Процессуальные сроки в правовом регулировании производства по делам об административных правонарушениях. Монография

в производстве по делам об административных правонарушениях, как, например, это делается в уголовном процессе с помощью процедуры приостановления предварительного следствия (ст. 208 УПК РФ). В арбитражном процессе течение процессуальных сроков приостанавливается одновременно с приостановлением производства по делу (ст. 116 АПК РФ).

Более подробно данный вопрос будет рассмотрен во второй главе, при рассмотрении проблем правового регулирования процессуальных сроков на различных стадиях производства.

Прерывание и возобновление. В соответствии с ч. 2 ст. 31.9 КоАП РФ течение срока давности исполнения постановления о назначе- нии административного наказания прерывается в случае, если лицо, привлеченное к административной ответственности, уклоняется от исполнения постановления о назначении административного наказания. Исчисление срока давности возобновляется со дня обнаружения указанного лица либо его вещей, доходов, на которые может быть обращено административное взыскание.

Истечение. Истечение срока отсрочки или приостановления влечет возобновление течения срока (ч. 3 ст. 31.9 Кодекса). Постановление по делу об административном правонарушении не может быть вынесено по истечении… (ч. 1 ст. 4.5 КоАП РФ). Лицо считается повергнутым административному наказанию до истечения одного года… (ст. 4.6 КоАП РФ). Срок, исчисляемый сутками, истекает… (ст. 4.8 КоАП РФ) и т.д.

Продление. Течение срока давности исполнения постановления продлевается на срок рассрочки (ч. 4 ст. 31.9 Кодекса). Срок административного расследования может быть продлен… (ст. 28.7 КоАП РФ). Срок рассмотрения дела может быть продлен… (ст. 29.11 КоАП РФ).

Зачет. Срок административного задержания засчитывается в срок административного ареста (ч. 3 ст. 32.8 Кодекса). Срок временного запрета деятельности засчитывается в срок административного приостановления деятельности (ст. 29.12 КоАП РФ).

Восстановление. В соответствии с ч. 2 ст. 30.3 КоАП РФ срок для подачи жалобы может быть восстановлен по ходатайству лица, подающего жалобу. Как уже было сказано выше, человек научился измерять время, избрав для себя удобные меры. Однако повернуть время вспять невозможно, хотя бывает необходимо. Для этого человек ввел понятие «восстановление срока», подразумевая под этим, конечно же, не возврат времени, а восстановление исчезнувшего в связи с истечением срока права лица на подачу жалобы.

Также в КоАП РФ предусмотрены следующие процедуры, изменяющие сроки исполнения административных наказаний.

Отсрочка. Отсрочка предусмотрена для исполнения постановления о назначении административного наказания в виде администра-

51

тивного ареста, лишения специального права или административного штрафа, если исполнение наказание в установленные Кодексом сроки невозможно. Отсрочка предусмотрена на срок до одного месяца по решению судьи, органа, должностного лица, вынесшего постановление. Данное положение закреплено в ч. 1 ст. 31.5 КоАП РФ. Срок давности исполнения постановления приостанавливается до истечения срока отсрочки.

Рассрочка. Согласно положениям ч. 2 ст. 31.5 КоАП РФ, с уче- том материального положения лица, привлеченного к административной ответственности, уплата административного штрафа может быть рассрочена на срок до трех месяцев по решению судьи, органа, должностного лица, вынесшего постановление. Срок исполнения постановления продлевается на срок рассрочки.

И это только правила исчисления сроков в производстве по делам об административных правонарушениях, предусмотренные КоАП РФ. Как правильно отмечает Н.Н. Цуканов, любой правоприменитель, осуществляя производство по делам об административных правонарушениях, обязан учитывать многочисленные правила, порой не имеющие надлежащего оформления, однако составляющие предмет юридического обихода: правила толкования правовых норм, преодоления правовых пробелов, достаточ- ность знаний об окружающем мире, законность правового акта и другое1.

Выводы

Âпорядке обобщающих выводов целесообразно отметить следующее.

1. Позитивное право является ведущим средством, обеспечивающим перевод времени из философско-методологического концепта

âправовые средства и юридические конструкции, посредством которых юридические события и юридически значимые действия, из которых складываются стадии и отдельные этапы производства по делам об административных правонарушениях, приобретают темпоральную определенность, что позволяет фиксировать, классифицировать и оценивать их путем использования формально определенных (календарных) показателей или относительных (оценочных) понятий.

Âсилу этого мы получаем возможность говорить о юридических

событиях и юридически значимых действиях как начавшихся,

1 Ñì.: Цуканов Н.Н. Производство по делам об административных правонарушениях в органах внутренних дел: общая теоретико-правовая характеристика: Монография. Красноярск, 2010. С. 46.

52

происшедших, окончившихся, завершенных или длящихся, прошлых или будущих. Результат и конкретные формы закрепления темпорально определенных действий и событий в различных элементах нормативного правового акта, на наш взгляд, формируют нормативные модели юридической объективации концепта «время»

âправовом регулировании.

2.С точки зрения юридической техники эти модели можно рассматривать как средства логического построения нормативного материала, обеспечивающие:

во-первых, временную согласованность юридически значимых событий (например, возбуждение дела об административном правонарушении) и процессуальных действий (например, составление протокола об административном правонарушении, направление копии определения о возбуждении дела об административном правонарушении);

во-вторых, дифференциацию темпоральных границ совершения процессуальных действий в зависимости от конкретных видов рассматриваемых правонарушений (например, временный запрет деятельности, предусмотренный ст 27.16, 27.17 КоАП РФ, — до рассмотрения дела судом или должностными лицами), сложности и трудозатратности процессуальных действий (например, рассмотрение дела судьей — по общему правилу 2 месяца, 5 дней по ст 5.1— 5.25, 5.45—5.52, 5.56, 5.58 КоАП РФ).

3.Датирование («…обозначение события в календарной временной шкале, отражающее временную связь юридически значимых явлений, событий, фактов, а также длительность и последовательность в их развитии…»1), используемое для нормативного закрепления точки отсчета юридически необходимого срока для определения его истечения, позволяет посредством конкретных правовых предписаний управлять инструментальными формами времени, осуществляя такие процедуры, как приостановление, прерывание, возобновление, продление, зачет, восстановление.

4.Законодатель находится в постоянном поиске вариантов определенной оптимизации сроков совершения процессуальных действий на всех стадиях производства по делам об административных правонарушениях. Оценивая эти усилия положительно, в то же время необходимо обратить внимание на то, что эти поиски далеко не всегда плодотворны и последовательны.

«Точечные» корректировки административного законодательства, способствуя совершенствованию конкретных предписаний, решению

конкретных правоприменительных ситуаций, в то же время не

1 Ñì.: Догадайло Е.Ю. Óêàç. ñî÷. Ñ. 14.

53

могут обеспечить последовательное позитивное и согласованное развитие института процессуальных сроков в целом. Это касается различных содержательных аспектов этого института, в том числе несогласованности как в терминах, так и в сроках выполнения практически одинаковых процессуальных действий. Можно констатировать также, что дифференциация сроков давности привлечения к административной ответственности, сроков рассмотрения соответствующих дел, с одной стороны, в целом положительно сказывается на правоприменительной практике. С другой стороны, многочисленные изменения норм КоАП РФ, регулирующих, например, сроки давности привлечения к административной ответственности (ст. 4.5) или сроки рассмотрения дел об административных правонарушениях (ст. 29.6), мешают его восприятию как стабильного кодифицированного акта, вызывая сложности и ошибки правоприменения.

1.3. Функциональные модели объективации процессуальных сроков в производстве по делам

об административных правонарушениях

1.3.1. Понятие функциональных моделей объективации процессуальных сроков в КоАП РФ

В российской юриспруденции, в том числе в административноправовой науке, для определения специфики правовых понятий1 используются различные терминологические конструкции, например правовые категории2, юридические конструкции3. Широкое распространение имеют такие понятия, как правовые презумпции4,

1Ñì.: Аврутин Ю.Е. К вопросу о понятиях и дефинициях в административ- но-правовой теории и практике // Административное право и процесс. 2013. ¹ 9. С. 4—8.

2Ñì.: Васильев А.М. Правовые категории: Методологические аспекты разработки системы категории права. М, 1976.

3Ñì.: Тарасов Н.Н. Юридические конструкции в праве и научном исследовании (методологические проблемы) // Российский юридический журнал. 2000 ¹ 3; Чевычелов В.В. Юридическая конструкция: Проблемы теории и практики: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2005.

4Ñì.: Парфенов А.В. К вопросу о роли презумпций в механизме правового регулирования // Юридическая техника. Ежегодник. ¹ 4. Первые Бабаевские чтения «Правовые презумпции: теория, практика, техника». Н. Новгород, 2010. С. 447—451.

54

правовые средства1, средства юридических технологий2. Такое многообразие терминологических подходов к определению правовых понятий говорит о сложности и неоднозначности конструирования и использования правовых явлений, в том числе различных концептов3. Преодоление этой сложности в определенной мере связано с моделированием, построением конкретных моделей, что позволяет обеспечить понимание зависимости между элементами концепта, рассматриваемого как целостное, системное явление.

1.3.2. Содержание функциональных моделей объективации процессуальных сроков в КоАП РФ

В отличие от нормативной модели, которая, как отмечалось, отвечает на вопрос «Как это должно быть?», функциональная модель раскрывает функциональную связь компонентов целого и отвечает на вопросы: «Для чего это должно действовать?», «Как это должно действовать?» Из характера этих вопросов видно, что в качестве ключевых компонентов функциональной модели мы будем рассматривать цели, задачи и принципы производства по делам об административной ответственности как особый вид предметной юридической деятельности.

Деятельностный подход к пониманию производства по делам об административных правонарушениях позволяет раскрыть сущностные проявления его правового регулирования с помощью категорий цели, средства, результаты, определяющих содержание этого вида юридической деятельности. Цели, средства и результаты правового регулирования производства органически связаны с положениями, предусмотренными ст. 1.2 («Задачи законодательства об административных правонарушениях») и 24.1 («Задачи производства по делам об административных правонарушениях») КоАП РФ, но не ограничиваются ими.

1Ñì.: Малько А.В. Правовые средства как общетеоретическая проблема // Правоведение. 1999. ¹ 2. С. 4—16; Давеева Н.И. Общеправовые средства в механизме правового регулирования трудовых отношений // Правоведение. 2002. ¹ 3. С. 56—62.

2Ñì.: Черненко А.К. Рациональные методы конструирования правовой системы: правовые технологии // Теоретические проблемы формирования правовой системы России. Новосибирск: Наука, 1999. С. 51—89. Болдырев С.Н. Юридическая техника и юридические технологии: соотношение и значение // Наука и образование: хозяйство и экономика; предпринимательство; право и управление. 2010. ¹ 1. С. 20—25; Колесник И.В. К вопросу о соотношении техники и технологии юридической деятельности // Вестн. Волгогр. гос. ун-та. Сер. 5. Юриспруденция. 2012. ¹ 2 (17). С. 281—286.

3Ñì.: Аврутин Ю.Е., Дружкова Е.В. Объективация концепта «время» в производстве по делам об административных правонарушениях // Административное право и процесс. 2015. ¹ 2. С. 59—66.

55

Обобщая существующие в административно-правовой науке подходы к пониманию административной ответственности, можно констатировать, что производство по делам об административной ответственности выступает ее процессуальной формой1. Целью производства по делам об административных правонарушениях является «полная, точная и своевременная реализация норм об административной ответственности как средство решения задач, связанных со сдерживанием уровня преступности и административной деликтности, обеспечением посредством этого надежной защиты прав и свобод человека и гражданина, собственности от противоправных посягательств; поддержанием надлежащего общественного порядка, обеспечением общественной безопасности в сферах, отнесенных к компетенции органов внутренних дел»2.

Целью правового регулирования производства является, таким образом, формирование процессуального обеспечения режима законности реализации административной ответственности, а средствами ее достижения — конкретные инструменты, в числе которых сроки производства играют самостоятельную и значимую роль.

Цели правового регулирования производства мы рассматриваем в единстве двух его сторон, только в совокупности раскрывающих суть режима законности установления и реализации административной ответственности:

ξво-первых, это предусмотренные ст. 1.2 КоАП РФ задачи законодательства об административных правонарушениях, ориентирующие субъектов правотворчества и правоприменения, в частности, на защиту личности, охрану прав и свобод человека и гражданина, охрану установленного порядка осуществления государственной власти, общественного порядка и общественной безопасности, защиту законных экономических интересов физических и юридических лиц, общества и государства от административных правонарушений, а также предупреждение административных правонарушений;

ξво-вторых, это предусмотренные ст. 24.1 КоАП РФ задачи производства по делам об административных правонарушениях, ориентирующих субъектов правоприменения на всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в соответствии с зако-

ном, обеспечение исполнения вынесенного постановления,

1Ñì.: Серков П.П. Административная ответственность: проблемы и пути совершенствования: Автореф. дис. … д-ра юрид. наук. М., 2010. С. 12.

2Цуканов Н.Н. Теория и практика производства по делам об административных правонарушениях, осуществляемого органами внутренних дел: Автореф. дис. ...

ä-ðà þðèä. íàóê. Îìñê, 2011. Ñ. 7.

56

а также выявление причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений.

Сроки как инструменты реализации административной ответственности — это предусмотренные административно-процессуальными нормами временные границы, в пределах которых субъектам производства необходимо либо целесообразно воздержаться от совершения либо совершить определенные юридические действия, направленные на процессуальное обеспечение реализации принципов, целей и задач административной ответственности.

Åñëè задачи реализации административной ответственности законодателем в целом обстоятельно прописаны в КоАП РФ, то нормативное закрепление принципов с технико-юридической точки зрения осуществлено далеко не лучшим образом. Строго говоря, в Кодексе термин «принцип» не только упоминается, но и раскрывается лишь один раз: в ст. 1.4, закрепляющей принцип равенства перед законом. Статья 1.5 раскрывает суть презумпции невиновности, термин «принцип» не упоминая. В связи с этим в административ- но-правовой литературе, как правило, используется доктринальное понимание тех принципов, на которых строится законодательство об административной ответственности, включая производство по делам об административных правонарушениях. Представляется, что нет необходимости доказывать, насколько многообразно понимание и самых принципов, и отражающих их процессуальных сроков даже в тех случаях, когда содержание того или иного принципа можно вывести из норм законодательства.

В теории административного права не сложилось единого мнения о том, что представляют собой правовые принципы, какими признаками они должны обладать и в какую форму облекаться. А главное, нет ясности в том, насколько обязательны к применению те принципы, которые прямо не указаны в нормах Кодекса, и каковы последствия их игнорирования правоприменителем.

Ряд ученых считают, что правовые принципы обязательно должны быть нормативно закреплены, другие считают, что правовые принципы выражаются духом, à íå буквой закона и не обязательно должны быть прямо сформулированы в нормативных правовых актах, в то же время они могут вытекать из совокупности юридических норм и законодательства в целом1.

Говоря о принципах, прямо или косвенно отражающих темпоральную характеристику процессуальной деятельности, необходимо отметить, что много споров вызывает, например, такое понятие,

1 Ñì.: Хорев А.А. Принципы производства по делам об административных правонарушениях: Дис. … канд. юрид. наук. М.: Моск. ун-т МВД России, 2009. С. 12.

57

êàê неотвратимость ответственности. Ряд ученых считают, что это принцип административной ответственности, другие категорически против этого, полагая, что заранее известно о невозможности его соблюдения, что не мешает относить этот принцип к задачам органов, применяющих закон.

Н.Н. Цуканов в своей монографии1 отмечает, что в действующем Кодексе принцип неотвратимости административного наказания не закреплен. Наличие данного принципа, полагает он, можно констатировать только в тех случаях, когда его прямо формулирует сам законодатель, приводя в пример Федеральный закон от 25 июля 2002 г. ¹ 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности», в котором одним из принципов противодействия экстремистской деятельности названа неотвратимость наказания за ее осуществление. Из этого примера Н.Н. Цуканов делает вывод, что в случае выявления правонарушений, предусмотренных ст. 20.3 КоАП РФ «Пропаганда и публичное демонстрирование нацистской атрибутики или символики либо публичное демонстрирование атрибутики или символики экстремистских организаций», полиция обязана предпринять все предусмотренные законодательством об административных правонарушениях меры2.

Он же констатирует, что «для производства по делам об административных правонарушениях характерен принцип публичности, однако его реализация имеет особенность. При непосредственном обнаружении должностными лицами милиции достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения, отнесенного к их компетенции, решение о необходимости возбуждения дела должно приниматься с учетом его целесообразности и достаточности предпринятых сотрудниками милиции иных мер неюрисдикционной направленности, за исключением случаев, прямо предусмотренных законодательством (например, ч. 1 ст. 27.12, ч. 1, 2 ст. 27.13 и др. КоАП)»3.

Обратим внимание на то, что законодатель в качестве задач производства определил всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела. Именно это и обеспечивает неотвратимость ответственности. При этом неотвратимость с точки зрения процессуальных сроков означает, что ответственность наступит позже или раньше, но в пределах предусмотренного законодателем срока давности.

1Ñì.: Цуканов Н.Н. Производство по делам об административных правонарушениях в органах внутренних дел: общая теоретико-правовая характеристика: Монография. С. 82.

2Ñì.: Òàì æå.

3Цуканов Н.Н. Теория и практика производства по делам об административных правонарушениях, осуществляемого органами внутренних дел. С. 7.

58

Неотвратимость ответственности — это общеправовой принцип, он вытекает из сущности самого права как нормативного регулятора поведения. Неотвратимость ответственности нельзя отрицать, к ней нужно стремиться, ее отсутствие оказывает негативное влияние на формирование правосознания граждан. Как показало проведенное нами анкетирование сотрудников полиции, 85,3 % из них считают, что неотвратимость ответственности оказывает положительное влияние на профилактику правонарушений. 91,75% опрошенных сотрудников, которые когда-либо нарушали нормы права, признали, что не стали бы их нарушать, если бы знали, что за это они обязательно понесут ответственность.

«Темпоральное наполнение» принципа неотвратимости ответственности показывает, что вполне обоснованно в большинстве науч- ных работ функциональное содержание процессуальных сроков рассматривается через призму таких принципов производства по делам об административных правонарушениях, которые обеспе- чивают его динамизм, быстроту, оперативность, экономичность, эффективность.

Безусловно, в основу производства законодателем был заложен принцип оперативности административного процесса, т.е. дела должны разрешаться как можно быстрее, в сжатые сроки. Помимо прочего, реализация данного принципа обеспечивает эффективность действия административно-процессуального законодательства, приближая момент назначения и исполнения административного наказания к моменту совершения правонарушения. Это наиболее эффективно в воспитательных целях, которые преследует административная ответственность.

Считается, что запоздалое наложение взыскания за деяния, социальное значение которых за давностью осознается не так отчетливо, менее эффективно. «Краткий срок, — пишет А.П. Шергин, — обеспечивает непосредственность восприятия процессуального материала, быстроту административной репрессии в отношении каждого случая правонарушения»1. Чем скорее следует наказание за преступление, чем ближе к нему, тем оно справедливее, тем оно полезнее, писал Чезаре Беккариа о преступлениях2, что абсолютно подходит и к административному правонарушению.

Ряд ученых-административистов пишут о принципе быстродействия. По мнению В.Д. Сорокина, например, принцип быстроты процесса — это выражение оперативности государственно-управленческой деятельности, в то же время этот принцип выступает в качестве определенной юридической гарантии реализации субъективных прав

1Шергин А.П. Административная юрисдикция. М.: Юрид. лит., 1979. С. 94.

2Ñì.: Беккариа Ч. О преступлениях и наказаниях. М.: Инфра-М, 2011. С. 115.

59

и законных интересов участников процесса1. По мнению А.С. Дугенца, принцип быстродействия имеет предупредительно-воспитательное значение как для правонарушителя, так и для окружающих, поскольку в противном случае дело «выдыхается», теряет всяческий общественный интерес, а применение меры воздействия утрачивает свое значение2. Вместе с тем он считает, что производство по делам об административных правонарушениях необходимо характеризовать более широким термином, чем понятия быстроты или оперативности. Наиболее верным, по мнению ученого, является понятие своевременности — «обеспечение временной упорядоченности действий участников процесса, максимально подчиненной решению задач»3. Разделяет данную точку зрения и Т.Р. Мещерякова, утверждая, что разумность определения продолжительности процессуальных сроков должна входить в характеристику принципа своевременности4.

Не отрицая важности этого принципа, но называя его оперативностью, Д.Н. Бахрах подчеркивает, что оперативность производства обеспечивается законодательным закреплением сроков совершения процессуальных действий, которые, как правило, небольшие5. А.А. Хорев рассматриваемый принцип называет принципом быстроты или оперативности, вкладывая в эти понятия не только ограничение временныхғпромежутков, но и квалификацию, компетентность должностных лиц, осуществляющих производство: «оперативность обеспечивается тщательным составлением протокола об административном правонарушении, оформлением других материалов дела с тем, чтобы в последующем эти материалы не были возвращены, чтобы не возникла необходимость на стадии рассмотрения дела истребовать дополнительные доказательства, назначать экспертизу, искать свидетелей»6. В значение оперативности он вкладывает и понятие «своевременность».

Мнение ряда ученых, что быстрота административного процесса связана с экономичностью, на наш взгляд, ошибочно, так как должностное лицо даже в сокращенные сроки административного производства должно выполнить все необходимые процессуальные действия.

1Ñì.: Сорокин В.Д. Советское административно-процессуальное право: Учеб.- метод. пособие. Л., 1976. С. 27—28.

2Ñì.: Дугенец А.С. Процессуальные сроки в производстве по делам об административных правонарушениях. С. 18.

3Òàì æå. Ñ. 22.

4Ñì.: Мещерякова Т.Р. Óêàç. ñî÷. Ñ. 25.

5Ñì.: Бахрах Д.Н. Административное право России. С. 537.

6Хорев А.А. Óêàç. ñî÷. Ñ. 105.

60