятельств конкретного дела и сроков совершения соответствующих процессуальных действий2. Абсолютно согласны с последним. Срок рассмотрения дела законом определен, в связи с чем введение сроков на различных этапах нецелесообразно и только усложнит и без того непростой процесс производства по делу об административном правонарушении.

При подготовке к рассмотрению дела об административном правонарушении может быть вынесено определение о возвращении протокола об административном правонарушении и других материалов дела в орган, должностному лицу, которые составили протокол. Основаниями для этого могут быть: составление протокола и оформление других материалов дела неправомочными лицами; неправильное составление протокола и оформление других материалов дела либо неполнота представленных материалов, которая не может быть восполнена при рассмотрении дела.

У должностного лица, которому возвращен протокол, — не более трех суток со дня поступления (получения) дела для устранения недостатков (ст. 28.8 Кодекса) и еще сутки для возвращения материалов дела с уже внесенными изменениями. Как соблюсти эти сроки, если есть необходимость в переоформлении протокола? Гражданина необходимо вызвать (о надлежащем извещении мы уже писали выше), но он может отсутствовать по месту жительства (регистрации), например, в связи с выездом в отпуск, в командировку; он может болеть, может быть помещен для лечения в стационар и т.д. Анализ статистики деятельности судов общей юрисдикции за 2014 г. показал, что только 3,57% дел об административных правонарушениях возвращены в суд с соблюдением сроков после устранения недостатков3.

В постановлении Пленума Верховного Суда4 указано, что определение о возвращении протокола об административном правона-

1Ñì.: Мещерякова Т.Р. Óêàç. ñî÷. Ñ. 128.

2Ñì.: Зуева Л.Ю. О причинах несоблюдения процессуальных сроков... С. 89.

3Ñì.: Отчет о работе судов общей юрисдикции по рассмотрению де об административных правонарушениях за 12 месяцев 2014 г. // http://www.cdep.ru/ index. php?id=79&item=2884.

4Ñì.: Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 19.12.2013 ¹ 40 «О внесении изменений в постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24 марта 2005 г. ¹ 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях»» // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2014. ¹ 2. Февраль.

114

рушении, может быть обжаловано лицом, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, или потерпевшим. Следовательно, их копии должны направляться указанным лицам в определенный срок, что нормами Кодекса не установлено.

При подготовке к рассмотрению дела может быть установлено, что дело не относится к компетенции судьи, органа, должностного лица, к которым оно поступило. В таком случае дело должно быть направлено по подведомственности. Сроки направления дела в данном случае в Кодексе не определены. Л.Ю. Зуева, А.С. Дугенец предлагают установить их равными одним суткам1. Мы предлагаем данный срок установить равным одному дню, так как направление почтовой корреспонденции зависит от работы канцелярии, секретаря, в связи с чем значение имеет именно рабочий äåíü.

На этапе подготовки к рассмотрению дела назначаются время и место его рассмотрения, оформляются и направляются извещения заинтересованным лицам. Как уже отмечалось, срок рассмотрения дела об административном правонарушении у должностных лиц 15 дней, который может быть продлен на один месяц. В этот срок входит процедура подготовки к рассмотрению дела об административном правонарушении, в том числе уведомление лица о месте и времени рассмотрения дела, а также непосредственное рассмотрение дела.

Для удобства суда, органа или должностного лица, рассматривающих дело, а также соблюдения столь кратких сроков производства по делу об административном правонарушении имеется практика уведомления лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, о дате, месте и времени рассмотрения дела в протоколе по делу об административном правонарушении.

Данную практику критикует Д.Н. Бахрах, считая некорректным сообщение даты рассмотрения дела при составлении протокола об административном правонарушении, мотивируя это тем, что решение о готовности дела к рассмотрению, о дате и месте рассмотрения дела должно принимать должностное лицо, судья, председатель коллегиального органа, уполномоченные на рассмотрение дела2. Аналогичные разъяснения по данному вопросу представлены в

1Ñì.: Зуева Л.Ю. Процессуальные сроки в производстве по делам об административных правонарушениях: Дис. ... канд. юрид. наук. М. 2014. С. 86; Дугенец А.С. Процессуальные сроки в производстве по делам об административных правонарушениях. С. 66.

2Ñì.: Бахрах Д.Н. Мещерякова Т.Р. Проблемы установления и соблюдения сроков рассмотрения дела об административном правонарушении. С. 35.

115

разъяснениях Верховного Суда РФ1, в которых также отмечено отсутствие запрета на вручение повестки, например, сотрудником ГИБДД.

Н.Н. Цуканов отмечает, что «уведомление лица о месте и времени рассмотрения дела путем проставления отметки в протоколе по делу об административном правонарушении само по себе не является его надлежащим уведомлением»2.

Т.Р. Мещерякова в своей работе, посвященной срокам в законодательстве об административных правонарушениях, отмечает, что вручение повестки о рассмотрении дела в момент составления протокола об административном правонарушении сократит время, требуемое на извещение лица, но может создать и дополнительные сложности. Если протокол будет возвращен на доработку, то участникам производства придется дважды являться на рассмотрение дела3.

На практике все эти коллизии приводят к тому, что должностные лица, осуществляющие производство по делу об административном правонарушении, ищут «обходные пути», например приобщают к протоколу об административном правонарушении корешок «якобы врученной повестки» или просто уведомляют гражданина в протоколе об административном правонарушении о дате и месте рассмотрения дела, а контролирующие органы на это «закрывают глаза».

Складывающаяся практика связана с тем, что уведомление о дате и месте рассмотрения дела заказным письмом с уведомлением о вручении не позволяет соблюсти сроки рассмотрения дела, установленные ч. 1 ст. 29.6 КоАП РФ, а также влечет необоснованные материальные затраты. Только сотрудниками органов внутренних дел ежегодно пресекаются десятки миллионов административных правонарушений, стоимость одного заказного письма с уведомлением о вручении около 50 руб. К этой сумме следует еще прибавить трудозатраты на подготовку и отправку такого количества заказных писем. В связи с этим получается значительная сумма, расходование которой можно избежать, предоставив должностному лицу право при составлении протокола об административном правонарушении уведомлять (по предварительной договоренности с должностным лицом, судьей, рассматривающими дело) о дате и месте

1Ñì.: Обзор законодательства и судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за первый квартал 2007 года, утвержденный постановлением Президиума Верховного Суда Российской Федерации от 30 мая 2007 года // Журнал руководителя и главного бухгалтера ЖКХ. 2007. ¹ 9 (ч. II). Сентябрь.

2Цуканов Н.Н. Обеспечение уведомления в производстве по делам об административных правонарушениях // Административное право и процесс. 2010. ¹ 5. С. 28—31.

3Ñì.: Мещерякова Т.Р. Сроки в законодательстве об административных правонарушениях. С. 131.

116

рассмотрения дела об административном правонарушении лицо, привлекаемое к административной ответственности.

Отметим, что должностные лица, составляющие протокол об административном правонарушении, в настоящее время не имеют права указать дату и место рассмотрения дела в административном протоколе и уведомить лицо, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, только на том основании, что дело может быть возвращено на доработку, так как даже в этом случае стадию подготовки к рассмотрению дела никто не отменял и она будет, только заранее ограниченная датой рассмотрения дела. Соразмерны ли последствия возвращения дела об административном правонарушении на доработку в данном случае с последствиями возвращения дела, когда лицо, привлекаемое к административной ответственности, задержано за правонарушение, предусматривающее административный арест?

Мы считаем, что указание даты и места рассмотрения дела в протоколе об административном правонарушении следует легализовать, а в случае возвращения дела на доработку уведомлять заинтересованных лиц о переносе даты рассмотрения дела, о которой он будет уведомлен дополнительно. Это обеспечит законность, оперативность и экономичность производства по делу об административном правонарушении. Большинство опрошенных нами сотрудников полиции (66,6%) также считают возможным уведомление лица о дате и месте рассмотрения дела в протоколе об административном правонарушении.

В иных случаях, когда должностное лицо в момент составления протокола об административном правонарушении не уведомляет о дате и месте рассмотрения дела лицо, в отношении которого оно возбуждено, возникает проблема соблюдения срока рассмотрения дела должностным лицом либо иным органом, который составляет 15 дней (ч. 1 ст. 29.6 КоАП РФ). Исключить нарушения процессуальных сроков позволит принятие нормы, предусматривающей приостановление сроков рассмотрения дела на период доставки извещения посредством почтовой связи.

Срок непосредственного рассмотрения дела в КоАП РФ не определен. Нормами ст. 29.7 Кодекса предусмотрено полномочие судьи, органа, должностного лица, рассматривающих дело, вынести определение об отложении рассмотрения дела об административном правонарушении в случаях:

ξпоступления заявления о самоотводе или об отводе судьи, члена коллегиального органа, должностного лица, рассматривающих дело, если их отвод препятствует рассмотрению дела по существу;

ξотвода специалиста, эксперта или переводчика, если указанный отвод препятствует рассмотрению дела по существу;

117

ξнеобходимости явки лица, участвующего в рассмотрении дела, истребования дополнительных материалов по делу или на-

значения экспертизы.

При этом срок, на который может быть отложено рассмотрение, не определен.

В Арбитражном процессуальном кодексе РФ предусмотрено, что судебное разбирательство может быть отложено на срок, необходимый для устранения обстоятельств, послуживших основанием для отложения, но не более чем на один месяц, в исключи- тельном случае — на срок, не превышающий 60 дней. В нем же предусмотрен перерыв в судебном заседании (ст. 163) на срок, не превышающий пяти дней, при объявлении перерыва на более длительный срок выносится определение. В Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях данных возможностей не предусмотрено.

Для отложения рассмотрения дела об административном правонарушении уместно, на наш взгляд, понятие, предложенное Т.Р. Мещеряковой: «разумный срок рассмотрения — это обоснованный, достаточный срок для конкретного дела, позволяющий разрешить спор с учетом всех доказательств, но при этом не теряющий своей актуальности для сторон»1. Разумность срока рассмотрения дела, предполагая добросовестность и квалификацию соответствующих должностных лиц, делает излишним введение еще одного срока, ограничивающего срок отложения рассмотрения дела.

О разумности сроков рассмотрения дела следует остановиться особо. Дело в том, что в отличие от КоАП РФ ряд иных процессуальных кодексов прямо говорят о разумности сроков рассмотрения дела и исполнения судебных актов. Например, в ст. 10 Кодекса административного судопроизводства РФ (далее — КАС РФ) записано: «Административное судопроизводство и исполнение судебных актов по административным делам осуществляются в разумный срок» (ч. 1). Во второй части этой статьи записано: «При определении разумного срока административного судопроизводства, который вклю- чает в себя период со дня поступления административного искового заявления в суд первой инстанции до дня принятия последнего судебного акта по административному делу, учитываются такие обстоятельства, как правовая и фактическая сложность административного дела, поведение участников судебного процесса, достаточность и эффективность действий суда, осуществляемых в целях своевременного рассмотрения административного дела, а также общая продолжительность судопроизводства по административному делу».

1 Мещерякова Т.Р. Óêàç. ñî÷. Ñ. 24.

118

Арбитражный процессуальный кодекс РФ в главе 27.1 устанавливает порядок рассмотрения дел о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок, право на которую имеет любое лицо, полагающее, что государственным органом, органом местного самоуправления, иным органом, организацией, должностным лицом нарушено его право на судопроизводство в разумный срок или право на исполнение судебного акта в разумный срок (ч. 1 ст. 222.1). АПК РФ, как и КАС РФ, не содержат легальной дефиниции разумности срока судопроизводства или исполнения судебного акта. Может быть, поэтому данная норма фактиче- ски не работает: за первое полугодие 2015 г. всеми судебными органами страны принято к производству всего 29 заявлений о присуждении компенсации за нарушение права на исполнение судебного акта в разумный срок, из них удовлетворено всего 10 (!)1.

2.2.2. Процессуальные сроки на этапе принятия решения по делу и доведения его до сведения заинтересованных лиц

Принятие решение по делу. Постановление по делу об административном правонарушении объявляется немедленно по окончании рассмотрения дела (ст. 29.11 Кодекса). В декабре 2011 г. указанная норма претерпела изменения, предоставив право лицу (органу), рассматривающему дело об административном правонарушении, составить мотивированное постановление в течение трех дней со дня окончания разбирательства по делу2. При этом резолютивная часть постановления должна быть объявлена немедленно по окон- чании рассмотрения дела. День изготовления постановления в полном объеме является днем его вынесения (ч. 1 ст. 29.11 Кодекса). Не допускается отложение составления постановления в отношении категории дел, по которым предусмотрен сокращенный срок рассмотрения, указанных в ч. 3—5 ст. 29.6 Кодекса.

Обратим внимание, что данная норма введена в Кодекс в 2011 г. В 2012 г. ст. 29.6 Кодекса дополнили ч. 6 (в настоящее время данная норма уже утратила силу), которая также предусматривала сокращенный срок рассмотрения дела, но изменений в ч. 1 ст. 29.11 Кодекса не вносилось. Данная ситуация стала возможной, скорее всего, ввиду множества изменений, вносимых в Кодекс.

1Отчет о работе судов общей юрисдикции по рассмотрению дел об административных правонарушениях за первое полугодие 2015 г. // www.cdep.ru/index. php? id=79&item=3184

2Ñì.: Федеральный закон от 06.12.2011 ¹ 404-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» // СЗ РФ. 2011. ¹ 50. Ст. 7346.

119

Копия постановления по делу об административном правонарушении вручается под расписку физическому лицу, или законному представителю физического лица, или законному представителю юридического лица, в отношении которых оно вынесено, а также потерпевшему по его просьбе либо высылается указанным лицам по почте заказным почтовым отправлением в течение трех дней со дня вынесения указанного постановления. Возникает вопрос: зачем при определении ряда столь кратких сроков производства законодатель для совершения простого действия (направление копии) определяет три дня?

Кодексом предусмотрен широкий перечень органов, полномоч- ных рассматривать различные виды административных правонарушений. Вместе с тем согласно положениям ст. 29.11 Кодекса обязанность направлять копию постановления по делу об административном правонарушении должностному лицу, составившему протокол об административном правонарушении, в течение трех дней со дня вынесения постановления предусмотрена только у суда. Возможно, это обусловлено правом на обжалование (законодатель почему-то ограничил в правах должностное лицо, составившее протокол об административном правонарушении), но почему законодатель решил, что в иных случаях «судьба» дела об административном правонарушении не должна интересовать лицо, составившее административный протокол? Здесь возникает вопрос о вступлении в законную силу постановления по делу об административном правонарушении. Особенно актуален данный вопрос при совершении лицом нового правонарушения, квалификация которого зависит от ранее совершенных правонарушений.

В соответствии со ст. 29.13 КоАП РФ судья, орган, должностное лицо, вынесшие постановление по делу, при установлении причин и условий, способствующих совершению административного правонарушения, могут вынести представление о принятии мер по их устранению. В какой срок? Законодатель не определил. Л.Ю. Зуева предлагает разумный, на наш взгляд, срок, равный трем дням1.

Выводы

Подводя итог вышеизложенному, целесообразно отметить следующее.

1. Анализ норм КоАП РФ позволяет констатировать наличие множества процессуальных сроков и их хаотичность, что значи- тельно затрудняет применение норм на практике, исполнение

1 Ñì.: Зуева Л.Ю. Процессуальные сроки в производстве по делам об административных нарушениях. С. 93.

120