Процессуальные сроки в правовом регулировании производства по делам об административных правонарушениях. Монография

постановлений (решений) по делам об административных правонарушениях.

Åùå â 70-å ãîäû && в. А.П. Шергин писал о необходимости практической реализации предложений ученых-административистов об унификации сроков рассмотрения дел об административном правонарушении, которые в зависимости от категории дел или субъекта административной юрисдикции в то время были установлены в пределах одних, трех, пяти и десяти суток1. Неоправданное многообразие сроков и сегодня только усложняет и без того непростой процесс производства по делу об административном правонарушении.

2.Едва ли оправданно содержащееся в КоАП РФ положение о рассмотрении дела об административном правонарушении, за совершение которого может быть назначен административный арест,

âдень его получения и обязательном участии при этом лица, в отношении которого возбуждено дело.

Это положение фактически влечет необходимость задержания всех лиц, совершивших правонарушение, за совершение которого может быть назначен административный арест. Такая конструкция, не позволяя учитывать особенности личности лица, привлекаемого к ответственности, доказанность его вины, да и сам факт совершения административного деликта, нарушает права и законные интересы граждан.

3.В целях совершенствования норм, регулирующих сроки на стадии рассмотрения дела, полагаем целесообразным:

ξ ст. 29.6 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях дополнить ч. 7 следующего содержания: «Сроки рассмотрения дела об административном правонарушении, предусмотренные ч. 1 и ч. 1.1 настоящей статьи, приостанавливаются со дня отправки извещения о месте и времени рассмотрения дела до даты, указанной в извещении»;

ξ ч. 1 и 1.1 ст. 29.6 КоАП РФ после слов «и других материалов дела» добавить словами «но не ранее двух суток с момента извещения лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, о месте и времени рассмотрения дела»;

ξ в ч. 4 ст. 29.6 КоАП РФ слова «административный арест либо» исключить;

ξ ч. 1 ст. 29.13 КоАП РФ после слов «причин и условий» дополнить словами «в течение трех дней со дня вынесения решения по делу»;

1 Ñì.: Шергин А.П. Административная юрисдикция. М: Юридическая литература, 1979. С. 97.

121

ξопределить срок направления дела для устранения недостатков в случае, предусмотренном п. 4 ч. 1 ст. 29.4 КоАП РФ, дополнив п. 4 ч. 1 ст. 29.4 КоАП предложением следующего содержания: «Определение с материалами дела об административном правонарушении в течение одного дня с момента его вынесения направляется в орган, должностному лицу, которые составили протокол. Копия определения в течение одного дня с момента его вынесения направляется заинтересованным лицам»;

ξопределить срок направления дела по подведомственности в случае, предусмотренном п. 5 ч. 1 ст. 29.4, — один день, дополнив п. 5 ч. 1 ст. 29.4 КоАП РФ предложением следующего содержания: «Определение с материалами дела об админист-

ративном правонарушении в течение одного дня с момента его вынесения направляется по подведомственности».

Ниже представлена сводная таблица действующих сроков в сравнении с предлагаемыми нами.

122

2.3. Перспективы совершенствования правового регулирования процессуальных сроков на стадиях пересмотра постановлений (решений) по делам об административных правонарушениях и исполнения административных наказаний

2.3.1. Процессуальные сроки на стадии пересмотра постановлений (решений)

Вопросы обжалования и опротестования постановлений по делу об административном правонарушении традиционно привлекают к себе внимание административистов, с полным основанием рассматривающих их как важную гарантию законности, обоснованности применения административных наказаний. Характерна в этом отношении точка зрения И.А. Галагана, который еще в середине 70-х годов прошлого века отмечал, что «обжалование, опротестование и пересмотр постановлений о наказаниях служит целям укрепления правопорядка, всемерной охраны прав и интересов граждан, является способом предотвращения или устранения нарушений законности в вопросах административной ответственности. Пользуясь правом обжалования, гражданин может доказать свою невиновность или несоразмерность наложенного наказания его личности и материальному положению, а прокурор может устранить нарушение закона»1.

После принятия КоАП РФ многочисленные дискуссии о наиболее целесообразном наименовании этой стадии производства2 постепенно стихли, и в настоящее время большинство авторов используют законодательную конструкцию, предусмотренную главой 30 КоАП РФ: пересмотр постановлений и решений по делам об административных правонарушениях3.

1Галаган И.А. Административная ответственность в СССР. Процессуальное регулирование. Воронеж, 1976. С. 140.

2В научной литературе встречаются различные наименования рассматриваемой стадии: «пересмотр дела и вынесение решения» (Якимов А.Ю. Административноюрисдикционный процесс и административно-юрисдикционное производство. М.: Наука, 1999. С. 8); «обжалование и пересмотр постановления» (Шергин А.П., Фефилова В.Ф., Михайлов А.А., Скворцов С.М. Процессуальные формы администра- тивно-юрисдикционной деятельности органов внутренних дел: Учеб. пособие. М., 1985. С. 9); «обжалование и опротестование» (Бахрах Д.Н., Ренов Э.Н. Производство по делам об административных правонарушениях. М.: Знание, 1989. С. 75; Дугенец А.С. Процессуальные сроки в производстве по делам об административных правонарушениях: Монография. М., 2002).

3См., например: Шевчук Г.А. Пересмотр постановлений и решений по делам об административных правонарушениях: Дис. … канд. юрид. наук: 12.00.14. М., 2003; Степанова О.А. Правовое регулирование судебного порядка пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2014.

123

Соответственно избранной нами логике исследования рассмотрение обозначенных в названии параграфа вопросов начнем с анализа процессуальных сроков, предусмотренных для обжалования и опротестования решений по делам об административных правонарушениях. В самом общем виде действия должностных лиц и сроки их выполнения на данной стадии схематично представлены на рис. 2.3.

Получение решения

Ðèñ. 2.3

Обжалование постановлений по делам об административных правонарушениях, как известно, является правом, а не обязанностью лица, привлекаемого к административной ответственности, или

124

потерпевшего. Помимо этих лиц, правом подачи жалобы ч. 1 ст. 30.1 КоАП РФ наделила законных представителей физического лица, законных представителей юридического лица, защитника и представителя, а также Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей1.

Сроки обжалования постановления по делу об административном правонарушении урегулированы ст. 30.3 КоАП РФ, в ч. 1 которой предусмотрено, что жалоба на постановление по делу об административном правонарушении может быть подана в течение десяти суток со дня вручения или получения копии постановления. Таким образом, дата вручения или получения копии постановления по делу об административном правонарушении и становится ключевой для производства по делам об административных правонарушениях, включая вступление в законную силу решений и постановлений по делу.

На практике не возникает вопросов, когда лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, присутствует при рассмотрении дела и копия постановления вручается ему немедленно под роспись. В иных слу- чаях копия постановления в течение трех дней направляется, как уже упоминалось, заказным почтовым отправлением, при этом должностное лицо обязано отследить дату получения почтового отправления.

Лицо, в отношении которого вынесено постановление, может не получить почтовую корреспонденцию, в таком случае письмо возвращается отправителю. Законодателем не определен момент вступления в законную силу таких постановлений. В постановлении Пленума Верховного Суда РФ разъяснено, что постановление вступает в законную силу по истечении десяти суток, а в ряде дел — пяти дней после даты поступления (возвращения) в суд копии данного постановления с отметкой на почтовом извещении (отправлении) об отсутствии лица по указанному адресу либо о его уклонении от получения почтового отправления, а также по истечении срока хранения2.

1 Наделение этого субъекта правом обжалования предусмотрено Федеральным законом от 02.11.2013 ¹ 294-ФЗ (ред. от 29.12.2014) «О внесении изменений в Федеральный закон «Об уполномоченных по защите прав предпринимателей в Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации». См.: ÑÇ ÐÔ. 2013. ¹ 44. Ñò. 5633.

2 Ñì.: Постановление Пленума Верховного Суда РФ ¹ 5 от 24 марта 2005 г. «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» (в ред. от 19.12.2013) // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 20.05.2014).

125

Зачем прибавлять десять суток или пять дней, если гражданин не воспользовался своим правом на получение корреспонденции, и какой срок хранения почтовых отправлений применять для иных, кроме суда, органов, осуществляющих производство по делам об административных правонарушениях? Если для судебных извещений — семь дней, то чем в данном случае отличаются решения других органов и должностных лиц? Как представляется, дополнительная отсрочка вступления постановления в законную силу обусловлена стремлением законодателя дать правонарушителю еще один шанс для реализации своего права на защиту. Это гуманное стремление на практике практически всегда оборачивается только увели- чением сроков производства, поэтому целесообразно закрепить в КоАП РФ срок вступления в силу таких постановлений немедленно с даты поступления (возвращения) копии постановления в суд либо иной орган, вынесший решение1.

Законом право на обжалование постановлений по делам об административных правонарушениях ограничено по общему правилу десятью сутками. Срок обжалования постановлений по делам об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 5.1— 5.25, 5.45—5.52, 5.56, 5.58 КоАП РФ, сокращен до пяти дней. Обратим внимание, что законодатель снова использует различные понятия — äåíü è сутки.

Срок на обжалование начинает исчисляться со дня вручения или получения копии постановления, что в связи с правом на обжалование постановления различными участниками производства по делу затрудняет определение даты вступления постановления в законную силу и обязывает должностное лицо направлять постановления заказным почтовым отправлением с уведомлением о вру- чении. Если следовать строго букве закона, то копии постановления вышеуказанным способом должны направляться не только лицу, в отношении которого оно вынесено, но и потерпевшему и должностному лицу, составившему протокол об административном правонарушении.

Намного проще данная процедура была предусмотрена в нормах КоАП РСФСР, где ст. 268 было ограничено право на обжалование десятью днями со дня вынесения постановления. Т.Р. Мещерякова,

1 И.С. Емшанов считает, что существующие правила исчисления сроков вступления постановления в законную силу порождают неопределенность в дате начала исполнения наказания, и предлагает считать постановление вступившим в законную силу по истечении десяти дней с момента его вынесения при условии получения судьей, органом, должностным лицом сведений о невручении лицом копии постановления, высланной ему по почте. См.: Емшанов И.С. Проблемы реализации положений КоАП РФ о вступлении в законную силу постановления о назначении административного наказания // Административное право и процесс. 2011. ¹ 6. С. 15—18.

126

рассматривая нововведение КоАП РФ в части изменения момента начала исчисления срока на подачу жалобы, в целом оценивая их положительно, обратила внимание на сложности в определение срока вступления постановления в законную силу1.

В настоящее время в нормах ст. 206 Арбитражно-процес- суального кодекса РФ содержится правило, согласно которому решение о привлечении к административной ответственности вступает в законную силу по истечении десяти дней со дня его принятия, если не подана апелляционная жалоба. В постановлении Пленума ВАС от 2 июня 2004 г. ¹ 10 записано: «Срок доставки решения не исключается из срока на обжалование. Пропущенный по причине позднего получения обжалуемого решения срок подачи апелляционной жалобы может быть восстановлен судом на основании ходатайства обратившегося с жалобой лица в порядке, предусмотренном арбитражным процессуальным законодательством»2.

Президиум Высшего Арбитражного Суда РФ указывает, что «по общему правилу лицо, участвующее в деле, должно предпринять все разумные и достаточные меры для получения судебных извещений по месту своего нахождения и несет соответствующие риски непринятия таких мер»3.

Указанные правила вступления в законную силу решений зна- чительно облегчают процесс производства, однако его применение к производству по делам об административном правонарушении может повлечь значительный рост количества жалоб на постановления уже после вступления в законную силу. Это связано все с тем же разнообразием должностных лиц, органов и судей, полномочных принимать решения по делам об административных правонарушениях, и сроками направления почтовой корреспонденции. Необходимо еще учитывать различие в участниках арбитражного и административного производства.

Лица, указанные в ст. 25.1—25.5.1 КоАП РФ, решившие воспользоваться своим правом на обжалование, могут направить жалобу в суд, орган или должностному лицу, вынесшим постановление, либо в вышестоящий суд, орган или должностному лицу. Нормами ст. 30.2 Кодекса предусмотрен срок, равный трем суткам, в течение которых судья, орган, должностное лицо, вынесшие обжалуемое

1Ñì.: Мещерякова Т.Р. Сроки в законодательстве об административных правонарушениях. С. 131.

2Пункт 12 постановления Пленума ВАС от 2 июня 2004 г. ¹ 10 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях». См.: Вестник ÂÀÑ ÐÔ. 2004. ¹ 8.

3Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 9 декабря 2010 г. ¹ 9502/10 // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 19.11.2012).

127

постановление, должны направить жалобу со всеми материалами дела в соответствующий суд, вышестоящий орган, вышестоящему должностному лицу. Аналогичный срок установлен для направления жалобы по подведомственности (ч. 4 ст. 30.2 Кодекса).

Предусмотрен и сокращенный срок направления жалоб на постановление судьи о назначении административного наказания в виде административного ареста, административного выдворения либо административного приостановления деятельности — в день получения жалобы (ч. 2 ст. 30.2 Кодекса).

Для обеспечения прав участников производства по делу об административном правонарушении предусмотрено право на восстановление пропущенного по уважительным причинам срока на обжалование постановления по делу об административном правонарушении (ч. 2 ст. 30.3 КоАП РФ).

Анализируя судебную практику принятия к рассмотрению жалоб на постановления по делам об административных правонарушениях, мы пришли к следующему выводу.

Невнимательность к процессуальным срокам, точнее, к правилам их исчисления влечtт ошибки в применении норм права. Хаотичное применение в настоящее время понятий äåíü è сутки только способствует этому. Так, например, в определении Московского городского суда от 4 августа 2014 г. по делу ¹ 7-6723 судьей дважды разъясняются нормы ч. 1 ст. 30.3 «Срок обжалования постановления по делу об административном правонарушении» КоАП РФ. В первом случае — «в течение 10 суток», как и указано в законе, а во втором случае — «десятидневный срок обжалования». В итоге при принятии решения судья руководствовался правилами исчисления срока в днях и принял, по нашему мнению, ошибочное решение, отменяя решение Гагаринского районного суда г. Москвы1. Аналогичные ошибки в применении правил исчисления рассматриваемого срока характерны и для других судов2.

В Обзоре судебной практики Приморского краевого суда по рассмотрению дел об административных правонарушениях за второе полугодие 2013 г. при разъяснении порядка исчисления срока обжалования постановления по делу об административном правонарушении, предусмотренного ч. 1 ст. 30.3 КоАП РФ, указывается

1 Определение Московского городского суда от 4 августа 2014 года по делу ¹ 7-6723 // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 24.11.2014).

2 Постановление Суда Ханты-Мансийского автономного округа от 12 августа 2014 г. по делу ¹ 4А-485/2014; постановление Белгородского областного суда от 29 августа 2014 года по делу о рассмотрении надзорной жалобы Ш.; решение Калининградского областного суда от 12 апреля 2012 года по делу ¹ 7А143/2012. См.: СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 24.11.2014).

128

«10-дневный срок»1. В Обзоре судебной практики по делам об административных правонарушениях, рассмотренных судьями Кемеровской области в 2013 г., также указан «10-дневный срок», при этом неправильное исчисление срока обжалования постановления отмече- но в качестве наиболее типичной ошибки при пересмотре постановлений и решений по делам об административных правонарушениях2.

Споры, связанные с подачей жалобы в установленный срок, являлись предметом рассмотрения высших судов РФ3. Здесь следует отметить, что даже Верховный Суд РФ4, ссылаясь в решении на ч. 1 ст. 30.3 КоАП РФ, указывает «десятидневный срок обжалования» и также ошибочно применяет правила переноса последнего дня срока, выпадающего на выходной день, для исчисления срока в днях на срок, исчисляемый в сутках, ссылаясь на правила, предусмотренные ст. 4.8 КоАП РФ.

Имеются и иные ошибки при решении вопроса о подаче жалобы в установленный срок. Например, постановлением Пермского краевого суда отменено определение судьи Куединского районного суда Пермского края о возвращении жалобы в связи с истечением срока обжалования. Судья, отказывая в принятии жалобы, не учел процедуру обжалования постановления вышестоящему должностному лицу, в связи с чем срок для обжалования должен исчисляться с момента получения решения вышестоящего должностного лица, а не постановления по делу5.

Судья Заволжского районного суда г. Ярославля, разрешая вопрос о соблюдении срока на обжалование постановления, исчислял его до момента поступления к мировому судье, в связи с чем по- считал срок пропущенным и отказал в рассмотрении жалобы. Постановлением Ярославского областного суда определение по указанному делу отменено, жалоба направлена на рассмотрение6.

1Пункт 5.1 Обзора судебной практики Приморского краевого суда по рассмотрению дел об административных правонарушениях за второе полугодие 2013 года от 17 марта 2014 года. См.: СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 24.11.2014).

2Пункты 6.1 и 6.5 Обзора судебной практики по делам об административных правонарушениях, рассмотренных судьями Кемеровской области в 2013 году от

3марта 2014 года ¹ 01-07/26-156. См.: СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 24.11.2014).

3Ñì.: Постановления ÂÑ ÐÔ îò 20.08.2014 ïî äåëó ¹ 71-ÀÀÄ14-1, îò 23.07.2012

по делу ¹ 3-АД12-1 // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 24.11.2014).

4Ñì.: Постановления ВС РФ от 23.07.2012 по делу ¹ 3-АД12-1 // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 24.11.2014).

5Ñì.: Постановление Пермского краевого суда от 19 июля 2013 года по делу ¹ 44А-510-2013 // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 24.11.2014).

6Ñì.: Постановление Ярославского областного суда от 13 марта 2014 года по делу ¹ 4А-29/2014 // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 24.11.2014).

129

Сроки рассмотрения жалобы на постановление по делу об административном правонарушении, как и сроки рассмотрения дела об административном правонарушении, различны и подразделяются по следующим основаниям:

1)в зависимости от субъекта административной юрисдикции. Общий срок рассмотрения десять дней, а в случае рассмотрения судом — два месяца (ч. 1 и 1.1 ст. 30.5 КоАП РФ). Это притом, что исклю- чений из процедуры рассмотрения для судей и должностных лиц нет. Обратим внимание, что в указанный срок должностное лицо, рассматривающее жалобу, должно успеть уведомить заинтересованных лиц надлежащим образом;

2)в зависимости от вида административного правонарушения.

Жалобы на постановления, по делам об административных правонарушениях, предусмотренные ст. 5.1—5.25, 5.45—5.52, 5.56, 5.58 Кодекса, рассматриваются в течение пяти дней. Как уже отмечалось, выделение данных составов обусловлено краткостью выборной кампании;

3)в зависимости от назначенного наказания. Жалоба на постановление об административном аресте либо административном выдворении подлежит рассмотрению в течение суток, а жалоба на постановление о назначении административного приостановления деятельности — в течение пяти дней.

Срок рассмотрения жалобы — десять дней, пять дней и два месяца — начинает исчисляться с момента поступления не только самой жалобы, но и всех материалов дела в орган, должностному лицу,

âсуд, правомочные рассматривать жалобу. Это, конечно, справедливо, так как для принятия законного решения могут понадобиться материалы, которые не поступили лицу, рассматривающему жалобу. А для досылки может быть затрачено значительное время.

Л.Ю. Зуева верно, на наш взгляд, констатирует правовой пробел, связанный с отсутствием установленного законодательством срока осуществления запроса о предоставлении материалов дела. Устранить данный пробел она предлагает, обязав должностное лицо, орган либо суд осуществить запрос материалов дела «в день получения жалобы», а в случаях подачи жалобы лицом, отбывающим наказание в виде административного ареста, либо лицом, подлежащим административному выдворению, «немедленно»1. Это предложение нам представляется обоснованным и заслуживающим поддержки.

Исключением из правил исчисления сроков рассмотрения жа-

лобы являются жалобы на постановления об административном

1 Ñì.: Зуева Л.Ю. Процессуальные сроки в производстве по делам об административных правонарушениях. С. 101—102.

130