Процессуальные сроки в правовом регулировании производства по делам об административных правонарушениях. Монография

правило, не может быть менее 12 часов. При наличии уважительных причин судебный пристав-исполнитель вправе разрешить лицу, которому назначено административное наказание в виде обязательных работ, отработать в течение недели меньшее количество часов.

Лицо, которому назначено административное наказание в виде обязательных работ, вправе обратиться в суд с ходатайством об освобождении от дальнейшего отбывания обязательных работ в случае признания его инвалидом I или II группы, наступления беременности либо тяжелой болезни, препятствующей отбыванию обязательных работ. Об удовлетворении данного ходатайства судья выносит постановление о прекращении исполнения постановления о назначении административного наказания в виде обязательных работ.

Âзаконодательстве не предусмотрены последствия нарушения лицом отбывания административного наказания в виде обязательных работ по уважительным причинам личного характера (например, тяжелая болезнь близкого родственника, смерть близких и т.д.). Полагаем возможным дополнить ст. 32.13 КоАП РФ ч. 13, предусматривающей право лица, отбывающего административное наказание, обратиться в суд с ходатайством о приостановлении исполнения постановления в случае возникновения таких обстоятельств на срок, необходимый для решения возникшей ситуации, но не более чем на 15 суток.

Наиболее распространенный вид административного наказания — административный штраф, различным аспектам наложения

èисполнения которого посвящено значительное число работ уче- ных-административистов, изданных в разное время1. Мы обратим внимание не некоторые дискуссионные вопросы, решение которых вызывает трудности на практике.

Âпредыдущих параграфах говорилось о важности установления даты вступления в силу постановления о назначении административного наказания. С этого момента начинает исчисляться срок добровольной уплаты штрафа, а в случае его неуплаты в действиях неплательщика образуется состав административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 20.25 Кодекса, а также материалы дела должны быть направлены в службу судебных приставов для принудительного взыскания штрафа.

1 См., например: Лукьянова Г.В. Административный штраф как вид административных наказаний (по материалам ОВД ГУВД Санкт-Петербурга и Ленинградской области): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2007; Нагорнов Д.С. Административные наказания в административно-юрисдикционной деятельности органов внутренних дел: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Ростов н/Д, 2010; Дугенец А.С. Вопросы уплаты административного штрафа // Юрист. 2004. ¹ 10.

141

В настоящее время в связи с изменениями законодательства1 срок добровольной уплаты административного штрафа равен 60 дням. До принятия вышеуказанного закона с 2001 г. срок добровольной уплаты административного штрафа был 30 дней, в нормах КоАП РСФСР данный срок был равен всего 15 дням. Следует отметить, что рассматриваемый срок по нормам КоАП РСФСР исчислялся со дня вручения правонарушителю постановления о наложении административного штрафа (исключение из срока было предусмотрено в случае обжалования). По нормам действующего Кодекса срок добровольной уплаты административного штрафа исчисляется с момента вступления постановления в законную силу, т.е. к 60 дням прибавляется еще 10 суток (если постановление не обжаловано).

Срок, равный 30 дням, по нашему мнению, был самым оптимальным и оправданным, так как штраф — это денежное взыскание, исполнение которого напрямую зависит от доходов лица, которому назначен данный вид наказания. В соответствии с Трудовым кодексом РФ заработная плата работникам в большинстве случаев выпла- чивается ежемесячно. В Федеральном законе от 15 декабря 2001 г. ¹ 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации»2 указано, что пенсия — это ежемесячная государственная денежная выплата. Следовательно, гражданин, работающий или имеющий право на пенсию, имеет доход не реже одного раза в месяц. В связи с чем имеется возможность уплатить административный штраф в течение 30 дней, и не было необходимости в увеличе- нии данного срока до 60 дней.

Для исключительных случаев в ст. 31.5 КоАП РФ предусмотрены процедуры отсрочки и рассрочки уплаты штрафа. При наличии обстоятельств, вследствие которых исполнение постановления о назначении административного штрафа в установленные сроки невозможно, судья, орган или должностное лицо, вынесшие постановления, могут отстрочить исполнение постановления на срок до одного месяца. Также с учетом материального положения лица, которому назначено наказание в виде административного штрафа, уплата административного штрафа может быть рассрочена судьей, органом или должностным лицом, вынесшим постановление, на срок до трех месяцев.

Конечно, только практика позволит достоверно оценить целесообразность увеличения рассматриваемого срока до 60 дней (ч. 1 ст. 32.2 КоАП РФ). Однако в настоящее время можно предположить,

1Ñì.: Федеральный закон от 5.04.2013 г. ¹ 49-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об исполнительном производстве» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ. 2013. ¹ 14. Ст. 1657.

2Ñì.: ÑÇ ÐÔ. 2001. ¹ 51. Ñò. 4831.

142

что увеличение срока добровольной уплаты штрафа вдвое не является необходимостью, ведет к затягиванию процесса и отдаляет момент исполнения наказания от момента совершения правонарушения, что противоречит заложенному в основу производства по делам об административных правонарушениях принципу оперативности производства и снижает профилактический эффект наказания.

Административный штраф может быть назначен иностранному гражданину или лицу без гражданства одновременно с административным выдворением. Для таких случаев законодатель предусмотрел исключение из правил относительно сроков уплаты, обязав их уплатить штраф не позднее следующего дня после дня вступления в законную силу соответствующего постановления (ч. 1.1 ст. 32.2 Кодекса).

После истечения срока добровольной уплаты штрафа в течение 10 суток обязанностью судьи, органа, должностного лица, вынесшего постановление, является направление материалов дела в службу судебных приставов-исполнителей для возбуждения исполнительного производства и принудительного взыскания штрафа.

Основанием для направления материалов является отсутствие документа, свидетельствующего об уплате административного штрафа, и информации об уплате в Государственной информационной системе о государственных платежах (ч. 5 ст. 32.2 Кодекса).

Отметим, что до внесения изменений в действующий Кодекс Федеральным законом от 5 апреля 2013 г. ¹ 49-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об исполнительном производстве» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» срок направления материалов в службу судебных приставов-исполнителей был равен трем суткам, что, конечно, было недостаточно.

Вместе с тем в настоящее время не все ведомства способны в столь короткий срок отслеживать дату уплаты административного штрафа. Поэтому нередко в службу судебных приставов для принудительного взыскания административных штрафов направляются материалы дел, исполнение по которым уже было произведено в добровольном порядке. Эта ситуация влечет необоснованные денежные расходы, а также затрату рабочих ресурсов.

Многочисленность событий и дат, которые должностные лица органов внутренних дел должны отслеживать при вынесении решения о наложении административного наказания в виде административного штрафа, схематично представлена на рис. 2.5. На практике количество сроков может быть больше, чем отражено на рисунке, поскольку возможны варианты обжалования постановления, применения рассрочки и т.д.

Учитывая, что в настоящее время нет единой базы для учета административных правонарушений, как уже отмечалось в предыдущем параграфе, все эти сроки отследить очень сложно.

143

Продолжая предпринятый анализ, отметим, что постановление о назначении административного наказания, по которому исполнение произведено полностью, с соответствующей отметкой возвращается органом, должностным лицом, приводившим постановление в исполнение, судье, органу, должностному лицу, вынесшим постановление (ч. 1 ст. 31.10 КоАП РФ). Это действие связано с важной датой, означающей момент окончания исполнения постановления, так как именно с нее исчисляется один год, в течение которого лицо считается подвергнутым административному наказанию.

Постановление о назначении административного наказания, по которому исполнение произведено полностью, возвращается органом, должностным лицом, приводившим постановление в исполнение, судье, органу, должностному лицу, вынесшим постановление (ч. 1 ст. 31.10 Кодекса). Частью 2 ст. 31.10 Кодекса предусмотрены основания для возврата постановлений о назначении административного наказания, по которым исполнение не производилось или произведено не полностью:

ξесли по адресу, указанному судьей, органом, должностным лицом, вынесшими постановление, не проживает, не работает или не учится привлеченное к административной ответственности физическое лицо, не находится привлеченное к административной ответственности юридическое лицо либо не находится имущество указанных лиц, на которое может быть обращено административное взыскание;

ξесли у лица, привлеченного к административной ответственности, отсутствуют имущество или доходы, на которые может быть обращено административное взыскание, и меры по отысканию имущества такого лица оказались безрезультатными;

ξесли истек срок давности исполнения постановления о на-

значении административного наказания.

Возврат неисполненного постановления не является препятствием для нового обращения этого постановления к исполнению в пределах срока давности исполнения постановления по делу (ч. 4 ст. 31.10 Кодекса). Однако законом не урегулирован срок повторного направления постановления для исполнения. Получается, что должностное лицо, получившее неисполненное постановление, может в этот же день направить его для исполнения вновь, а может «положить на полку» и забыть про него.

После истечения двух лет с момента вступления постановления в законную силу (ст. 31.9 КоАП РФ) принудительное исполнение постановления об административном наказании должно быть прекращено, гражданин освобождается от обязанности его исполнения.

Рассмотрим еще один очень важный срок — срок, в течение которого лицо считается подвергнутым административному наказанию (ст. 4.6 КоАП РФ). Для правильного исчисления рассматри-

145

ваемого срока необходимо знать момент окончания исполнения постановления, так как именно с этой даты исчисляется один год, после истечения которого лицо не считается подвергнутым административному наказанию.

До июля 2013 г. данный срок исчислялся с момента окончания исполнения административного наказания. В связи с этим складывалась парадоксальная ситуация: до окончания исполнения постановления правонарушитель не считался подвергнутым административному наказанию. Федеральным законом от 23 июля 2013 г. ¹ 196-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и ст. 28 Федерального закона «О безопасности дорожного движения»»1 данный пробел был устранен, срок, в течение которого лицо считается подвергнутым административному наказанию, стали исчислять с момента вступления постановления о назначении административного наказания в законную силу. В связи с этим для правильного исчисления данного срока необходимо еще знать и дату вступления постановления в законную силу.

Остался вопрос: до какого момента лицо считается повергнутым административному наказанию, если правонарушитель не уплатил административный штраф, а срок исполнения постановления (два года) уже истек? Правильность исчисления указанных дат приобретает особую важность при подготовке ответов на запросы о привле- чении граждан к административной ответственности.

Выводы

В порядке обобщения изложенного выше отметим следующее.

1.Правовое регулирование процессуальных сроков на стадиях пересмотра постановлений (решений) по делам об административных правонарушениях и исполнения административных наказаний не отличается стабильностью и согласованностью, которая обеспе- чивала бы логическую взаимосвязь тех или иных процессуальных действий, поступательное движение процесса производства в целом

âнаправлении достижения его целей и задач, обеспечения прав и законных интересов всех участников производства.

2.Законодательное закрепление процессуальных сроков на этих стадиях далеко не всегда учитывает как правоприменительную практику, включая ее обобщение судебными органами, так и рекомендации доктринального характера, содержащиеся в работах уче- ных-административистов. В связи с этим значительная часть сроков теоретически и практически не обоснована, что во многих случаях

1 Ñì.: ÑÇ ÐÔ. 29.07.13. ¹ 30 (÷. 1). Ñò. 4029.

146

превращает процедуры пересмотра постановлений (решений) по делам об административных правонарушениях и исполнения административных наказаний в экономически затратный и неповоротливый механизм реализации административной ответственности, далеко не всегда способный обеспечить декларированные на законодательном и доктринальном уровнях принципы административ- но-юрисдикционного процесса.

3.Компьютеризация многих сторон осуществления исполнительной и судебной власти, ведение электронных баз данных движения дел и документов пока «обходят стороной» производство по делам об административных правонарушениях, способствуя нарушению процессуальных сроков, появлению огромного числа фактически технических работников-учетчиков, отслеживающих даты получения извещений, постановлений и другие сроки по делам об административных правонарушениях согласно требованиям закона. Альтернативой огромному штату сотрудников может стать единая база учета дел об административных правонарушениях, в автоматиче- ском режиме исчисляющая необходимые сроки. В качестве первого шага в этом направлении могло бы стать создание такой базы в МВД России, на долю сотрудников которого ежегодно приходится рассмотрение миллионов дел об административных правонарушениях.

4.Представляется целесообразным ст. 30.5 Кодекса дополнить

÷.5 следующего содержания: «Сроки рассмотрения жалобы на постановление по делу об административном правонарушении, предусмотренные ч. 1 и 1.1 настоящей статьи, приостанавливаются со дня отправки извещения о месте и времени рассмотрения жалобы до даты, указанной в извещении».

5.В целях унификации сроков производства по делам об административных правонарушениях сроки, предусмотренные ч. 2 ст. 30.8,

÷.4 ст. 30.9, ч. 3 ст. 30.10 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, определить равными одному дню.

6.Руководствуясь принципами гуманизма, целесообразно ст. 32.13 КоАП РФ дополнить ч. 13, предусматривающей право лица, отбывающего административное наказание в виде обязательных работ, обратиться в суд с ходатайством о приостановлении исполнения постановления в случае возникновения исключительных обстоятельств личного характера (например, тяжелая болезнь близкого родственника, смерть близких и т.д.) на срок, необходимый для решения возникшей ситуации, но не более чем на 15 суток.

147

4.Процессуальные сроки в производстве по делам об административных правонарушениях — это предусмотренные административнопроцессуальными нормами временные границы, в пределах которых субъектам производства необходимо либо целесообразно воздержаться от совершения либо совершить определенные юридиче- ские действия, направленные на процессуальное обеспечение реализации принципов, целей и задач административной ответственности.

С темпоральной точки зрения производство по делам об административных правонарушениях выступает процессуальной формой реализации административной ответственности, которая и обусловливает определенный нормами административно-процессуального права разворачивающийся во времени порядок реализации предусмотренной КоАП РФ ответственности уполномоченными органами и должностными лицами.

В определенных, предусмотренных нормами административнопроцессуального права ситуациях этот порядок связан с темпоральными границами осуществления деятельности. Эти границы представляют собой временную протяженность, с которой законодатель связывает юридическую возможность совершения процессуальных действий. Эта протяженность и есть процессуальный срок в производстве по делам об административных правонарушениях.

5.Обеспечивая реализацию охранительной функции административного права, охранительные правоотношения возникают там и тогда, где и когда возникает необходимостью защищать от нарушений установленный правопорядок в сфере организации и функционирования публичной администрации. Совершение административного правонарушения или угроза его совершения выступают

материальным юридическим фактом в процессуальной фактической системе, влекущим возникновение процессуального правоотношения.

Сам факт совершения административного деликта, влекущий поводы и основания для возникновения административной ответственности, детерминирует, обусловливает возникновение процессуальных правоотношений. Материальные и процессуальные сроки как условно-измеряемые (инструментальные) формы времени выполняют, помимо прочего, функцию связанности, преемственности материальных и процессуальных юридических фактов, выступая своего рода темпоральными мостиками между прошлым (факт совершения административного деликта), настоящим (возбуждение дела об административном правонарушении) и будущим (вступление постановления по делу об административном правонарушении в законную силу).

6.Темпоральные мостики существуют и между различными юридическими фактами (фактическими составами), формирующими процессуальную последовательность этапов, стадий производства по делам об административных правонарушениях. Процессуальные

149

сроки определяют темпоральную протяженность между юридиче- скими фактами, послужившими юридическими основаниями нача- ла и конца одной стадии производства и начала следующей стадии, формируя темпорально обусловленный юридически определенный, разумный процессуальный режим реализации административной ответственности как совокупности процессуальных принципов, средств и способов их достижения, процессуальных гарантий обеспечения прав и законных интересов участников производства.

7.Если правовое регулирование производства по делам об административных правонарушениях представляет собой определенную комбинацию правовых средств, предопределяющих модель соответствующей деятельности, ее структуру, направленность и общий алгоритм (Н.Н. Цуканов), то процессуальные сроки можно рассматривать как составную часть этой комбинации, «отвечающую» за формирование темпоральной стороны этого общего алгоритма.

В свою очередь, различные формы и способы объективации концепта «время» в производстве по делам об административных правонарушениях формируют специфические модели — некие конкретные построения, обеспечивающие наглядное (в той или иной форме или степени), конечное и доступное для обозрения и практического применения описание явлений и процессов, состоящее из структурных и функциональных компонентов.

С учетом правового регулирования сроков в производстве по делам об административных правонарушениях и соответствующей правоприменительной деятельности по реализации административной ответственности мы можем говорить о нормативных и функциональных моделях объективации концепта «время». Нормативная модель отвечает на вопрос «Как это должно быть?», функциональная — «Для чего это должно действовать?», «Как это должно действовать?». Из характера этих вопросов видно, что в качестве ключевых компонентов функциональной модели мы рассматриваем цели, задачи и принципы производства по делам об административной ответственности как особого вида предметной юридической деятельности.

8.Функциональная модель объективации концепта «время» в производстве по делам об административных правонарушениях не сводится только лишь к тем или иным срокам осуществления юридически значимых действий или принятия юридически значимых решений. Она шире самих этих процессуальных сроков, отражая их взаимосвязь и взаимозависимость с принципами, целями и задача- ми установления и реализации административной ответственности.

В связи с этим предлагаемая нами ревизия норм КоАП РФ должна привести к устранению или, по крайней мере, «смягчению» спорности вводных положений главы 1 КоАП РФ о задачах и принципах противодействия административной деликтности. На этом

150