Процессуальные сроки в правовом регулировании производства по делам об административных правонарушениях. Монография

аресте и административном выдворении. Если лицо отбывает административный арест либо подлежит административному выдворению, срок исчисляется с момента подачи жалобы (ч. 3 ст. 30.5 Кодекса). Порядок рассмотрения жалобы аналогичен порядку рассмотрения дела об административном правонарушении.

Решение по жалобе на постановление по делу об административном правонарушении оглашается немедленно после его вынесения (ч. 1 ст. 30.8 Кодекса). В течение трех суток должностное лицо, орган, судья вынесшие решение, должны направить либо вручить решение по жалобе заинтересованным лицам (ч. 2 ст.30.8 Кодекса). Отметим, что срок аналогичного действия — направление копии решения по делу об административном правонарушении — определен в три дня (ч. 2 ст. 29.11 Кодекса).

Исключение предусмотрено для решений по жалобе на постановление об административном аресте либо административном выдворении, которые доводятся до сведения органа, должностного лица, исполняющих постановление, а также лица, в отношении которого оно вынесено, и потерпевшего — в день вынесения решения (ч. 3 ст. 30.8 Кодекса). В связи с немедленным приведением к исполнению постановлений об административном аресте и административном выдворении промедление для направления копий решений недопустимо.

Сроки рассмотрения последующих жалоб на постановления по делу об административном правонарушении, а также решений по жалобе и протесту прокурора аналогичны срокам рассмотрения жалобы на постановления по делу об административном правонарушении. Копии решений направляются в трехдневный срок со дня вынесении решения. Опять законодатель в аналогичных процедурах исчисляет срок в äíÿõ (ст. 30.9 и 30.10 Кодекса) и сутках (ст. 30.8 Кодекса).

Срок, равный двум месяцам, предусмотрен для вынесения решения по жалобе, протесту, вступившим в законную силу, а в слу- чае истребования дела об административном правонарушении — не позднее месяца со дня поступления материалов в суд (ст. 30.16 Кодекса). Постановление по результатам рассмотрения жалобы, протеста вступает в законную силу со дня его принятия. Учеными критикуется отсутствие предельного срока для обжалования или опротестования вступившего в законную силу постановления по делу об административном правонарушении, влекущее отсутствие стабильности и окончательности принимаемых актов. Следует, по нашему мнению, согласиться с Т.Р. Мещеряковой и поддержать предлагаемый ею срок — шесть месяцев с момента вступления постановления по делу об административном правонарушении в законную силу1.

1 Ñì.: Мещерякова Т.Р. Óêàç. ñî÷. Ñ. 138.

131

2.3.2. Процессуальные сроки на стадии исполнения постановлений о наложении административного наказания

Продолжая рассмотрение вопросов, обозначенных в названии параграфа, отметим, что с момента вступления в силу постановления о наложении административного наказания дело переходит в заклю- чительную стадию — исполнение постановления о наложении административного наказания. Исполнение постановлений о наложении административных наказаний регулируется нормами раздела V КоАП РФ и Федерального закона «Об исполнительном производстве».

Различным аспектам исполнения постановлений о наложении административных наказаний, включая анализ различных этапов этой стадии, процедурным и процессуальным особенностям исполнения отдельных видов наказаний посвящена обширная литература1. Таким образом, мы в определенной мере будем абстрагироваться от дискуссии по поводу деление стадии исполнения на такие этапы, как обращение к исполнению, реальное исполнение наказания, окончание исполнения наказания2, сосредоточившись на рассмотрении лишь тех аспектов исполнения постановлений, которые имеют непосредственное отношение к темпоральной стороне соответствующих процессуальных действий.

Длительность данной стадии ограничена сроком давности исполнения постановления по делу об административном правонарушении, который равен двум годам со дня вступления постановления в законную силу (ч. 1 ст. 31.9 Кодекса). До апреля 2011 г. этот срок был равен одному году, в КоАП РСФСР данный срок был равен трем месяцам.

Действующий Кодекс предусматривает прерывание рассматриваемого срока в случае, если лицо, привлеченное к административной ответственности, уклоняется от исполнения постановления о назначении административного наказания (ч. 2 ст. 31.9 Кодекса).

1См., например: Парыгин Н.П. Исполнение постановлений об административных взысканиях: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Свердловск, 1991; Кинчене Л.В. Исполнение органами внутренних дел постановлений о наложении административных взысканий: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 1999; Слышалов И.В. Исполнение административных наказаний, назначаемых за правонарушения в области дорожного движения: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Челябинск, 2009; Семенистый А.В. Правовые и организационные основы исполнения органами внутренних дел постановлений о назначении административных наказаний: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М.: Аккад. управления МВД России, 2004.

2Бахрах Д.Н. Административное право России: Учебник. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Эксмо, 2008. С. 499; Козлов Ю.М., Овсянко Д.М., Попов Л.Л. Административное право России: Учебник для вузов / Под общ.ред. Л.Л. Попова. С. 434; Мещерякова Т.Р. Óêàç.ñî÷. Ñ. 146.

132

Исчисление срока давности возобновляется со дня обнаружения указанного лица либо его вещей, доходов, на которые в соответствии с постановлением о назначении административного наказания может быть обращено административное взыскание. Течение срока давности приостанавливается также до истечения срока отсрочки исполнения или срока приостановления исполнения. В случае рассрочки исполнения постановления о назначении административного наказания течение срока давности продлевается на срок рассрочки (ч. 3 ст. 31.9 Кодекса).

На данной стадии важно точное определение даты вступления в силу постановления о назначении административного наказания, так как именно с этой даты исчисляется срок исполнения постановления о назначении административного наказания, которое может осуществляться добровольно (штраф подлежит уплате в течение 60 дней с момента вступления постановления в силу) или принудительно (через специальные учреждения, через службу судебных приставов-исполнителей и др.).

Исполнение отдельных видов административных наказаний имеет свои темпоральные особенности.

Предупреждение — самое мягкое наказание, предусмотренное ст. 32.1 Кодекса, которое исполняется путем вручения или направления копии постановления. Возникает вопрос: данное наказание считается исполненным с момента его вручения, направления, получения или по истечении десяти суток? Из определения данного вида наказания, приведенного в норме ст. 3.4 КоАП РФ, следует, что предупреждение — это официальное порицание физического или юридического лица. Исходя из этого целесообразно, на наш взгляд, считать постановление исполненным с момента его вручения (полу- чения), если оно не было обжаловано, так как фактически с этого момента оно исполнено.

Административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства. В содержание и порядок его исполнения федеральным законодательством в 2011 г.1 в КоАП РФ внесены существенные изменения и дополнения. В настоящее время исполнение постановления об административном выдворении за пределы Российской Федерации может осуществляться путем официальной передачи иностранного гражданина или лица без гражданства представителю властей иностранного государства, на территорию которого указанное лицо выдворяется, либо путем контролируемого самостоятельного выезда лица, подлежащего административному выдворению за пределы Российской

1 Ñì.: Федеральный закон от 06.12.2011. ¹ 410-ФЗ (ред. от 21.07.2014) «О внесении изменений в Федеральный закон «О судебных приставах» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ. 2011. ¹ 50. Ст. 7352.

133

Федерации (ч. 1 ст. 32.10 Кодекса). Для обеспечения исполнения соответствующего постановления правоприменителя в КоАП РФ предусмотрено помещение и содержание выдворяемого в специальном учреждении (ст. 27.19).

В КоАП РФ не предусмотрен ни срок содержания в специальном учреждении, ни срок исполнения постановления об административном выдворении в форме принудительного и контролируемого перемещения указанных граждан и лиц через Государственную границу РФ за пределы России. Не случайно поэтому в литературе критическому анализу подвергаются вопросы и организации административного выдворения1, и непосредственно сроки его исполнения должностными лицами.

Схематично процедуру административного выдворения можно представить в виде рис. 2.4.

Как известно, иностранных граждан могут в течение года содержать в специальных учреждениях Федеральной миграционной службы России2, а затем они подлежат освобождению от наказания в связи с истечением сроков давности исполнения постановления. Согласно данным формы отчета «Сведения об исполнении территориальными органами ФССП России постановлений об административном выдворении иностранных граждан и лиц без гражданства за пределы РФ» за 2014 г. ввиду истечения сроков давности прекращено пять производств, за 2013 г. — 733.

Решение этой проблемы Т.Р. Мещерякова видит в установлении 48-часового срока для содержания лиц, подлежащих выдворению. В исключительных случаях ею предлагается продление на срок до одного месяца4. По мнению Н.В. Поляковой, постановление об административном выдворении должно быть исполнено в сроки,

1Ñì.: Семенистый А.В. Правовые и организационные основы исполнения органами внутренних дел постановлений о назначении административных наказаний: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004; Аскеров М.С. Выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2007; Полякова Н.В. Административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства: Содержание, проблемы и основные направления совершенствования правоприменительной деятельности: Дис. ... канд. юрид. наук. Воронеж, 2008.

2Ñì.: Постановление Правительства РФ от 30.12.2013 ¹ 1306 (ред. от 30.12.2014) «Об утверждении Правил содержания (пребывания) в специальных учреждениях Федеральной миграционной службы или ее территориального органа иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих административному выдворению за пределы Российской Федерации в форме принудительного выдворения за пределы Российской Федерации, депортации или реадмиссии» // СЗ РФ. 2014. ¹ 2 (ч. I). Ст. 130.

3http://fssprus.ru/statistics

4Ñì.: Мещерякова Т.Р. Óêàç. ñî÷. Ñ. 147.

134

установленные в решении суда, но не более чем в течение двух месяцев с момента вынесения решения1.

Принятие решения о выдворении

5 äíåé

Вступление постановления в законную силу

Выезд

Административное

выдворение

Ðèñ. 2.4

С подобным подходом согласиться нельзя. Законодатель не зря не предусмотрел конкретного срока исполнения, так как задержки исполнения постановлений часто связаны с длительным оформлением документов и не всегда зависят от действий органов власти Российской Федерации. Единственную оговорку, на наш взгляд, следовало бы сделать, предусмотрев в норме ч. 1 ст. 32.10 КоАП РФ срок в виде оценочного понятия «в возможно короткий срок».

Другая форма исполнения постановления об административном выдворении — контролируемый самостоятельный выезд лица, подлежащего административному выдворению за пределы Российской Федерации. Для выезда установлен срок, равный пяти дням, после

1 Ñì.: Полякова Н.В. Óêàç. ñî÷. Ñ. 12.

135

дня вступления в законную силу постановления судьи (ч. 6 ст. 32.10 Кодекса).

Отметим, что, согласно данным о деятельности судов общей юрисдикции за 2014 г.1, судьями отменено 1965 постановлений о назначении административного выдворения, в том числе и как дополнительного административного наказания (по 732 из них производства прекращены, 1229 направлены на новое рассмотрение), 1106 постановлений изменены.

Дискуссионные вопросы исполнения постановлений об административном аресте были рассмотрены выше. Здесь же следует добавить, что, на наш взгляд, немедленное исполнение постановления об административном аресте нарушает права граждан, но, исходя из «правовой сознательности граждан-правонарушителей», исполнение данных постановлений по истечении срока на обжалование будет очень затруднительно.

Вместе с тем права граждан необходимо соблюдать и защищать2. Отметим, что большинство опрошенных нами сотрудников полиции (68,6%) не считают нарушением прав граждан немедленное исполнение постановления об административном аресте, 18% опрошенных затруднились с ответом и только 13,3% сотрудников счи- тают это нарушением прав граждан, что, в общем-то, предсказуемо, так как в противном случае исполнение административного ареста значительно усложнилось бы.

Обратим внимание, что по судебной статистике за 2014 г.3 судьями отменено 389 постановлений об административном аресте, не вступивших в законную силу. По 208 делам производства прекращены, 163 дела направлены на новое рассмотрение. Всего изменено 811 постановлений о назначении административного ареста. Следовательно, по данным делам содержание граждан в специальном уч- реждении для содержания лиц, подвергнутых административному аресту, в той или иной мере нарушало их право на свободу и лич- ную неприкосновенность.

В срок административного ареста включается срок административного задержания, постановление о назначении административного

1 Ñì.: Отчет о работе судов общей юрисдикции по рассмотрению дел об административных правонарушениях за 12 месяцев 2014 г. // http://www.cdep.ru/index. php?id=79&item=2884

2По мнению О.А. Степановой, нормы законодательства о назначении и исполнении административного ареста должны быть наиболее продуманными, с тем чтобы в поиске баланса между публичными и частными интересами не перевешивал формализм и соображения экономической целесообразности. См.: Степанова О.А. Административный арест в свете решений Конституционного Суда РФ // Журнал российского права. 2008. 2012.

3 Ñì.: Отчет о работе судов общей юрисдикции по рассмотрению дел об административных правонарушениях за 12 месяцев 2014 г.

136

ареста выносит только судья, следовательно, суд при назначении административного ареста должен в постановлении указать момент, с какого необходимо исчислять срок административного ареста. В противном случае, на наш взгляд, срок должен исчисляться с момента вынесения постановления, а должностное лицо, исполняющее постановление о назначении административного ареста, не может самостоятельно исчислять сроки (зачесть в срок административного ареста срок административного задержания), возможно, судья при назначении 10 суток ареста уже учел сутки административного задержания.

Иной позиции придерживается Н.Н. Цуканов, считая, что, независимо от указания в постановлении судьей, сотрудники специального приемника для содержания лиц, подвергнутых административному аресту, обязаны самостоятельно учитывать данные протокола об административном задержании1.

Тенденция последних лет, направленная на ужесточение наказания, применение судьями все чаще меры административного наказания в виде административного ареста, введение ответственности за неуплату административного штрафа (санкция также предусматривает административный арест), привела к такой проблеме при исполнении административного ареста, как нехватка мест в специальных приемниках для содержания лиц, подвергнутых административному аресту. В данном случае сотрудники органов внутренних дел должны обращаться в суд для применения отсрочки исполнения административного наказания на основании ч. 1 ст. 31.5 Кодекса.

Обратим внимание на то, что, согласно положениям ст. 31.5 Кодекса, отсрочка исполнения постановления предусматривается на срок до одного месяца, при этом не разъяснена возможность применения повторной отсрочки исполнения постановления. Необходимость повторного применения отсрочки исполнения наказания может быть вызвана различными жизненными обстоятельствами. Вместе с тем отсутствие четкой регламентации в номах КоАП РФ затрудняет или даже не позволяет использовать повторную отсрочку.

Интересные разъяснения по вопросу порядка отбывания административного ареста дает Верховный Суд Российской Федерации: «если лицо, в отношении которого вынесено постановление об административном аресте, отбывает этот вид административного наказания по другому делу, то исходя из ч. 1 ст. 32.8 КоАП РФ срок отбывания наказания по данному делу начинает течь со дня вынесения постановления об административном аресте одновременно с неотбытой частью срока административного ареста по другому

1 Ñì.: Цуканов Н.Н. О порядке исчисления сроков в производстве по делам об административных правонарушениях. С. 26.

137

äåëó»1. Следовательно, исполнение одного постановления частично или полностью накладывается по срокам на исполнение другого. При вынесении одновременно двух постановлений об административном аресте по пять суток правонарушитель должен отбыть административный арест всего пять суток. Возникает вопрос: имеет ли право судья назначать дату начала отбывания административного ареста не со дня вынесения постановления, а с даты окончания отбытия наказания по другому постановлению? Ответа ни в нормах КоАП РФ, ни в разъяснениях высших судов нет. При такой ситуации судьями может применяться закон по-разному.

Âапреле 2013 г. в ст. 32.8 Кодекса были внесены абсолютно новые и важные изменения, о которых уже было сказано в первой главе, — приостановление исполнения административного ареста2. Изменениями устранен пробел законодательства, однако до настоящего времени имеются сложности в практическом применении данных норм.

Âпрактике мировых судей Архангельской области имеются различные решения по данному вопросу. По одному из дел срок исполнения административного ареста в связи с госпитализацией лица отсрочен на один месяц на основании ч. 1 ст. 31.5 КоАП РФ по обращению сотрудника специального приемника для содержания лиц, подвергнутых административному аресту (определение мирового судьи от 11 июля 2014 г. по делу ¹ 4-45б/2014). По другому делу начальнику специального приемника для содержания лиц, подвергнутых административному аресту, в удовлетворении ходатайства о приостановлении срока отказано, так как нет заявления госпитализированного лица (определение мирового судьи от 26 августа 2014 г. по делу ¹ 4-811/2014).

Видимо, требуется какая-то унификация судебной практики и слово здесь — за соответствующими судебными инстанциями.

Исполнение постановления о дисквалификации регулируется ст. 32.11 КоАП РФ. Дисквалификация — это лишение физического лица права замещать должности федеральной государственной гражданской службы, должности государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации, должности муниципальной службы, занимать должности в исполнительном органе управления

1Ñì.: Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 19.12.2013 ¹ 40 «О внесении изменений в постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24 марта 2005 года ¹ 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2014. ¹ 2. Февраль.

2Ñì.: Федеральный закон от 22 апреля 2013 года ¹ 62-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» // СЗ РФ. 2013. ¹ 17. Ст. 2029.

138

юридического лица, входить в совет директоров (наблюдательный совет), осуществлять предпринимательскую деятельность по управлению юридическим лицом, осуществлять управление юридическим лицом в иных случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, либо осуществлять деятельность по предоставлению государственных и муниципальных услуг либо деятельность в сфере подготовки спортсменов (включая их медицинское обеспе- чение) и организации и проведения спортивных мероприятий (ст. 3.11 КоАП РФ).

Постановление о дисквалификации после вступления в законную силу должно быть немедленно исполнено лицом, привлеченным к административной ответственности. Часть 4 ст. 32.11 КоАП РФ содержит указание о направлении копии вступившего в силу постановления о дисквалификации в орган, уполномоченный на формирование и ведение реестра дисквалифицированных лиц. Однако срок направления копии не указан. Не поддерживая предложение об установлении данного срока равным трем суткам1, исходя из складывающейся правоприменительной практики предлагаем сократить его до одного дня.

Немало проблемных вопросов связано с реализацией административного приостановления деятельности. Под административным приостановлением деятельности понимается временное прекращение деятельности лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, юридических лиц, их филиалов, представительств, структурных подразделений, производственных участков, а также эксплуатации агрегатов, объектов, зданий или сооружений, осуществления отдельных видов деятельности (работ), оказания услуг (ст. 3.12 КоАП РФ). Это вид наказания применяется в случае угрозы жизни или здоровью людей, возникновения эпидемии, причинения существенного вреда состоянию или качеству окружающей среды и др. Административное приостановление деятельности устанавливается на срок до 90 суток и осуществляется судебными приставами-исполнителями на основании постановления по делу об административном правонарушении.

В ч. 3 ст. 32.12 КоАП РФ предусмотрено досрочное прекращение административного приостановления деятельности по ходатайству лица, осуществляющего предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, или юридического лица, если будет установлено, что обстоятельства, послужившие основанием для назначения административного наказания в виде административного приостановления деятельности, устранены. С этой целью

1 Ñì.: Зуева Л.Ю. Процессуальные сроки в производстве по делам об административных правонарушениях. С. 124.

139

судьей, органом, должностным лицом в обязательном порядке запрашивается заключение должностного лица, уполномоченного составлять протокол об административном правонарушении. Заклю- чение дается в письменной форме с указанием фактов, свидетельствующих об устранении или неустранении нарушителем обстоятельств, послуживших основанием для назначения наказания в виде административного приостановления деятельности.

Ходатайство должно рассматриваться судьей, органом, должностным лицом, назначившими административное наказание в виде административного приостановления деятельности, в пятидневный срок со дня поступления ходатайства. Однако на практике этот срок нарушается более чем в 60% случаев1. Логично предположить, что это связано с излишней краткостью срока, его недостаточностью: не учтено время для направления запроса должностному лицу, составлявшему протокол об административном правонарушении, его ответа на запрос об устранении причин приостановления.

В литературе предложены различные варианты решения проблемы. Например, Т.Р. Мещерякова предлагает срок рассмотрения ходатайства исчислять с момента поступления ответа должностного лица об устранении (или неустранении) причин, послуживших основанием назначения наказания в виде приостановления деятельности2. Критикуя эту точку зрения, Л.Ю. Зуева справедливо, на наш взгляд, отмечает, что в этом случае «отсутствие временной регламентации осуществления запроса может повлечь неоправданную волокиту, и как следствие этого, нарушение законных прав и интересов граждан»3. В связи с этим следует поддержать позицию этого автора и установить срок рассмотрения ходатайства о досрочном прекращении административного приостановления деятельности в 10 суток, имея в виду необходимость выделения времени на совершение различных организационно-технических действий, необходимых для подготовки, направления, исполнения и получения запроса.

Ñðîê обязательных работ, предусмотренных ст. 32.13 КоАП РФ, исчисляется в часах. Время обязательных работ в течение недели, как

1Ñì.: Сергеев Ю.А. Проблемы назначения судами административного наказания в виде административного приостановления деятельности // Полицейское право. 2006. ¹ 4. С. 70; Резникова А.А. Административное приостановление деятельности как мера административного принуждения: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Челябинск, 2009; Брунер Р.А. Административное приостановление деятельности: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2009; Горобцова С.Е. Административное приостановление деятельности как вид административного наказания: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Воронеж, 2008.

2Мещерякова Т.Р. Óêàç. ñî÷. Ñ. 158.

3Зуева Л.Ю. Óêàç. ñî÷. Ñ. 126.

140