Процессуальные сроки в правовом регулировании производства по делам об административных правонарушениях. Монография

означает его освобождения от ответственности за совершенное правонарушение, в том числе уголовное или административное …»1

Согласно положениям Федерального закона от 8 мая 1994 года

¹3-ÔÇ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы в течение всего срока своих полномочий обладают неприкосновенностью. В связи с этим предусмотрены специальные процедуры для привлечения их к административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, а также применения мер обеспечения производства.

Âслучае начала указанного производства в отношении действий члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы в трехдневный срок сообщается Генеральному прокурору РФ, который в недельный срок после получения сообщения обязан внести в соответствующую палату Федерального Собрания РФ представление о лишении члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы неприкосновенности. Вопрос о лишении их неприкосновенности решается соответствующей палатой Федерального Собрания РФ.

Совет Федерации, Государственная Дума в соответствии с регламентом соответствующей палаты Федерального Собрания РФ рассматривают представление Генерального прокурора РФ и принимают по данному представлению мотивированное решение, о чем в трехдневный срок извещают Генерального прокурора РФ. Решением соответствующей палаты Федерального Собрания РФ от Генерального прокурора РФ могут быть истребованы дополнительные материалы. Отказ соответствующей палаты Федерального Собрания РФ дать согласие на лишение члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы неприкосновенности является обстоятельством, исключающим производство и влекущим прекращение дела. После окончания производства, до передачи дела в суд, также должно быть получено согласие соответствующей палаты Федерального Собрания РФ.

Согласно положениям ст. 16 Закона РФ от 26 июня 1992 г.

¹3132-1 «О статусе судей в Российской Федерации» судья неприкосновенен. Привлечение судьи к административной ответственности осуществляется в особом порядке.

1Постановление Конституционного Суда РФ от 20.02.1996 ¹ 5-п «По делу о проверке конституционности положений частей первой и второй ст. 18, ст. 19 и ч. 2 ст. 20 Федерального закона от 8 мая 1994 года «О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // СЗ РФ. 1996. ¹ 9. Ст. 828.

71

Особые условия применяются и для прокуроров1, а также других категорий лиц, выполняющих определенные государственные функции, например Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации2.

Действующее законодательство не исключает возможности привлечения к административной ответственности рассматриваемую категорию лиц, однако в действующем КоАП РФ отсутствуют нормы, обеспечивающие их законное привлечение. Несмотря на то что для привлечения рассматриваемой категории лиц к административной ответственности необходимо согласие определенных инстанций, на прохождение которых затрачивается определенное время, срок давности привлечения данных лиц к административной ответственности, срок составления административного протокола общий, как и при возбуждении дел об административных правонарушениях в отношении простых граждан.

Конечно, возбуждение дел об административном правонарушении в отношении данной категории лиц редкость, однако основополагающий принцип равенства перед законом должен обеспечи- ваться законодательством в отношении всех категорий правонарушителей. Складывающаяся ситуация выделяет данную категорию дел из основополагающего принципа «равенства перед законом» еще в большей степени. Для решения данной проблемы можно рассмотреть три варианта:

1)срок давности привлечения к административной ответственности в отношении данной категории лиц исчислять с момента получения согласия (отказа) уполномоченного органа на возбуждение дела об административном правонарушении;

2)срок давности привлечения к административной ответственности в отношении данной категории лиц увеличить до одного года, за исключением случаев привлечения к ответственности за правонарушения, по которым установлен более длительный срок;

3)в ч. 5 ст. 4.5 КоАП РФ ввести абзац следующего содержания: «Срок давности привлечения к административной ответственности приостанавливается с момента установления обстоятельств, предусмотренных частью 2 статьи 1.4 КоАП РФ, до момента получения согласия (отказа) уполномоченного органа на возбуждение дела об административном правонарушении».

Трудность для правоприменителя вызывает отсутствие в Кодексе норм, регулирующих порядок привлечения данной категории лиц к административной ответственности, отсылка к нормам других законов может повлечь неправильное применение норм права. Проект закона

1Ñì.: Федеральный закон от 17 января 1992 г. ¹ 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» // СЗ РФ. 1995. ¹ 47. Ст. 4472.

2Ñì.: Федеральный конституционный закон от 26 февраля 1997 г. ¹ 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации»// СЗ РФ. 1997. ¹ 9. Ст. 1011.

72

«О внесении изменений в Кодекс РФ об административных правонарушениях» разрабатывался и вносился Государственным Собранием — Курултай Республики Башкортостан в 2007 г. Законопроектом предлагалось внести главу 30.1 «Особенности производства по делам об административных правонарушениях в отношении отдельных категорий лиц», однако в данном законопроекте не содержалось норм, регулирующих сроки давности привлечения лиц к административной ответственности, хотя вышеуказанные процедуры дачи согласий, требующих значительное время, присутствовали. Н.Н. Цуканов в своей докторской диссертации также рассматривал этот вопрос, предлагая дополнить КоАП РФ отдельной главой, посвященной особенностям производства по делам об административных правонарушениях в отношении отдельных категорий лиц1. Эта точка зрения заслуживает внимания и поддержки.

Выводы

В заключение хотелось бы подчеркнуть следующее.

1.Действующий КоАП РФ принят в 2001 г. За минувшие годы

âего нормы внесено огромное число изменений и дополнений, отражающих развитие российской государственности, появление новых угроз правопорядку, правам и законным интересам физических и юридических лиц, публичным интересам, требующих админист- ративно-правовой охраны и защиты.

Немалая часть этих изменений является содержательной конкретизаций принципов, целей и задач модернизируемых процессов противодействия административной деликтности. Эти изменения все больше и больше вступают в противоречия с заложенной еще в советское время и в определенной мере воспроизведенной в действующем Кодексе относительной процессуальной простотой производства по делам об административных правонарушениях, сокращенных или многообразных сроках совершения процессуальных действий, принятия процессуальных решений.

Как показывает практика, такой подход к проектированию процессуальных средств, объективируемых в процессуальных сроках, далеко не всегда способствует реальному обеспечению практиче- ской реализации принципов, целей и задач противодействия административным правонарушениям.

В связи с этим назрела острая необходимость ревизии норм КоАП РФ, регулирующих процессуальные сроки с точки зрения их соответствия как принципам, целям и задачам реализации административной ответственности, так и понятийному аппарату админи- стративно-процессуального права.

2.Поддерживая идеи модернизации КоАП РФ, полагаем, что любые предлагаемые при этом «чистки» и «концептуальные кор-

1 Ñì.: Цуканов Н.Н. Óêàç. ñî÷. Ñ. 291.

73

ректировки»1 не должны нарушать главную целевую установку ад- министративно-деликтного законодательства — его ориентацию на защиту прав, свобод и законных интересов физических и юридиче- ских лиц. В связи с этим трудно согласиться с тем, что для теории и законодательной практики самым дискуссионным является закрепленный в ст. 1.5 КоАП РФ принцип презумпции невиновности, поскольку он более характерен для уголовно-правовой сферы2.

Âнашем представлении спорно другое — весьма скупое закрепление в Кодексе вообще всех принципов административно-деликтного регулирования, что приводит не только к дискуссиям о том, стоит ли на практике руководствоваться принципами, сформулированными в доктрине административного права, но и к законодательному игнорированию взаимосвязи принципов ответственности и соответствующей процессуальной деятельности по ее реализации в рамках производства по делам об административных правонарушениях.

На этом фоне констатация уважаемыми учеными не просто спорности, но и вообще целесообразности и возможности использования презумпции невиновности в административно-деликтном законодательстве выглядит весьма странной.

3. Функциональная модель объективации концепта «время» в производстве по делам об административных правонарушениях не сводится только лишь к тем или иным срокам осуществления юридически значимых действий или принятия юридически значимых решений. Она шире самих этих процессуальных сроков, отражая их взаимосвязь и взаимозависимость с принципами, целями и задача- ми установления и реализации административной ответственности.

Âсвязи с этим предлагаемая нами ревизия норм КоАП РФ должна привести к устранению или, по крайней мере, «смягчению» спорности вводных положений главы 1 КоАП РФ о задачах и принципах противодействия административной деликтности. На этом пути важно, чтобы законодатель смог найти компромисс между

функциональной темпоральностью норм КоАП, отражающей взаимосвязь конкретных процессуальных сроков совершения юридически значимых действий, с реализацией принципов, целей и задач административной ответственности, связанных с всесторонностью выяснения обстоятельств каждого дела, оперативностью (своевременностью) процесса, неотвратимостью ответственности, соблюдением прав и законных интересов всех участников производства, включая презумпцию невиновности.

1Ñì.: Кирин А.В., Побежимова Н.И. Новой редакции КоАП РФ нужна новая «Общая часть» // Административное право и процесс. 2014. ¹ 12. С. 7—13.

2Ñì.: Кирин А.В. Презумпция невиновности: спорные аспекты использования в административно-деликтной сфере // Административное право и процесс. 2011. ¹ 1. С. 29—31.

74

Получение информации об административном нарушении

Проверка информации

Направление протокола на рассмотрение

Ðèñ. 2.1

Поэтому проблемные вопросы правового регулирования процессуальных сроков на стадии возбуждения дела об административном правонарушении мы будем рассматривать применительно к основным этапам ее осуществления: выявление факта правонарушения или получение информации о совершенном правонарушении;

76

проверка полученной информации и принятие процессуального решения, проведение процессуальных действий, направленных на установление обстоятельств дела и получение доказательств, имеющих значение для дела; оформление итогового документа и направление дела на рассмотрение. Но вначале в самом общем виде представим действия должностных лиц и сроки на данной стадии в виде рис. 2.1.

2.1.1. Процессуальные сроки на этапе выявления факта правонарушения или получения информации о совершенном правонарушении

Начало исчисления сроков в производстве по делам об административных правонарушениях Кодекс связывает с такими понятиями, как совершение правонарушения, обнаружение правонарушения (срок давности привлечения к административной ответственности), выявление правонарушения (срок составления протокола об административном правонарушении).

Определение момента совершения административного правонарушения в большинстве случаев не вызывает сложности (при непосредственном обнаружении административного правонарушения должностным лицом момент совершения правонарушения известен, в случае заявления или сообщения о факте административного правонарушения момент совершения указывает заявитель).

Возникает вопрос, с какого момента считать правонарушение обнаруженным или выявленным, поскольку с точки зрения русского языка термины «обнаружение» и «выявление» синонимичны: «выявить — вскрыть, обнаружить»1, «обнаружить — найти, отыскать, заметить»2.

Мы полагаем, что под выявлением административного правонарушения следует считать получение сведений, указывающих на наличие события административного правонарушения3. До момента получения сведений, подтверждающих факт совершения административного правонарушения, следует говорить только о выявлении признаков административного правонарушения.

1Евгеньева А.П. Словарь русского языка: В 4 т. Т. 1. Русский язык. М., 1985. С. 293.

2Òàì æå. Ñ. 549.

3См. подробнее: Басарев Е.Ф. Выявление и пресечение милицией административных правонарушений в сфере предпринимательской деятельности: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М.: Всерос. науч.-исслед. ин-т МВД России, 2002; Методические рекомендации по порядку привлечения к административной ответственности лиц, совершивших административные правонарушения, отнесенные к подведомственности ФССП России (утв. Федеральной службой судебных приставов 4 июня 2012 г.).

77

Забегая немного вперед, отметим, что для возбуждения дела об административном правонарушении должен быть повод, предусмотренный ч. 1 ст. 28.1 Кодекса (непосредственное обнаружение достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения; сообщения и заявления физических и юридических лиц; фиксация административных правонарушений средствами, работающими в автоматическом режиме, и т.д.). В данной норме перечислены способы получения информации о возможном совершении административного правонарушения.

Для всех органов, осуществляющих производство по делам об административных правонарушениях, определен единый порядок производства. Однако Кодекс не регулирует вопросы, связанные с проверкой сообщений и заявлений, содержащих признаки административных правонарушений. Для разрешения указанного вопроса, а также регламентации действий должностных лиц на данном этапе, например, в Министерстве внутренних дел Российской Федерации разработана Инструкция1, которой упорядочена процедура уче- та и дальнейшего прохождения заявлений и сообщений об административных правонарушениях, а также сделана попытка обеспечить контроль над сроками принятия по ним решений.

2.1.2.Процессуальные сроки на этапе проверки материалов, содержащих признаки

административного правонарушения

Срок проверки по материалам, содержащим признаки административного правонарушения, в Инструкции не определен. Срок определяется руководителем (начальником) территориального органа МВД России с учетом требований ч. 3 ст. 8 и ст. 12 Федерального закона от 2 мая 2006 г. ¹ 59—ФЗ (в ред. от 24.11.2014) «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»2, а также сроков давности привлечения к административной ответственности, установленных ст. 4.5 КоАП РФ. В п. 58 Инструкции определено, что срок исчисляется с момента регистрации заявления и сообщения в книге учета заявлений и сообщений о преступлениях, об административных правонарушениях, о происшествиях (далее — КУСП) при этом срок определяет начальник.

1Ñì.: Приказ МВД России от 29 августа 2014 г. ¹ 736 «Об утверждении Инструкции о порядке приема, регистрации и разрешения в территориальных органах Министерства внутренних дел Российской Федерации заявлений и сообщений о преступлениях, об административных правонарушениях, о происшествиях» // Российская газета. 2014. ¹ 260. 14 ноября.

2ÑÇ ÐÔ. 2006. ¹ 19. Ñò. 2060.

78

До принятия Инструкции действовал Регламент, согласно положениям которого руководитель территориального органа также был обязан давать письменные указания о разрешении сообщения и заявления. В резолюции руководителя также должен был указываться срок проведения проверки1. Однако срок определялся исходя из норм КоАП РФ без ссылки на срок давности привлечения к административной ответственности и каких-либо других федеральных законов.

Остановимся на нормах Федерального закона от 2 мая 2006 г.

¹59-ÔÇ, на которые сделана ссылка в п. 58 указанной выше Инструкции. В ч. 3 ст. 8 Федерального закона предусмотрен срок для перенаправления письменного сообщения в случае, если решение вопросов, обозначенных в сообщении, не входит в компетенцию государственного органа, в который оно поступило. В ст. 12 Федерального закона определен тридцатидневный срок рассмотрения письменного обращения, а также продление срока на 30 дней. Напомним, что срок давности привлечения к административной ответственности: два месяца, три месяца, один год, два года, три года и шесть лет (ст. 4.5 КоАП РФ).

Следовательно, любой срок давности привлечения лица к административной ответственности, предусмотренный Инструкцией, больше либо равен сроку, предусмотренному Федеральным законом

¹59-ÔÇ. Возникает вопрос: каким же сроком руководствоваться правоприменителю? Если сроком, предусмотренным Федеральным законом ¹ 59-ФЗ, зачем указание в норме срока давности привле- чения к административной ответственности, в противном случае зачем упоминание указанного Федерального закона?

По указанным материалам должностное лицо должно принять решение о возбуждении дела об административном правонарушении или об отказе в возбуждении дела. Согласно п. 5 ст. 28.1 Кодекса в случае принятия решения об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении должностное лицо должно вынести соответствующее определение, а в ч. 4 ст. 28.1 Кодекса пере- числены моменты, с наступлением которых дело об административном правонарушении считается возбужденным:

ξсоставление протокола осмотра места совершения административного правонарушения;

1 См. п. 81, 82, 82.2 Административного регламента, утвержденного приказом МВД России от 1 марта 2012 г. ¹ 140 «Об утверждении административного регламента Министерства внутренних дел Российской Федерации предоставления государственной услуги по приему, регистрации и разрешению в территориальных органах Министерства внутренних дел Российской Федерации заявлений, сообщений и иной информации о преступлениях, об административных правонарушениях, о происшествиях».

79

ξсоставление первого протокола о применении мер обеспече- ния производства по делу об административном правонарушении, предусмотренных ст. 27.1 Кодекса;

ξсоставление протокола об административном правонарушении или вынесение прокурором постановления о возбуждении дела об административном правонарушении;

ξвынесение определения о возбуждении дела об административном правонарушении при необходимости проведения административного расследования, предусмотренного ст. 28.7 Кодекса;

ξвынесение постановления по делу об административном правонарушении в случае, предусмотренном ч. 1 или 3 ст. 28.6

Кодекса.

Момент возбуждения дела об административном правонарушении используется законодателем в качестве точки отсчета срока проведения административного расследования, также с указанного момента материалы проверки приобретают официальный статус возбужденного дела об административном правонарушении со всеми вытекающими последствиями.

Следует отметить, что многие руководители, как, впрочем, и сотрудники, не уделяют должного внимания административным правонарушениям, они всегда «на втором плане», в тени преступлений, что влечет ошибочное применение сроков, предусмотренных нормами уголовно-процессуального законодательства, к делам об административных правонарушениях. Так, например, в Уголовнопроцессуальном кодексе РФ предусмотрен срок рассмотрения сообщений и заявлений трое суток с продлением до десяти (ст. 144 УПК РФ).

На практике иногда этот срок применяют и к материалам, содержащим признаки административного правонарушения. Н.Н. Цуканов

âсвоей докторской диссертации отмечал, что сотрудники полиции

âцелях соблюдения установленных сроков выносят постановления об отказе в возбуждении уголовного дела, в котором указывают о необходимости возбуждения дела об административном правонарушении при установлении личности лица, совершившего правона-

рушение. О принятом решении проставляют отметку в КУСП. В итоге решение о возбуждении или отказе в возбуждения дела об административном правонарушении не принимается, чем нарушаются требования ст. 28.1 КоАП РФ1.

Указанный недостаток в деятельности допускается в связи с отсутствием необходимых норм в КоАП РФ. Рассмотрим следующий

1 Ñì.: Цуканов Н.Н. Теория и практика производства по делам об административных правонарушениях, осуществляемого органами внутренних дел. С. 174.

80