Процессуальные сроки в правовом регулировании производства по делам об административных правонарушениях. Монография

щения процессуальных правоотношений. Применительно к адми- нистративно-правовому регулированию, производству по делам об административных правонарушениях это закрепленная в админист- ративно-процессуальных нормах темпоральная характеристика, например, действий должностных лиц по составлению протокола об административном правонарушении — немедленно или двое суток, если требуется дополнительное выяснение обстоятельств дела либо данных о физическом лице или сведений о юридическом лице (ст. 28.5 КоАП РФ), темпоральная граница совершения процессуальных действий, устанавливающая, например, что срок проведения административного расследования не может превышать один месяц с момента возбуждения дела об административном правонарушении (ч. 5 ст. 28.7 КоАП РФ).

Выводы

В порядке обобщающих вводов, хотелось бы подчеркнуть следующее.

1.Объективация концепта «время» происходит в различных формах, обеспечивающих приобретение внутренней, имплицитной, скрытой сущностью концепта внешней, объективной формы существования и зависящих от целей объективации. В научных целях это, как правило, связано с доктринальными суждениями о сущности концепта применительно к той или иной области науч- ных исследований, сопровождающимися различными терминами, понятиями, дефинициями, способными донести внутренне понимаемый смысл явления до неперсонифицированного круга лиц независимо от общения.

2.В интересах правового регулирования объективация концепта «время» связана с «расшифровкой» его имплицитного смысла эксплицитным языком закона, в котором физическое время приобретает свои юридически значимые свойства посредством формальноюридического закрепления в тексте нормативного правового акта определенных понятий, отражающих темпоральную сторону правовой реальности.

3.Конкретизация этих понятий, делающих их пригодными для целей правового регулирования, обеспечивается введением услов-

но-измеряемых, т.е. инструментальных, форм концепта «время». В качестве таких форм можно рассматривать закрепленные в правовых предписаниях метрические характеристики физического (такие календарные показатели, как час, сутки, год) и оценочные характеристики социального (такие показатели, как «быстро», «немедленно», «своевременно», «сразу после», «непосредственно до»,

31

«одновременно» и т.д.) времени. С помощью этих показателей юридические факты приобретают темпоральную объективированность, т.е. фиксируются, классифицируются и оцениваются как происшедшие, истекшие, начавшиеся, окончившиеся, завершенные, длящиеся, будущие, прошлые или настоящие, и т.д.1

4.Обеспечивая реализацию охранительной функции административного права, охранительные правоотношения возникают там и тогда, где и когда возникает необходимость защищать от нарушений установленный правопорядок в сфере организации и функционирования публичной администрации. Совершение административного правонарушения или угроза его совершения выступают

материальным юридическим фактом в процессуальной фактической системе, влекущим возникновение процессуального правоотношения.

Сам факт совершения административного деликта, влекущий поводы и основания для возникновения административной ответственности, детерминирует, обусловливает возникновение процессуальных правоотношений. Материальные и процессуальные сроки как условно-измеряемые (инструментальные) формы времени выполняют, помимо прочего, функцию связанности, преемственности материальных и процессуальных юридических фактов, выступая своего рода темпоральными мостиками между прошлым (факт совершения административного деликта), настоящим (возбуждение дела об административном правонарушении) и будущим (вступление постановления по делу об административном правонарушении в законную силу).

5.Темпоральные мостики существуют и между различными юридическими фактами (фактическими составами), формирующими процессуальную последовательность этапов, стадий производства по делам об административных правонарушениях. Процессуальные сроки определяют временную протяженность между юридиче- скими фактами, послужившими юридическими основаниями нача- ла и конца одной стадии производства и начала следующей стадии, формируя темпорально обусловленный юридически определенный, разумный2 процессуальный режим реализации административной ответственности как совокупности процессуальных принципов, средств и способов их достижения, процессуальных гарантий обеспечения прав и законных интересов участников производства.

1Догадайло Е.Ю. Время и право: теоретико-правовое исследование: Автореф. дис. … д-ра юрид. наук. С. 11.

2О разумности и определенности в правовом регулировании см.: Власенко Н.А. Разумность и определенность в правовом регулировании: Монография. М.: Инфра-М., 2015.

32

1.2. Нормативные модели объективации процессуальных сроков в производстве по делам об административных правонарушениях

1.2.1. О нормативных моделях юридических конструкций

Время — неотъемлемая составляющая любых общественных отношений. Течение времени как необратимый процесс является событием, не зависящим от воли и сознания людей. Однако человек активно использует время, приурочивая осуществление той или иной своей деятельности к определенному моменту во времени или к определенному отрезку времени, устанавливая для этого с помощью правовых норм определенные сроки, включая временные параметры деятельности, ее продолжительность, скорость осуществления1.

Для целей правового регулирования важны не любые формы проявления времени, а лишь те, которые получают формально-юри- дическое закрепление в тексте нормативного правового акта, который и является юридической формой объективации времени в правовом регулировании. Результат и конкретные формы этого закрепления в различных элементах нормативного правового акта (преамбула, правовая норма, включая ее диспозицию, гипотезу, санкцию, а также конкретное нормативного правовое предписание в виде деклараций, принципов, дефиниций, частей, пунктов, абзацев) мы рассматриваем как соответствующие нормативные модели юридической объективации концепта «время» в правовом регулировании.

Согласно общенаучной теории моделирования, модель — это всегда некоторое конкретное построение, наглядное (в той или иной форме или степени), конечное и доступное для обозрения и практического применения, состоящее из структурных и функциональных компонентов2. В теории различают различные виды моделей3, одними из которых являются модели нормативные. Нормативная модель отвечает на вопрос: как это должно быть?4

Конкретный нормативный правовой акт может содержать несколько моделей юридической объективации времени, отражающих

1Ñì.: Рабинович П.М. Время в правовом регулировании (философско-юриди- ческие аспекты) // Изв. вузов. Правоведение. Львов, 1990. ¹ 3. С. 19—20; Дугенец А.С. Процессуальные сроки в производстве по делам об административных правонарушениях: Дис. … канд. юрид. наук. М.: ВНИИ МВД, 1995. С. 24; Грибанов В.П. Óêàç. ñî÷. Ñ. 249—250.

2Ñì.: Рудашевский В.Д. Право и моделирование // Методологические проблемы советской юридической науки. М., 1980.

3Ñì.: Безруков А.С. Правовая модель как инструмент юридической науки и практики: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Владимир, 2008.

4Ñì.: Ñалыгин Е.Н. Моделирование в праве: проблемы и перспективы // Право. Журнал Высшей школы экономики. 2013. ¹ 3. С. 14.

33

юридически значимые параметры его течения: сроки начала и окончания действия самого правового акта, сроки совершения конкретных действий, обеспечивающих реализацию нормативного акта в целом или его отдельных предписаний. КоАП РФ насчитывает несколько десятков таких моделей, разбросанных по различным нормам, регулирующим процедуры производства по делам об административных правонарушениях1. Каждая из этих моделей строится на основе общих и специальных конструкций закрепления темпоральной характеристики действий участников производства, которые можно рассматривать как инструментальные формы выражения времени в правовом регулировании.

Общие конструкции основаны на общепринятых для всех нормативных правовых актов формах выражения физического времени, специальные — отражают сконструированную законодателем продолжительность (темпоральность) тех или иных действий участников производства. И те и другие — это не застывшие конструкции, а постоянно изменяющиеся под влиянием правоприменительной практики и правовой теории регуляторы, которые могут быть избыточными или недостаточными, удачными или неудачными, своевременными или запаздывающими. Не случайно поэтому к важным свойствам моделей, придающим им прикладное значение, относят то, что они, помимо прочего, могут выступать в качестве элемента правового мониторинга — системы комплексной оценки подготовки, принятия и, подчеркнем это особо, действия нормативных актов2.

С учетом этих предварительных замечаний рассмотрим процессуальные сроки с точки зрения форм их закрепления и развития в нормах КоАП РФ.

1.2.2. Понятие нормативных моделей объективации процессуальных сроков в КоАП РФ

В тексте нормативного правового акта формами выражения времени являются календарное исчисление и датирование. Юридической основой измерения (исчисления) календарного времени служат единицы и шкалы, устанавливаемые Государственной службой времени, частоты и определения параметров вращения Земли3. Датирование (обозначение события в календарной временной шкале) используется

1См.: приложение 1 «Сводная таблица законодательно установленных сроков производства по делам об административных правонарушениях».

2Ñì.: Арзамасов Ю.Г., Наконечный Я.Е. Мониторинг в правотворчестве: теория и методология. М., 2009.

3Ñì.: Постановление Правительства РФ от 23.03.2001 ¹ 225 (ред. от 31.01.2012) «Об утверждении Положения о Государственной службе времени, частоты и определения параметров вращения Земли» // СЗ РФ. 2001. ¹ 14. Ст. 1361.

34

в целях обозначения времени разработки, принятия, опубликования и вступления в силу правовых нормативных актов, а также актов, вносящих в них изменения, дополнения или отменяющих их действие. Датирование связано и с формированием некоей точки отсчета конкретного срока — определенного промежутка времени или определенной календарной даты, являющейся предельным моментом исполнения или наступления чего-либо, например давности привлечения к административной ответственности, даты его истечения.

Âадминистративном законодательстве, регулирующем производство по делам об административных правонарушениях, содержательные и технико-юридические аспекты датирования различных сроков совершения процессуальных действий участниками производства имеют свою специфику, отличающую темпоральную сторону административно-юрисдикционного процесса от иных видов юридического процесса, в том числе уголовного.

Âнашем представлении процессуальные сроки в производстве по делам об административных правонарушениях — это предусмотренные административно-процессуальными нормами временные границы, в пределах которых субъектам производства необходимо либо целесообразно воздержаться от совершения, либо совершить определенные юридические действия, направленные на процессуальное обеспечение реализации принципов, целей и задач административной ответственности. Процессуальные сроки, таким образом, — это и темпоральная характеристика процессуальных действий, и темпоральная граница их совершения.

Известная многомерность процессуальных сроков порождает множественность подходов к их классификации, примеры которых представлены в работах таких административистов, как Д.Н. Бахрах, А.С. Дугенец, Л.Ю. Зуева, Н.В. Косарева, Т.Р. Мещерякова, И.В. Панова, Н.Н. Цуканов, А.М. Хмара1 è äð.

Обобщая имеющиеся подходы, можно констатировать, что ряд авторов (Д.Н. Бахрах, И.В. Панова, Н.Н. Цуканов) выделяют три группы сроков: давностные, процессуальные и принудительного воздействия2. Т.Р. Мещерякова обращает внимание на двойственный характер давностных сроков, обусловленный их использованием

1Хмара А.М. К вопросу о сроках в законодательстве об административных правонарушениях // Актуальные проблемы административного и административнопроцессуального права: Материалы ежегод. всерос. науч.-практ. конф., посвящ. памяти докт. юрид. наук, проф., засл. деятеля науки РФ В.Д. Сорокина (22 марта 2012. Ч. 1. СПб., 2012. С. 180.

2Ñì.: Бахрах Д.Н. Административное право России: Учебник. 3-е изд. М.: Эксмо, 2007. С. 459; Панова И.В. Административно-процессуальное право России. М.: Норма, 2009. С. 242; Цуканов Н.Н. О порядке исчисления сроков в производстве по делам об административных правонарушениях // Административное право и процесс. 2010. ¹ 3. С. 26.

35

в нормах как материального, так и процессуального права1. А.С. Дугенец давностные сроки относит к процессуальным, предлагая к материальным отнести только сроки административных взысканий (по действующему Кодексу — административных наказаний)2. И.В. Панова давностные сроки относит к материальным, но отмечает, что они учитываются в процессе (их истечение влечет прекращение дела, также дело не может быть начато, а начатое подлежит прекращению)3.

Следуя общепризнанной трактовке действия права во времени и пространстве, можно сказать, что материальные сроки, будучи закрепленными в нормах материального административного права, отражают действие права во времени, позволяя установить, вопервых, порядок вступления нормы в силу; во-вторых, период действия правовой нормы; в-третьих, условия применения нормы к конкретному общественному отношению. Процессуальные сроки, будучи закрепленными в процессуальных нормах, отражают процесс реализации права во времени, позволяя закрепить продолжительность действий субъектов права, необходимую для выполнения правовых предписаний.

Из такого «классического» понимания материальных и процессуальных сроков следует, что сами по себе давностные сроки являются условием применения нормы к конкретному правоотношению. Дискуссионные вопросы отнесения давностных сроков к материальным или процессуальным в определенной степени можно было бы снять путем совершенствования юридического языка ст. 4.5 КоАП РФ, регулирующей давность привлечения к административной ответственности. Законодатель связывает давность с невозможностью вынесения постановления по делу об административном правонарушении по истечении определенного срока. Но вынесение постановления — это процессуальное действие. Поэтому, на наш взгляд, правильнее было бы изложить текст данной статьи в иной формулировке: «Административному наказанию правонарушитель может быть подвергнут не позднее….». Именно такая конструкция и «перекидывает» темпоральный мостик между событием административного деликта и событием наказания за него.

Содержание понятия ñðîê включает в себя объективный показатель — «время» и субъективный — его установление людьми в целях

1Мещерякова Т.Р. Сроки в законодательстве об административных правонарушениях: Дис. … канд. юрид. наук. Екатеринбург: Урал. ин-т экон. упр. и права, 2011. С. 37.

2Ñì.: Дугенец А.С. Процессуальные сроки в производстве по делам об административных правонарушениях. С. 34.

3Ñì.: Панова И.В. Административно-процессуальное право России. 2-е изд. С. 244

36

упорядочения общественных отношений. Срок может измеряться различными мерами, шкалами, которые устанавливает законодатель, лишь бы они были удобными для нормирования тех или иных общественных отношений. В КоАП РФ для определения срока используются устоявшиеся, общепринятые шкалы. Несколько иначе обстоит дело в правоприменительной практике по гражданским и арбитражным делам. Постановлением пленумов Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ от 08.10.1998 ¹ 13/14 судам общей юрисдикции и арбитражным судам предписано при толковании положений Гражданского кодекса РФ о процентах за пользование чужими денежными средствами число дней в году и месяце считать равным соответственно 360 и 30 дням1.

Двумя основными формами юридической объективации концепта «время» в производстве по делам об административных правонарушениях является его закрепление в виде формально определенных сроков и сроков, определенных оценочными понятиями.

Формально определенные сроки выражены с помощью общепринятых единиц измерения (час, день, месяц, год и т.д.); основное отличие данного вида сроков — это их объективность, понимаемая нами в том смысле, что для всех участников производства понятна временная продолжительность того или иного срока, например одного ÷àñà, причем для всех без исключения участников этот срок одинаков.

Будучи закрепленными в Кодексе РФ об административных правонарушениях, конкретные даты или даты-события фиксируют юридически значимые последствия и становятся частью юридиче- ского факта, т.е. конкретного жизненного обстоятельства (условия, ситуация), с которым норма права связывает возникновение, изменение или прекращение административно-процессуального правоотношения. В качестве такого юридического факта выступает, например, рассмотрение дела об административном правонарушении, а дата рассмотрения является его неотъемлемой частью.

Датирование может быть связано с определением длительности (временной протяженности), в течение которой действуют процессуальные сроки и в течение которых участники производства вправе или обязаны совершить те или иные юридически значимые действия. Таковы, например, предписания ст. 30.3 КоАП РФ «Срок обжалования постановления по делу об административном правонарушении», в которой закреплено, что жалоба на постановление

1Ñì.: Постановление Пленума Верховного Суда РФ ¹ 13, Пленума ВАС РФ ¹ 14 от 08.10.1998 (ред. от 04.12.2000) «О практике применения положений Гражданского кодекса Российской Федерации о процентах за пользование чужими денежными средствами» // Вестн. ВАС РФ. 1998. ¹ 11.

37

по делу об административном правонарушении может быть подана в течение десяти суток со дня вручения или получения копии постановления (ч. 1), а в случае пропуска этого срока он по ходатайству лица, подающего жалобу, может быть восстановлен судьей или должностным лицом, правомочными рассматривать жалобу (ч. 2). Длительность процессуальных сроков в соответствии со ст. 4.8 КоАП РФ устанавливается в часах, днях, сутках, месяцах, годах и является наиболее распространенной формой закрепления сроков. Отметим, что «исчисление сроков, определяемых точной датой или неизбежным событием, проще, чем сроков — периодов времени, когда определяются его границы»1.

Наряду с формально определенными сроками в ряде норм КоАП РФ, регламентирующих процедуры производства по делам об административных правонарушениях, предусмотрены сроки, отраженные в оценочных понятиях. Такое положение свойственно не только административно-правовому регулированию2. Свойственная оценочным понятиям абстрактность, неконкретизированность дает возможность учесть все местные условия, особенности конкретных ситуаций, составляя элемент децентрализованного регулирования3, обусловливая необходимость использования в регулировании правоотношений таких темпоральных единиц, как, например, «достаточный срок», «возможно короткий срок» и т.д.

Рассматривая оценочные понятия как правовой институт, О.Е. Фетисов предлагает понимать под ним «санкционированное нормой права либо возникаемое в процессе правоотношений между субъектами общественное (всегда социально значимое) явление, имеющее целью наиболее общим способом характеризировать наиболее общие свойства разнообразных предметов, явлений, действий, процессов, умышленно не конкретизированное законодателем, либо непосредственно участниками правоотношений в целях предоставления более широких полномочий субъектам правоприменения путем свободной оценки в рамках конкретной правоприменительной ситуации, но в пределах и рамках, допускаемых правом, что дает, в свою очередь, субъекту, реализующему правовую норму,

1Догадайло Е.Ю. Óêàç. ñî÷. Ñ. 37.

2Об оценочных понятиях в праве см., например: Игнатенко В.В. Оценочные понятия в законодательстве об административной ответственности: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Свердловск, 1989; Лукьяненко М.Ф. Оценочные понятия гражданского права: теоретико-правовой анализ и практика применения: Автореф. дис. … д-ра юрид. наук. М., 2010; Миронов А.В. Оценочные понятия в избирательном законодательстве Российской Федерации: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Владивосток, 2004.

3Ñì.: Кашанина Т.В. Оценочные понятия в советском праве // Правоведение. 1976. ¹ 1. С. 25—31.

38

возможность учесть индивидуальные особенности дела с соблюдением функционального предназначения нормативного предписания»1.

Несколько многословное, по нашему мнению, определение верно фиксирует суть оценочных понятий: предоставление субъекту правоприменения в пределах и рамках, допускаемых правом, действовать по своему усмотрению, но с нацеленностью на достижение предусмотренного конкретной нормой юридического результата. Срок, определенный оценочным понятием, — субъективный, основанный на интуитивных, внутренних ощущениях времени человеком. Применение в нормах права оценочных понятий необходимо, а в ряде случаев и неизбежно, однако злоупотреблять ими не следует, так как «сложность толкования и применения оценочных понятий… таит в себе опасность проявления субъективизма и нарушения прав личности», поэтому «законодатель обязан взвешенно и осторожно использовать оценочные понятия, учитывая при этом критерии оптимального использования этих понятий в законодательстве об административной ответственности»2.

Оценочные понятия используются тогда, когда при нормативном закреплении правила возможно только охарактеризовать зна- чимость (общесоциальную, групповую, личностную) поступков субъектов права, при этом формально определенные темпоральные признаки этих поступков невозможно описать в нормативном правовом акте. Темпорально-юридические представления правоприменителя (как основная часть его профессионального сознания) становятся основой для истолкования понятий и временного оценивания жизненных фактов, обстоятельств3.

В качестве сроков совершения процессуальных действий КоАП РФ использует такие оценочные понятия, как «своевременно», «возможно короткий срок», «кратчайший срок» и др. Так, например, в ч. 2 ст. 27.2 КоАП РФ предусмотрено, что доставление, т.е. принудительное препровождение физического лица, а в предусмотренных законом случаях — судна и других орудий совершения административного правонарушения в целях составления протокола об административном правонарушении при невозможности его составления на месте выявления административного правонарушения, если составление протокола является обязательным, должно быть осуществлено в возможно короткий срок.

Указанное понятие применено законодателем не случайно. Определить конкретный допустимый промежуток времени для данного действия не представляется возможным, так как доставление может

1Фетисов О.Е. Оценочные понятия в праве: Проблемы теории и практики: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Тамбов, 2009.С. 6—7.

2Игнатенко В.В. Óêàç. ñî÷.

3Ñì. Догадайло Е.Ю. Óêàç. ñî÷. Ñ. 40, 43.

39

осуществляться в различных условиях и местностях, что значительно влияет на его продолжительность. В связи с этим установление для данного действия формально определенного срока могло бы привести к затягиванию доставления в тех случаях, когда это не вызвано внешними обстоятельствами, и, наоборот, нарушение данного срока при определенных обстоятельствах может быть признано судом как нарушение прав доставляемого лица.

К категории оценочных понятий можно отнести сроки, названные А.С. Дугенцом сроками-моментами1 («немедленно», «незамедлительно»), так как момент во времени каждый понимает посвоему, т.е. субъективно. Так, например, протокол об административном правонарушении, совершение которого влечет административный арест, должен быть передан на рассмотрение судье немедленно после его составления (ч. 2 ст. 28.8 КоАП РФ). В данном слу- чае определить точный срок невозможно, однако, применив указанное понятие, законодатель обязал должностное лицо передать протокол об административном правонарушении как можно быстрее, безотлагательно, сразу же после его составления.

А.С. Дугенец сроки-моменты определяет как «срок, измеряющий временную продолжительность предусмотренных законодательством процессуальных действий, длящихся менее одного часа, то есть ис- числяемых в минутах»2. Т.Р. Мещерякова и Л.Ю. Зуева для исчисления сроков, обозначенных понятиями «незамедлительно», «немедленно», также предлагают использовать минуты3.

Предлагаемое нельзя применить на практике, так как законодатель, вводя оценочное понятие, не может определить конкретный срок ввиду определенных обстоятельств. Кроме того, в действующем Кодексе данные оценочные понятия применимы к действиям, исчислять минутами которые нецелесообразно. Аналогичная точка зрения высказана и Н.В. Косаревой, которая, обосновывая свою точку зрения, приводит в качестве примера срок составления протокола об административном правонарушении «немедленно», который может затянуться и на часы4.

Следует иметь в виду, что законодатель для начала исчисления определенного срока, так называемой «отправной точки» для како- го-либо процессуального действия, нередко использует понятие «момент». Однако это не абстрактное понятие, оно «привязано» к определенному действию или событию. Например, протокол об административном правонарушении направляется судье, в орган,

1Ñì.: Дугенец А.С. Óêàç. ñî÷.

2Òàì æå. Ñ. 64.

3Ñì.: Мещерякова Т.Р. Óêàç. ñî÷. Ñ. 42; Зуева Л.Ю. Óêàç. ñî÷. Ñ. 22.

4Ñì.: Косарева Н.В. К вопросу об исчислении сроков в производстве по делам об административных правонарушениях // Юрист. 2012. ¹ 8. С. 31.

40