Процессуальные сроки в правовом регулировании производства по делам об административных правонарушениях. Монография

приближают административное производство к уголовному, это тесно связано с соблюдением прав и свобод граждан, в связи с чем такое понятие, как немедленно, для составления протокола об административном правонарушении следует исключить.

Какой срок достаточен для составления протокола об административном правонарушении — вопрос спорный, и это подтвердил проведенный нами опрос сотрудников полиции. Ими предложены различные варианты, наиболее распространенными являются: 10 дней, один месяц, два месяца, а также вариант — в пределах срока давности привлечения к ответственности. Л.Ю. Зуева предлагает установить срок составления протокола 10 суток1.

Данный срок допустим, он равен сроку, предлагаемому нами для принятия решения по сообщениям и заявлениям, содержащим признаки административного правонарушения. Напомним, что с момента составления протокола по делу об административном правонарушении дело считается возбужденным, в связи с чем само составление протокола об административном правонарушении является решением по заявлению или сообщению. В ином случае при назначении административного расследования временная граница составления протокола об административном правонарушении определена окончанием проведения административного расследования.

Учитывая разъяснения Пленума Верховного Суда РФ о несущественности нарушения срока составления протокола об административном правонарушении возникает закономерный вопрос: есть ли необходимость введения нормы, ограничивающей срок составления протокола в иных случаях? Отвечая на поставленный вопрос, отметим, что предельный срок составления протокола — срок давности привлечения к административной ответственности, до исте- чения которого при наличии даже срока составления протокола и его истечения протокол все равно может быть составлен. С другой стороны, отсутствие срока влечет волокиту и необоснованное затягивание производства, что крайне негативно влияет на обеспечение принципов и выполнение задач производства.

В связи с этим мы считаем, что введение срока составления протокола об административном правонарушении необходимо и предлагаем срок, равный 10 дням. Несмотря на то что нарушение срока составления протокола об административном правонарушении не влечет негативных последствий на само производство по делу об административном правонарушении, в случае необоснованного затягивания и нарушения рассматриваемого срока должностное лицо может быть привлечено к дисциплинарной ответственности.

1 Ñì.: Зуева Л.Ю. Процессуальные сроки в производстве по делам об административных правонарушениях: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2014. С. 76.

101

Âцелях обеспечения производства по делу об административных правонарушениях при различных обстоятельствах необходимо учесть предлагаемые нами изменения в части приостановления данного срока на период отправки извещения о времени и месте составления протокола, а также на период болезни либо длительного отсутствия лица, в отношении которого ведется производство по делу, в месте производства.

Процедура приостановления позволит осуществлять производство по делу об административном правонарушении в строгом соблюдении норм закона, при этом не допустив волокиты дел, в которых нет необходимости затягивания срока.

Â2007 г. в нормы Кодекса внесены изменения, значительно облегчающие действия должностных лиц, осуществляющих производство по делу об административном правонарушении, в тех случаях, когда лицо, в отношении которого осуществляется производство, уклоняется от явки для составления протокола об административном правонарушении. С этого времени должностному лицу предоставлено право составления протокола об административном правонарушении в отсутствие лица, в отношении которого он составляется, при условии его надлежащего уведомления о времени и месте составления протокола.

Âцелях защиты прав лица, привлекаемого к административной ответственности, предусмотрена обязанность должностного лица направить ему копию протокола в течение трех дней.

Зачем должностному лицу целых три дня для совершения достаточно простого действия — направления копии протокола? Напрашивается вывод, что законодатель считает направление копии протокола об административном правонарушении более сложным и затратным по времени, чем само составление протокола об административном правонарушении. На наш взгляд, срок, предусмотренный ч. 4.1 ст. 28.2 КоАП РФ, необходимо сократить до одного дня.

Âсоответствии со ст. 28.8 Кодекса протокол (постановление прокурора) об административном правонарушении направляется судье, в орган, должностному лицу, уполномоченным рассматривать дело об административном правонарушении, в течение трех суток с момента составления протокола (вынесения постановления) об административном правонарушении.

Протокол (постановление прокурора) об административном правонарушении, совершение которого влечет административный арест либо административное выдворение, а также протокол об административном правонарушении, за совершение которого может быть назначено административное наказание в виде администра-

102

тивного приостановления деятельности в случае, если применена мера обеспечения производства по делу об административном правонарушении в виде временного запрета деятельности, и протокол о временном запрете деятельности передаются на рассмотрение судье немедленно после его составления (вынесения). На практике соблюсти данные сроки не всегда представляется возможным (судья работает не круглосуточно, у него также есть выходные дни, банальная нехватка людей, автотранспорта и т.д.).

Как было отмечено в начале параграфа, круг должностных лиц, применяющих нормы Кодекса, особенно на данной стадии, очень широк, иногда это лица, не обладающие специальными юридическими познаниями, в связи с чем нормы Кодекса должны быть понятными и точными, не создавая предпосылок противоре- чий во мнениях.

Выводы

Анализ исследованных процессуальных сроков на данной стадии позволяет сформулировать ряд предложений, направленных на обеспечение принципов целей и задач производства.

1.Внести норму в КоАП РФ, предусматривающую срок рассмотрения сообщений, заявлений, содержащих признаки административного правонарушения, который определить равный десяти дням. При этом внести в КоАП РФ норму, регламентирующую вынесение определения о возбуждении дела об административном правонарушении, дополнив ч. 4 ст. 28.1 КоАП РФ подп. 7 следующего содержания: «вынесения определения о возбуждении дела об административном правонарушении».

2.Часть 5 ст. 4.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях дополнить абзацем следующего содержания: «Срок давности привлечения к административной ответственности приостанавливается со дня отправки извещений

îместе и времени составления протокола об административном правонарушении или о месте и времени рассмотрения дела об административном правонарушении до даты, указанной в извещении».

3.Статью 28.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях дополнить ч. 4 следующего содержания: «Срок составления протокола об административном правонарушении приостанавливается со дня отправки извещения о месте и времени составления протокола об административном правонарушении до даты, указанной в извещении».

103

4.Статью 26.4 Кодекса дополнить ч. 7 следующего содержания: «Срок проведения экспертизы не может превышать 15 дней. При проведении экспертизы, требующей значительных временныхғзатрат, срок может быть продлен на один месяц».

5.Срок административного расследования, составления протокола об административном правонарушении приостанавливается на период длительного отсутствия либо болезни лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении.

6.Статью 27.5 КоАП РФ дополнить ч. 3.1 следующего содержания: «Лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, в случае необходимости для установления личности может быть подвергнуто административному задержанию на срок не более 48 часов.

В случае неустановления личности лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, срок административного задержания может быть продлен по решению суда до установления личности, но не более чем до 15 суток, а в случаях задержания указанного лица за нарушение установленного порядка организации либо проведения собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования либо организацию повлекшего нарушение общественного порядка массового одновременного пребывания или передвижения граждан в общественных местах, за нарушение требований режима чрезвычайного положения или правового режима контртеррористической операции либо за совершение административных правонарушений в области законодательства о наркотических средствах, психотропных веществах и об их прекурсорах — до 30 суток с обязательным сообщением

îпродлении срока административного задержания свыше 48 часов прокурору в течение 24 часов с момента продления административного задержания судом».

7.Часть 1 ст. 25.15 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях дополнить абзацем следующего содержания: «Извещения или вызовы, направленные заказным письмом, хранятся в отделении почтовой связи в течение 15 суток, после чего возвращаются отправителю».

8.Срок составления протокола об административном право-

нарушении, предусмотренный ст. 28.5 Кодекса, увеличить до 10 дней.

Ниже представлена сводная таблица действующих сроков в сравнении с предлагаемыми нами.

104

2.2. Перспективы совершенствования правового регулирования процессуальных сроков на стадии рассмотрения дела

об административном правонарушении

Стадия рассмотрения дела является решающей в производстве по делу об административном правонарушении. На ней изучаются собранные на предыдущей стадии доказательства и принимается решение о виновности лица и его ответственности за совершенное правонарушение. Данная стадия регламентирована нормами главы 29 КоАП РФ, в которых закреплены вопросы подготовки к рассмотрению, порядка и сроков рассмотрения дела, а также виды определений и постановлений, выносимых по результатам рассмотрения дела об административном правонарушении.

Как и в предыдущем параграфе, сроки на данной стадии мы будем рассматривать поэтапно: подготовка к рассмотрению дела, непосредственное рассмотрение дела, принятие постановления и доведение постановления до сведения лица, в отношении которого оно вынесено, и иных заинтересованных лиц. Действия должностных лиц, судей, рассматривающих дела об административных правонарушениях, и сроки на данной стадии можно представить в виде рис. 2.2.

105

Эти сроки могут быть продлены в случае поступления ходатайств от участников производства по делу об административном правонарушении либо в случае необходимости в дополнительном выяснении обстоятельств дела судьей, органом, должностным лицом, рассматривающими дело, но не более чем на один месяц. О продлении указанного срока судья, орган, должностное лицо, рассматривающие дело, выносят мотивированное определение. Верховный Суд РФ разъясняет, что «положения данной статьи не исключают возможности неоднократного продления срока рассмотрения дела об административном правонарушении. Однако в этом случае общий период, на который осуществляется продление, не должен превышать один месяц, а срок рассмотрения дела с учетом продления не может составлять более трех месяцев со дня получе- ния судьей протокола об административном правонарушении и других материалов дела»1.

Исключения предусмотрены и для различных категорий дел:

ξдела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 5.1—5.25, 5.45—5.52, 5.56, 5.58 Кодекса, рассматриваются в пятидневный срок со дня получения судьей протокола об административном правонарушении и других материалов дела;

ξдело об административном правонарушении, совершение которого влечет административный арест либо административное выдворение, рассматривается в день получения протокола об административном правонарушении и других материалов дела, а в отношении лица, подвергнутого административному задержанию, — не позднее 48 часов с момента его задержания;

ξдело об административном правонарушении, за совершение которого может быть назначено административное наказание в виде административного приостановления деятельности и применен временный запрет деятельности, должно быть рассмотрено не позднее семи суток с момента фактического прекращения деятельности филиалов, представительств, структурных подразделений юридического лица, производственных участков, а также эксплуатации агрегатов, объектов,

зданий или сооружений, осуществления отдельных видов деятельности (работ), оказания услуг.

Нетрудно заметить, что законодатель дифференцировал сроки рассмотрения дел об административных правонарушениях в зависимости от субъекта административной юрисдикции, вида административного правонарушения, а также санкции статьи.

1 Пункт 13 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 27.12.2007 г. ¹ 52 О сроках рассмотрения судами Российской Федерации уголовных, гражданских дел и дел об административных правонарушениях». См.: Бюллетень Верховного Суда РФ. 2008. ¹ 2. Февраль.

107

Возникает вопрос: почему законодатель столь различно определил срок рассмотрения дела судом и должностными лицами? Задаваясь аналогичным вопросом, Д.Н. Бахрах и Т.Р. Мещерякова отмечают, что не только суды, но и другие уполномоченные субъекты при рассмотрении дела должны обеспечивать соблюдение всех прав участников производства1, что не в последнюю очередь связано с разными сроками для выполнения процессуальных действий.

Такую позицию неизменно занимает Пленум Верховного Суда РФ, в постановлениях которого обращается внимание на то, что каждый имеет право на справедливое разбирательство дела в разумный срок. Дела об административных правонарушениях, подчеркивается в этих документах, должны рассматриваться без неоправданной задержки, в строгом соответствии с правилами судопроизводства, важной составляющей которых являются сроки рассмотрения дел. В постановлении указано, что за грубое или систематическое нарушение судьей процессуального закона, повлекшее неоправданное нарушение сроков разрешения дела и существенно ущемляющее права и законные интересы участников судебного процесса, с уче- том конкретных обстоятельств на судью может быть наложено дисциплинарное взыскание вплоть до прекращения его полномочий2.

Несмотря на столь ясное и строгое указание высшей судебной инстанции, сроки рассмотрения дел нарушаются. В течение 2014— 2015 гг., например, судьями общей юрисдикции ежегодно в связи с истечением сроков давности привлечения к административной ответственности (п. 6 ст. 24.5 КоАП РФ) прекращается более 55 тыс. дел об административных правонарушениях; свыше 120 тыс. рассматривается с нарушением сроков, предусмотренных ст. 29.6 КоАП РФ; более 15 тыс. дел рассматривается в сроки свыше двух месяцев и почти 5 тыс. дел — в срок свыше трех месяцев3.

Нормами ст. 29.6 Кодекса предусмотрены только предельные сроки рассмотрения дела, в связи с чем рассмотрение дела может происходить непосредственно после составления протокола по делу

1 Ñì.: Бахрах Д.Н. Мещерякова Т.Р. Проблемы установления и соблюдения сроков рассмотрения дела об административном правонарушении // Административное право и процесс. 2011. ¹ 1. С. 3.

2 Ñì.: Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27 декабря 2007 г. ¹ 52 «О сроках рассмотрения судами Российской Федерации уголовных, гражданских дел и дел об административных правонарушениях»// Бюллетень Верховного Суда РФ. 2008. ¹ 2. Февраль.

3 Ñì.: Отчет о работе судов общей юрисдикции по рассмотрению дел об административных правонарушениях за 12 месяцев 2014 г. //www.cdep.ru/index. php?id= 79&item=2884; Отчет о работе судов общей юрисдикции по рассмотрению дел об административных правонарушениях за первое полугодие 2015 г. // www.cdep.ru/ index.php?id=79&item=3184

108

об административном правонарушении, что, на наш взгляд, недопустимо и нарушает права граждан на защиту.

Д.Н. Бахрах и Т.Р. Мещерякова отмечают, что нельзя рассматривать дело в тот же день, когда был составлен протокол об административном правонарушении, обосновывая все тем же правом на защиту1. Н.А. Берлад считает грубейшим нарушением Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях составление в один день протокола и вынесения постановления по делу об административном правонарушении. Административным органом должен быть представлен разумный срок, позволяющий лицу, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, принять участие в рассмотрении дела2. Л.Ю. Зуева3 предлагает внести изменения в КоАП РФ, запрещающие рассматривать дело об административном правонарушении в день его получения.

Не возражая против такой констатации, хотелось бы обратить внимание и на другую сторону этого вопроса. Если дело об административном правонарушении может рассматривать должностное лицо, составившее протокол об административном правонарушении, следовательно, на него это правило не распространяется, или если протокол об административном правонарушении составлен в 23.50 и передан начальнику для рассмотрения, то получается, что после наступления новых суток он уже имеет право его рассматривать. И это на практике не оценивается как ущемление прав лица, привлекаемого к административной ответственности.

Неудивительно, что большинство опрошенных сотрудников полиции (87,3%) считают возможным рассмотрение дела об административном правонарушении в день составления протокола. Конеч- но, это значительно упрощает производство, но о приоритете обеспечения прав граждан, который только усложняет процесс производства, правоприменители не должны забывать. Рассмотрение дела в тот же день не дает гражданину, особенно если он привлекается к ответственности впервые, возможность в полной мере осознать произошедшее, принять правильное решение о возможности использования юридической помощи, представления имеющихся доказательств и подготовиться к защите.

1Ñì.: Бахрах Д.Н. Мещерякова Т.Р. Óêàç. ñî÷. Ñ. 35.

2Ñì.: Берлад Н.А. Является ли нарушением со стороны административного органа составление в один день протокола и постановления о привлечении к административной ответственности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей // Административное право. 2011. ¹ 3. С. 63.

3Ñì.: Зуева Л.Ю. Процессуальные сроки в производстве по делам об административных правонарушениях: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2014. С. 11.

109

Данная позиция подкрепляется судебной практикой1. Вместе с тем в обзоре законодательства и судебной практики Верховного Суда РФ за I квартал 2007 г.2 представлен положительный ответ на вопрос о возможности вынесения постановления по делу об административном правонарушении в день составления протокола. Вынесение постановления по делу об административном правонарушении в день составления протокола об административном правонарушении, отмечено в обзоре, возможно при соблюдении предусмотренного ст. 25.1 КоАП РФ права лица, привлекаемого к административной ответственности, участвовать в рассмотрении дела и воспользоваться услугами адвоката. Данное разъяснение суда основано на том, что в КоАП РФ определен только максимальный срок рассмотрения дела и нет ограничений по вопросу рассмотрения дела в день составления протокола. Судебной практике известен ряд решений судов, в которых доводы лиц о нарушении процедуры рассмотрения дела об административном правонарушении по основанию вынесения постановления по делу в день составления протокола отклонены3.

Отметим, что при обсуждении вопроса надлежащего уведомления о дате и месте рассмотрения дела в постановлении ФАС Запад- но-Сибирского округа указано, что под надлежащим извещением следует понимать такое извещение, которое позволяет лицу заблаговременно в разумный срок узнать о месте и времени рассмотрения материалов административного дела4.

Т.Р. Мещерякова отмечает, что уведомление о рассмотрении дела должно поступить заблаговременно, чтобы участники производства успели подготовиться к рассмотрению дела, а к должностному

1См.: Решение Арбитражного суда Московской области по делу ¹ А41-3005/10; постановление кассационной инстанции по проверке законности и обоснованности решений (постановлений) арбитражных судов, вступивших в законную силу Федерального Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа по делам ¹ А58- 3488/06-Ф02-6378/06-С1, ¹ А33-16065/04-С6-Ф02-4207/05-С1, Федерального Арбитражного суда Северо-Западного округа по делу ¹ А13-10933/2006. См.: СПС «КонсультантПлюс».

2Ñì.: Обзор законодательства и судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за первый квартал 2007 г., утвержденный постановлением Президиума Верховного Суда Российской Федерации от 30 мая 2007 г. // Журнал руководителя и главного бухгалтера ЖКХ. 2007. ¹ 9 (ч. II). Сентябрь.

3См.: Постановление Восьмого Арбитражного Апелляционного суда от 27 декабря 2011 г. по делу ¹ А81—2738/2011, постановление Восьмого Арбитражного Апелляционного суда от 9 апреля 2012 г. по делу ¹ А46—14903/2011. См.: СПС «КонсультантПлюс».

4Ñì.: Постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 14 июля 2011 г. по делу ¹ А02-1443/2010 // СПС «Консультант плюс» (дата обращения: 19.11.2012).

110