Процессуальные сроки в правовом регулировании производства по делам об административных правонарушениях. Монография

пример. В органы внутренних дел поступает заявление о неисполнении родителями обязанностей по воспитанию детей. В органах внутренних дел данная информация заносится в КУСП на основании Инструкции, утвержденной приказом МВД России ¹ 736 — 2014. Должностное лицо, проводя проверку по материалу, устанавливает, что нарушитель выехал за пределы города в отпуск на месяц. На основании ст. 28.5 Кодекса протокол об административном правонарушении составляется немедленно после выявления совершения административного правонарушения. В случае если требуется дополнительное выяснение обстоятельств дела либо данных о физическом лице или сведений о юридическом лице, в отношении которых возбуждается дело об административном правонарушении, протокол об административном правонарушении составляется в течение двух суток с момента выявления административного правонарушения (ч. 2 ст. 28.5 Кодекса). Что делать должностному лицу в данном случае? Ответов ни в Кодексе, ни в Инструкции нет.

У должностного лица есть повод к возбуждению дела об административном правонарушении, однако никаким процессуальным документом он не может возбудить дело, так как проведение административного расследования по данной статье не предусмотрено, применить какие-либо меры обеспечения по делу должностное лицо также не может. То есть до приезда предполагаемого правонарушителя либо истечения срока давности привлечения лица к административной ответственности (за данное правонарушение — два месяца) материал проверки по заявлению просто «лежит» в папке.

Имелась, возможно, где-то имеется и до настоящего времени порочная практика списания подобных материалов в накопительное дело ОВД либо вынесения определения об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении по истечении 10 дней с момента регистрации материалов в КУСП, так как конкретного срока рассмотрения данных материалов ни в Инструкции, ни в Кодексе нет и отследить законность срока рассмотрения материала является крайне затруднительным. Особую сложность представляет контроль над материалами, когда лицо, совершившее правонарушение, не установлено, а срок давности привлечения к административной ответственности — один год и более.

Для исключения нарушений законности и неприменения по аналогии норм уголовно-процессуального законодательства в производстве по делам об административных правонарушениях УМВД России по Архангельской области совместно с прокуратурой Архангельской области разработано и направлено в территориальные органы информационное письмо от 9 декабря 2011 г. «О принятии решений по сообщениям и заявлениям, содержащим признаки

81

административного правонарушения». В письме указано на недопустимость при производстве по делам об административных правонарушениях руководствоваться нормами УПК РФ.

Однако проблема на этом не решена, руководителям нужен конкретный срок, который, исходя из действующих норм Кодекса, определить невозможно. Срок составления протокола «немедленно» или в течение двух суток не применить, так же как и не применить срок давности привлечения лица к административной ответственности. Частично данная проблема могла бы быть решена введением в Кодекс положений о вынесении определения о возбуждении дела об административном правонарушении без необходимости проведения административного расследования. Такое мнение высказало 51,3% опрошенных нами сотрудников полиции. Однако это только решит проблему принятия первоначального процессуального решения по делу, проблему контроля над сроками прохождения материала эта мера не решит.

Отсутствие какого-либо процессуального документа на этой стадии (за исключением определения о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования) отмечено М.А. Павловым при рассмотрении проблем надлежащего извещения законного представителя юридиче- ского лица о возбуждении дела об административном правонарушении. Он предлагает внести в КоАП РФ норму, предусматривающую вынесение определения о времени и месте составления протокола об административном правонарушении1. На наш взгляд, введение предложенной нормы влечет неоправданное усложнение административного процесса, будет практически дублировать повестку, в которой содержится информация о дате, времени, месте и должностном лице, осуществляющем производство по делу об административном правонарушении.

Более верной нам представляется позиция Н.Н. Цуканова, который предлагает ввести норму, предусматривающую вынесение постановления о возбуждении дела об административном правонарушении, когда присутствует необходимый для возбуждения дела повод и достаточные данные, указывающие на событие административного правонарушения, но нет оснований составить какой-либо из документов, перечисленных в ч. 4 ст. 28.1 КоАП РФ2.

1Ñì.: Павлов М.А. Проблемы надлежащего извещения законного представителя юридического лица о возбуждении дела об административном правонарушении // Административное право и процесс. 2009. ¹ 2.

2Ñì.: Цуканов Н.Н. Теория и практика производства по делам об административных правонарушениях, осуществляемого органами внутренних дел. С. 175—176.

82

Вынесение определения о возбуждении дела позволит своевременно принимать процессуальное решение по заявлению или сообщению.

При введении нормы, предусматривающей вынесение определения о возбуждении дела об административном правонарушении без необходимости проведения административного расследования, следует установить срок рассмотрения сообщений, заявлений, содержащих признаки административного правонарушения. Н.В. Косарева предлагает определить данный срок равным двум суткам, ввиду того что для рассмотрения сообщения о преступлении нормами УПК РФ предусмотрено трое суток1. Л.Ю. Зуева данный срок предлагает ограничить десятью сутками2. Учитывая, что должностному лицу материалы сообщения, заявления для принятия по ним решения могут поступить спустя несколько суток (особенно если заявление подано в выходные дни), предлагаем согласиться со сроком, предложенным Л.Ю. Зуевой, скорректировав его исчисление в днях, в соответствии с предложенным нами в первой главе разграничением единиц исчисления сроков в зависимости от исполнения должностных обязанностей.

Другим процессуальным документом по результатам рассмотрения сообщения, заявления, содержащего признаки административного правонарушения, может быть определение о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования. Для сбора доказательств, более ка- чественной проверки факта административного правонарушения КоАП РФ введено новое понятие для производства по делам об административных правонарушениях — административное расследование. Согласно ст. 28.7 Кодекса оно проводится в случае, если после выявления административных правонарушений в определенных областях законодательства необходимо проведение экспертизы или иных процессуальных действий, требующих значительных временны̗х затрат.

Значительные временные затраты — понятие оценочное, поэтому решение о назначении административного расследования принимает лицо, в чьем производстве находится дело об административном правонарушении.

А.А. Арзуманян предлагает в качестве основания для проведения административного расследования — невозможность установления обстоятельств, имеющих значение для разрешения дела об административном правонарушении, в срок, установленный ч. 2 ст. 28.5 Кодекса

1Ñì.: Косарева Н.В. Сроки в производстве по делам об административных правонарушениях: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2013. С. 10.

2Ñì.: Зуева Л.Ю. Процессуальные сроки в производстве по делам об административных правонарушениях: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2014. С. 68.

83

(срок составления административного протокола)1. Мы считаем, что административное расследование следует назначать только в случае необходимости проведения процессуальных действий, в связи с чем указанное предложение А.А. Арзуманяна, на наш взгляд, не соответствует целям административного расследования.

Предусмотренный ст. 28.7 Кодекса срок проведения административного расследования равен одному месяцу с момента возбуждения дела об административном правонарушении. Законодатель обязывает должностное лицо вынести определение о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования немедленно после выявления факта административного правонарушения (ч. 2 ст. 28.7 КоАП РФ). Однако самого по себе выявления факта административного правонарушения недостаточно, так как административное расследование проводится при наличии определенных оснований (необходимость проведения экспертизы, иных процессуальных действий, требующих значительных временныхғзатрат).

В исключительных случаях срок проведения административного расследования по письменному ходатайству должностного лица, в производстве которого находится дело, может быть продлен на срок не более одного месяца. Более длительное, до шести месяцев, продление срока административного расследования предусмотрено по делам об административных правонарушениях за нарушения в области таможенных правил или нарушении правил дорожного движения, правил эксплуатации транспортного средства, повлекших причинение легкого или средней тяжести вреда здоровью потерпевшего, а также по делам о незаконной организации и проведении азартных игр (ч. 5 ст. 28.7 КоАП РФ).

Несмотря на четкое определение сроков продления административного расследования, в технико-юридической конструкции нормы заложена трудность ее восприятия, в связи с которой возникает вопрос: предельный срок проведения административного расследования шесть месяцев или семь?

Анализируя научную литературу, мы вслед за Л.Ю. Зуевой полагаем, что понятнее для правоприменителя, а следовательно,

èцелесообразно применение единообразной конструкции при определении указанных сроков «на срок не более одного месяца»

è«на срок не более шести месяцев»1. На основании такой конструкции правоприменителю должно быть понятно, что предельным сроком проведения административного расследования является семь месяцев.

1 Арзуманян А.А. Административное расследование: Дис. … канд. юрид. наук Ростов н/Д: Ростов. юрид. ин-т МВД России, 2010. С. 180.

84

Обратим внимание еще на один момент. Процедур приостановления срока либо прекращения проведения административного расследования в нормах КоАП РФ не предусмотрено. В связи с этим возникает вопрос: что делать должностному лицу, в чьем производстве находится дело об административном правонарушении, по которому срок проведения административного расследования истек, а оснований, предусмотренных ст. 24.5 КоАП РФ, для прекращения дела нет, и в то же время еще недостаточно оснований или нет возможности для составления протокола об административном правонарушении? Срок административного расследования истек, а срок давности привлечения к административной ответственности — нет? Точ- ки зрения ученых-административистов по данному вопросу различны.

Н.Н. Цуканов предлагает в дополнение к существующим правилам продлевать срок административного расследования до истечения срока давности привлечения к административной ответственности1.

Е.А. Клоков предлагает четыре основания для приостановления сроков административного расследования:

1)если лицо, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, известно, но его место пребывания не установлено (до установления места нахождения лиц, но не более чем на шесть месяцев);

2)временное психическое или иное тяжелое заболевание лица,

âотношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, препятствующее его участию в производстве (до выздоровления);

3)нахождение лица в длительной командировке или отпуске (до возвращения лица);

4)реорганизация юридического лица (до определения правоприемника). При этом на период приостановления административного расследования приостанавливается срок давности привлечения к административной ответственности2.

Он же предлагает в качестве основания для продления административного расследования — длительное проведение экспертизы.

Здесь необходимо отметить, что срок административного расследования ограничен, в то же время одним из снований для его назначения является проведение экспертизы, которая не ограниче- на никакими временными границами. И здесь снова появляются трудности у должностного лица, в чьем производстве находится дело об административном правонарушении. Если производство экс-

пертизы осуществляет ведомство, в котором возбуждено дело об

1 Ñì.: Цуканов Н.Н. Теория и практика производства по делам об административных правонарушениях, осуществляемого органами внутренних дел. С. 175. 2Ñì.: Клоков Е.А. Административное расследование в органах внутренних дел: Дис. … канд. юрид. наук. Омск: ОмА МВД России, 2005. С. 82.

85

административном правонарушении, то эти проблемы достаточно легко решаемы. Сложнее ситуация, когда экспертизу проводят совершенно сторонние организации, и еще вдобавок к этому находящиеся в другом городе. Это может затянуть процесс производства по делу об административном правонарушении за пределы сроков проведения административного расследования.

Вместе с этим, согласно ч. 4 ст. 26.4 Кодекса, до направления определения о назначении экспертизы для исполнения судья, орган, должностное лицо, в чьем производстве находится дело об административном правонарушении, обязаны ознакомить с ним лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, и потерпевшего, разъяснив им их права. В Обзоре судебной практики по делам об административных правонарушениях, рассмотренных судьями Кемеровской области в 2013 г., указано на недопустимость использования доказательств, полученных с нарушением требований закона, в частности обращено внимание на отсутствие сведений об ознакомлении с определением о назначении экспертизы либо отсутствие надлежащего уведомления о месте и времени ознакомления с указанным определением1.

Очень часто лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, избегает контактов с органами власти, и затрачивается значительное время на ознакомление с определением на проведение экспертизы.

Вопросы надлежащего извещения и временныхғзатратах на это будут рассмотрены чуть ниже. Здесь же следует отметить, что «не является нарушением порядка назначения и проведения экспертизы неисполнение обязанностей, изложенных в части 4 статьи 26.4 КоАП РФ, если лицу, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, было надлежащим образом сообщено о времени и месте ознакомления с определением о назначении экспертизы, но оно в назначенный срок не явилось и не уведомило о причинах неявки, либо если названные лицом при- чины неявки были признаны неуважительными»2.

52% опрошенных нами сотрудников полиции считают, что есть необходимость в определении срока проведения экспертизы. Наиболее часто предлагаемые сроки: один месяц, 15 дней, десять суток,

1Пункт 7.1 Обзора судебной практики по делам об административных правонарушениях, рассмотренных судьями Кемеровской области в 2013 году от 3 марта 2014 года ¹ 01-07/26-156. См.: СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 25.11.2014).

2Пункт 18 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от

24марта 2005 г. ¹ 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях». См.: Бюллетень Верховного Суда РФ. ¹ 6. 2005.

86

два месяца. Предложен также срок — на месяц меньше срока давности привлечения к административной ответственности.

А.А. Арзуманян предлагает считать экспертизу факультативным основанием для приостановления производства по делу1. Мы предлагаем срок проведения экспертизы по делу об административном правонарушении ограничить 15 днями.

Определяя такой срок, мы исходим из того, что необходимость проведения экспертизы является основанием для проведения административного расследования, срок которого ограничен одним месяцем. В течение месяца, помимо проведения непосредственно экспертизы, лицо, осуществляющее производство по делу об административном правонарушении, должно принять решение о назна- чении экспертизы (сформулировать вопросы, необходимые для правильного разрешения дела), с определением о назначении экспертизы необходимо ознакомить лицо, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении.

Доводы противников введения срока проведения экспертизы о «загруженности» экспертов, на наш взгляд, несостоятельны. Во-первых, данный довод относится ко всем должностным лицам, осуществляющим производство по делам об административных правонарушениях, а не только к экспертам, но, несмотря на это, временны´е границы для осуществления процессуальных действий нормами КоАП РФ установлены.

Во-вторых, трудности правоприменителя не должны влиять на обеспечение прав граждан. Определение срока проведения административного расследования направлено не только на обеспечение оперативности производства по делу об административном правонарушении, но и на защиту прав граждан, точнее, на то, чтобы оградить их от волокиты, необоснованного затягивания производства. Длительность нахождения гражданина в состоянии, когда в отношении него возбуждено дело об административном правонарушении, не должно ставиться в зависимость от загруженности должностных лиц.

И в-третьих, повторим еще раз, экспертиза является основанием для проведения административного расследования, срок которого ограничен, вместе с тем должностные лица (органы, судьи), осуществляющие производство по делу об административном правонарушении, ограничены сроками давности привлечения лиц к административной ответственности. Длительное проведение экспертизы может повлечь истечение указанных сроков, гражданин избежит административной ответственности, а проведение экспертизы будет «пустой тратой времени».

1 Ñì.: Арзуманян А.А. Óêàç. ñî÷. Ñ. 185.

87

Учитывая длительность проведения ряда экспертиз, мы предлагаем предусмотреть продление срока проведения экспертизы на один месяц, не ограничивая кратность применения последнего. Предлагаемые нами изменения обеспечат законность, оперативность производства и соблюдение прав граждан.

Возвращаясь к срокам административного расследования, обратим внимание на несогласованность сроков проведения административного расследования и сроков давности привлечения к административной ответственности. Об актуальности этой проблемы свидетельствуют и правоприменительная практика, и работы ряд ученых административистов. В частности, Н.Н. Цуканов обращает внимание на то, что проблема возникает в тех случаях, когда предпринятые в ходе административного расследования меры не позволили установить обстоятельства совершенного правонарушения, а срок давности привлечения лица к административной ответственности за соответствующее правонарушение составляет один год. Как правило, подчеркивает ученый, подобное стечение обстоятельств воспринимается правоприменителем как безвыходное, поскольку отсутствует возможность составить протокол об административном правонарушении, и при этом нет оснований для прекращения производства по делу1.

Для разрешения этой ситуации в литературе предлагаются различные меры. Например, Ю.В. Москвина предлагает предусмотреть в КоАП РФ возможность продления срока административного расследования по отдельным статьям КоАП РФ до десяти месяцев, а также предусмотреть возможность выносить постановление о прекращении производства по делу об административном правонарушении ввиду истечения срока проведения административного расследования2.

Срок проведения административного расследования относится к числу процессуальных; его истечение не может служить основанием для прекращения производства по делам об административных правонарушениях. Краткий срок, отведенный для производства расследования, обусловлен необходимостью обеспечения реализации принципа оперативности производства, продиктован желанием законодателя исключить возможность злоупотреблений правом, связанных с умышленным затягиванием правоприменителем разбирательства по делу. Поэтому мы вслед за Н.Н. Цукановым в этой части с предложением Ю.В. Москвиной согласиться не можем.

1Ñì.: Цуканов Н.Н. Административное расследование — область непознанного инструментария правоприменительной деятельности // Административное право: развитие теоретических основ и модернизация законодательства. Вып. 8 / Под ред. Ю.Н. Старилова. Воронеж: Изд-во Воронеж. ун-та, 2013. С. 215.

2Ñì.: Москвина Ю.В. Сроки производства по делам об административных правонарушениях (ст. 12.24, ч. 2 ст. 12.30 КоАП РФ)// Законность. 2012. ¹ 2. С. 50—52.

88

Не можем мы поддержать и предложение Ю.В. Москвиной о возможности выносить постановление о прекращении производства по делу об административном правонарушении ввиду истечения срока проведения административного расследования.

По нашему мнению, введение такого основания для прекращения дела об административном правонарушении чрезмерно расширит границы административного усмотрения должностного лица, в чьем производстве находится дело, позволив ему на законных основаниях прекращать производство, не использовав все возможности для установления обстоятельств дела. Не менее важно и другое: если позже, до истечения срока давности привлечения к административной ответственности, будет установлено лицо, совершившее правонарушение, то его уже нельзя будет привлечь к ответственности, так как дело прекращено. Мы предлагаем выносить определение о приостановлении административного расследования даже до истечения срока его проведения в случае проведения всех возможных процессуальных действий, но не прекращать дело до истечения срока давности, при необходимости его можно будет возобновить.

Кроме того, правоприменителю следует иметь в виду, что действующий КоАП РФ вовсе не исключает возможности повторного продления срока административного расследования до тех пор, пока не истечет срок давности привлечения лица к административной ответственности1. Многократное продление сроков проведения административного расследования, по нашему мнению, приведет к тому, что должностные лица не будут торопиться провести все необходимые процессуальные действия в предусмотренный законом срок, осознавая длительность срока давности привлечения к административной ответственности и неоднократную возможность его продления.

Отдельное внимание необходимо уделить нормам, регулирующим срок применения мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении, — доставление и административное задержание.

Как известно, Конституция РФ допускает возможность ограни- чения прав и свобод лишь в той мере, в какой это необходимо в определенных ею целях, и лишь в установленном законом порядке (ч. 3 ст. 55). Возможность ограничения права на свободу и личную неприкосновенность предусматривается в подп. «а» п. 1 ст. 5 Конвенции о защите прав человека и основных свобод2, в соответствии с которым содержание под стражей лица, осужденного компетентным судом,

1См.: Решение Арбитражного суда Красноярского края от 1 июля 2010 г. по делу ¹ АЗЗ-7907/2010. Цит.: Цуканов Н.Н. Административное расследование — область непознанного инструментария правоприменительной деятельности. С. 216.

2 Конвенция о защите прав человека и основных свобод (заключенная в г. Риме 04.11.1950)// СЗ РФ. 2001. ¹ 2. Ст. 163.

89

является допустимым отступлением от запрета лишения свободы. Названное положение Конвенции не проводит различия по юриди- ческому характеру правонарушения, в котором лицо признано виновным; оно применяется к любому «осуждению» к лишению свободы, вынесенному судом, — независимо от того, уголовным или дисциплинарным было дело, в соответствии с внутренним законодательством данного государства1.

Суть доставления и административного задержания как мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении заключается в следующем.

Доставление — т.е. принудительное препровождение физического лица, а в ряде случаев судна и других орудий совершения административного правонарушения в целях составления протокола об административном правонарушении при невозможности его составления на месте выявления административного правонарушения, если составление протокола является обязательным. Доставление осуществляется в возможно короткий срок (ч. 2 ст. 27.2 КоАП РФ). К такому оценочному понятию законодатель обратился не зря, на наш взгляд, абсолютно обоснованно, учтя особенности нашей страны — это и ее огромная протяженность, и техническая составляющая функционирования органов власти. Под единый шаблон срок доставления не подогнать.

Длительность срока доставления зависит от лица, осуществляющего доставление, и обстоятельств, при которых оно осуществляется. Если обстоятельства доставления изменить невозможно (откуда, куда необходимо доставить, наличие или отсутствие транспортного средства, погодные условия), то действия лица, осуществляющего доставления, зависят только от него (он может осуществлять доставление «не торопясь» либо, наоборот, принять исчерпывающие меры к привлечению всех возможных ресурсов для скорейшего доставления). В данном случае остается надеяться на добросовестное исполнение обязанностей должностными лицами и качественный контроль за работой последних со стороны руководителей.

Рассмотрим еще одну меру обеспечения производства по делу об административном правонарушении — административное задержание. Это кратковременное ограничение свободы физического лица, которое может быть применено в исключительных случаях, если это необходимо для обеспечения правильного и своевременного рассмотрения дела об административном правонарушении, исполнения постановления по делу об административном правонарушении (ст. 27.3 КоАП РФ).

1 Пункт 68 постановления Европейского суда по правам человека от 8 июня 1976 г. по делу «Энгель (Engel) и другие против Нидерландов» см.: Европейский суд по правам человека: Избранные решения. Т. 1. М.: Норма, 2000. С. 103—137.

90