Преемственность и новации в юридической науке. Выпуск 9. Материалы межвузовской научной конференции адъюнктов, аспирантов и соискателей (Омск, 28 март

ством собственников в многоквартирном доме, и общему собранию таких участников, на практике сталкивается именно с этим. Многие российские граждане не привыкли к тому, что, помимо непосредственно принадлежащего им имущества (в виде квартиры), в многоквартирном доме им также принадлежит доля в правеобщей собственности на общееимущество(межквартирные лестничные площадки, лестницы, лифты, коридоры, крыши, земельныйучасток и др.). Болеетого,этообщееимуществоявляетсянетолько благом, но и «бременем» для его собственников.

Жилищноезаконодательствотребуетактивностиот собственниковимущества (например, в соответствии с п. 1 ст. 45 ЖК РФ, собственники помещений в многоквартирном доме обязаны ежегодно проводить годовое общее собрание). Недостаток правовой грамотности населения влечет формирование широкого спектра потенциальных возможностей незаконного обогащения для недобросовестных участников гражданского оборота.

Несомненно, право частной собственности граждан (спроецированное в данном случае на жилищную сферу) имеет первостепенное значение для формирования иразвития гражданскогообщества в России. Однако проблема содержится нетолькоинестольков законодательнойрегламентации этого права. Она скореесостоит в неумениипользоваться своимиправами, неосведомленности о них и, как предпосылки этого, несформированности правосознания и правовой культуры граждан. На наш взгляд, при постановке столь глобальной проблемы было бы слишком самоуверенным предложить не подвергающийся сомнению и единственно возможный способ ее разрешения, но некоторые пути в этом направлении считаем возможным отметить. Формирование менталитета, характеризующегося активностью его носителей в сфере защиты своих прав, зависит от многих факторов: это и деятельность средств массовой информации, и государственная политика по правовомупросвещению населения, и совершенствование системы юридического образования, активность в исследованиях научного сообщества. Но наиболее значимые перемены может совершить лишь само гражданское общество и входящие в него субъекты. В связи с этим уместно будет упомянуть старую римскую поговорку о том, что право любит бодрствующих.

В. А. Попелышко

(Омский государственный университетим. Ф. М. Достоевского)

ГЛАСНОСТЬ ВУЧЕНИИ ИЕРЕМИИБЕНТАМА

Обратившись к научным разработкам британского либералиста, мы видим, насколько велик перечень вопросов, которым были посвящены его научные изыскания. Но, на мой взгляд, наиболее интересен и перспективен вопроспарламентаризма.

21

В нашей стране парламентаризм проходит непростой путь, и считаем полезным и необходимым рассмотреть правовую мысль Англии, как страны, в которой зародился парламент в современном виде.

Переводчик труда И. Бентама «Тактика законодательных собраний» на русский язык Л. А. Велихов писал в предисловии к первому изданию, увидевшему свет в 1907 г. в Петербурге: «Идеи Бентама в настоящее время почти всецело воплощены в жизнь цивилизованных народов, и английские порядки, изложенныев “Тактике”, легли восновупрограммных документов всех парламентов мира; ноон писал в то время, когда парламентскоеустройство, ипритом весьманесовершенное, существовалолишьв Англиии зарождалосьвоФранции.Поэтомуегомысли, выраженныестакой гениальнойпростотой и убедительной логикой, могут показаться ходячими истинами, а тон его изложения, вероятно, многих поразит своим простодушием»1.

Обратимсяк текстуработы. Воглавевсегорегламента, который, посути,

ипредставляет собой «Тактика», автор ставит гласность. Как правило, наиболееспособнаягарантировать довериеобществаивести кдостижениюцели его учреждения, она держит членов собрания в границах долга, а публика является судом, достаточно действенным.

Еще одно достоинство гласности – гарантированное доверие народа

иего согласие на законодательные мероприятия, «ибо тайна порождает подозрение»2.

Преимуществами гласности является также то, что она дает возможность избирателям действовать сознательно; позволяет законотворческому собранию пользоваться знаниями всего общества. Гласность – это верный способ для использования просвещенности всей нации, она способствует возникновению полезных идей.

Кроме того, положительным моментом является то, что гласность в ка- ком-то роде представляет собой развлечение.

Но Бентам не был бы собой, если бы не назвал и негативные моменты.

1.Публика как суд некомпетентна.

2.Народ не способен отличить друзей от врагов.

3.Желание приобрести популярность может привести к печальным последствиям.

4.Вмонархиях члены собрания могутиспытатьзлопамятностьмонарха. По мнению ученого, гласность является излишней, если она:

– благоприятствует намерениям врага;

– оскорбляет людей;

– способствует слишком строгому наказанию виновных.

1Бентам И. Тактика законодательных собраний. СПб., 1907. С. 3.

2Там же. С. 15.

22

«Тайна есть один из способов заговора. Не возводите же ее в принцип хорошего управления»3, – пишет Бентам.

Подводя итог, ученый выводит средства достижения гласности:

1)издание трудов собрания;

2)стенографирование заседаний;

3)широкое освещение в прессе;

4)допуск посторонних лиц.

Суть и ценность принципа гласности можно выразить одним тезисом И. Бентама: «Ошибкам свойственно непродолжительное существование, тогда как истина вечна. Надо только сделать ее известной, чему и способствует режим гласности»4.

А. Е. Гузий

(Омскаяюридическая академия)

СОВРЕМЕННОЕ СОСТОЯНИЕ И ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ

ТЕРРИТОРИАЛЬНОГООБЩЕСТВЕННОГОСАМОУПРАВЛЕНИЯ

В ОМСКЕ

Современный этап развития государства и общества характеризуется коренным изменением основ общественных отношений. Члены общества начинают осознавать свою роль в развитии отдельно взятых местностей. И территориальное общественное самоуправление (далее – ТОС) является одним из методов реализации этой роли.

Всоответствии с п. 1 ст. 27 Федерального закона от 6 октября 2003 г.

№131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1, под ТОС понимается самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории поселения для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения. Наряду сдействующим законодательством в муниципальных образованиях существуют свои положения, закрепляющие, развивающие и дополняющие федеральные основы с учетом национальных и культурных традиций данной территории.

ТОС в Омске по праву считается одним из самых развитых систем на территории Сибирского федерального округа, имеющих иерархично выстроенную организационную основу. В2012 г. было20-летиесодня регистра-

3Там же. С. 21.

4Там же. С. 29.

1 Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 40, ст. 3822. С. 9500–9570.

23

ции первогокомитета ТОС «Загородный». Зауказанный периодТОСгорода сформировало систему, имеющую свои особенности и противоречия. В настоящее время встал вопрос реорганизации этой системы, а значит, целесообразным будет рассмотреть ее структуру и процессы, происходящие в ней.

СегоднявОмскедействует76 комитетовТОС,охватывающих более90% территории города. Для эффективной работы данных организаций созданы отделы по работе с территориальным общественным самоуправлением на территории округов города, а также отдел, входящий в структуру Департамента Администрации города Омска.

В2006 г. в Омске была принята первая программа «Развитие территориальногообщественногосамоуправления городаОмска», предусматривавшая субсидию как на материальное обеспечениекомитетов ТОС города, так

ина фондзаработнойплаты его основным работникам. До 2013 г. таковыми являлись председатель и специалист комитета ТОС, председатель Совета общественности при участковом пункте полиции. Ранее финансирование комитетов осуществлялось в соответствии с Законом о бюджете города Омска на конкретный год.

В1997–1998 гг. комитетами и администрациями соответствующих административных округов города были созданы фонды развития (объединения и развития) ТОС (далее – Фонды). Основной их целью было проведение финансовых операций в интересах комитетов, а также кадровое обеспечение деятельности ТОС. Осуществление финансовых операций в интересах комитетов происходит на основании договора простого товарищества. Штатная численность Фонда: исполнительный директор, главный бухгалтер, главные специалисты по работе с благоустроенным сектором, по работе с сектором индивидуальной жилой застройки (далее – ИЖЗ), по правовым вопросам, по обслуживанию техники. Еще одна ставка разделена между бухгалтером и председателем Правления соответствующего Фонда.

Программа «Развитие территориального общественного самоуправления» на 2013–2017 гг. была принята в конце декабря 2012 г. В соответствии с ней предусмотрена субсидия на материальное обеспечение деятельности ТОС, заработную плату работникам ТОС, подготовку праздничных мероприятий и конкурсов, выпуск периодической литературы и др.

Сегодня существует ряд проблем, касающихся как системы ТОС в целом, так и отдельных ее элементов.

Ни для кого не секрет, что ТОС в Омске – это некий «правовой мост» между населением и органами государственной власти и местного самоуправления: через комитеты проводится информационно-разъяснительная работа и мониторинг ситуации структурными подразделениями администрации города и округов, налоговыми, правоохранительными органами (в том числе полицией, ФСКН), органами Роспотребнадзора, Россельхознадзора,

24

государственными и муниципальными учреждениями и др. Не всегда требования данных органов юридически обоснованы. Так, комитеты ТОС занимались переписью крупного рогатого скота и птицы, неоднократно участвовали в выборах различных уровней, убеждая население голосовать за определенного кандидата, а в зимнее время искали незаконно выкопанные погреба для хранения продуктов и должны были определить их правообладателя. Нередко на имя председателей комитетов приходило представление

опринятии мер по устранению обстоятельств, способствовавших совершению преступления (ч. 2 ст. 158 УПК РФ). Со ссылкой на примерный Устав территориального общественного самоуправления, утвержденный решением Омского городского Совета от 7 июня 2006 г. № 366 (далее – Положение

оТОС)2, требовали от председателя, чтобы на территории соответствующего ТОС не торговали наркотическими средствами, не совершалось грабежей и убийств.

Взаимодействиекомитетов ТОСсправоохранительными органамипроисходит через Совет общественности3, задачами которого являются:

1)оказание содействия правоохранительным органам в обеспечении охраны общественногопорядка, в работепо выявлению лиц, ведущих антиобщественный образ жизни, неработающих и неучащихся несовершеннолетних, помощь в их дальнейшем трудоустройстве и обучении;

2)организация индивидуальной профилактической работы с семьями, находящимися в социально опасном положении;

3)участие в пропаганде правовых, социальных, педагогических знаний;

4)оказание содействия органам, осуществляющим контроль за санитарным состоянием, соблюдением правил благоустройства на территории города, в предупреждении правонарушений в указанной сфере.

Данные Советы возглавлял председатель, работавший по трудовому договору, заключенному с Фондом ТОС соответствующего округа. Однако работу, вопреки требованиям трудовогозаконодательства, он осуществлял в тесном контакте с участковым уполномоченным полиции соответствующего участка: они совершали контрольные закупки, разбирали семейные споры, проводили мониторинг правонарушений в различных сферах, были понятымиприпроведении различныхследственныхдействий. С начала2013 г. даннаядолжностьперестала финансироватьсяизсубсидиина развитиеТОС, но председатели были вправе остаться на данной должности на общественных началах.

2Бюллетень Омского городского Совета. 2006. № 10, ст. 9.

3О мерах по совершенствованию деятельности участковых уполномоченных полиции города Омска и участковых пунктов полиции города Омска : постановление Мэра города Омска от 26 сентября 2006 г. № 275-П // Третья столица. 2006. 5 окт.

25

Одной из тенденций омского ТОС последнего времени стало его обособление от населения. Исходя из законодательства, органы ТОС избираются на конференции граждан – жителей самоуправляемой территории. При этом делегатами на конференцию граждан, как правило, выдвигаются активныежители территории – старшиеподомам, квартальные. Однакокрайне низкая заинтересованность людей в этом часто превращает конференцию в формальность, так как комитет, по сути, отчитывается сам перед собой. Еще одной тенденцией, напрямую связанной с низкой заинтересованностью граждан в осуществлении ТОС, стало быстрое старение актива. Исходя из результатов мониторинга Омского городского Совета, средний возраст актива ТОС составляет около 50 лет4.

ТОС в Омске фактически заменило собой работуадминистрации города снаселением. Активисты ТОСнаправляются навсемероприятия, будь то конференции по развитию города, общественные слушания генеральных планов застройки города, публичные слушания в представительном органе власти. Администрация уже не приглашает население для участия в таких мероприятиях, дается задание комитету обеспечить определенное количество человек, что не способствует развитию диалога с населением.

Естьнедостатки и вправовом статусекомитетов. Более70 из нихсегодня являются юридическими лицами, зарегистрированными в соответствии сзаконом в качественекоммерческих организаций, и поставлены на налоговый учет. При этом ТОС считается учрежденным с момента регистрации Устава органом местного самоуправления и по закону вправе не регистрироваться в качестве юридического лица. Комитеты в Омске де-факто выведены из гражданского оборота, многие из них даже не имеют счетов в банках, все от их имени делает Фонд. Статус некоммерческой организации необходим лишь при написании гранта города, что является одним из многих направлений деятельности ТОС. Очевидно, статус юридического лица был необходим в момент создания Фондов (так как ТОС неюридическое лицо и было бы не вправе быть учредителем организации). Но такой статус для комитетов затруднителен из-за существующих обязанностей ежеквартально отчитываться в различные органы государственной власти. Выходом из ситуации могла быстатьликвидация ТОСкакюридических лиципредоставление Фондам права подачи заявок на получение нескольких грантов города.

Ещеоднойпричиной, приводящейкизменениюправовой природыТОС, является большое количество праздников и конкурсов, участие в которых обязательно. Программной субсидией предусмотрено три: День Победы, День города и Новый год. Еще шесть устанавливаются на уровне округов: «Народныесамоцветы», «Цветущийсад»,«Дерзай, молодой!», «Омскиеули-

4 В Омскепредседатели КТОСовполучают по 18 тысяч. URL:http://www.bk55.ru/ news/article/16619 (дата обращения: 13.02.2013).

26

цы», «Лучший орган ТОС», «Левша» (до 2013 г.). Как видно, 9 из 12 месяцев в году комитеты ведут подготовку к праздникам и конкурсам, что занимает много времени. Следует сделать более длительным цикл проведения всех конкурсов, определить приоритетные из них. Это позволило бы оптимизировать бюджет времени комитета и предоставить емувозможность работать по развитию инициатив населения.

В актив ТОС входят члены комитета, старшие по домам, старшие по подъездам, председатели квартальных комитетов, председатели и члены молодежных советов, члены секторов ТОС и др. Их труд не оплачивается, они вправелишьполучить компенсациюоплаты зажилоепомещениеикоммунальныеуслуги, правилапредоставлениякоторой установленыпостановлением мэра города Омска от 25 декабря 2006 г. № 374-п «Об утверждении Положения опредоставлении отдельным категориям членов органов территориального общественного самоуправления и их структурных единиц компенсации расходов на оплату жилых помещений и коммунальных услуг за счет средств бюджета города Омска»5.

Спорным сегодня является вопрос правомерности статуса старшего по дому. В 2011 г. были внесены изменения в Жилищный кодекс Российской Федерации, согласно которым вводился такой институт, как Совет многоквартирногодома. Этопоставилопод сомнениесуществование старшего по дому, так как, исходя из Положения о ТОС, он имеет подобную компетенцию с председателем Совета многоквартирного дома, что на практике приводило к конфликтам междуними. Органы местного самоуправления работают над законным отграничением компетенции старшего по дому.

Не урегулирован в полном объеме правовой статус квартальных. Дефакто данные граждане, избираемые на собраниях, помимо прочего, должны давать жильцам территории справки и выписки из домовых книг, которые заверяются окружной администрацией. Нигде в Положении о ТОС не говорится о таких полномочиях и не определяется перечень справок, что затрудняет работу с населением. Необходимо внести этот перечень в нормы Положения о ТОС, так как правовой обычай в Российской Федерации не является источником права.

Подводя итог, следует обратить внимание на чрезмерную неурегулированность многих действий структурных подразделений ТОС. Необходимо с учетом правовой природы и сложившейся практики работы ТОС внести изменения в его структуру и полномочия, оптимизировав тем самым работу комитетов, позволив заниматься, прежде всего, развитием инициатив населения. Следует также провести мероприятия, направленные на повышение правовой грамотности населения в сфере ТОС.

5 Третья столица. 2006. 29 дек.

27

Т. А. Карпенко

(Дальневосточный юридический институтМВД России, г. Хабаровск)

АНАЛИЗРАЗЛИЧНЫХПОДХОДОВ КОПРЕДЕЛЕНИЮПОНЯТИЯ

«МАССОВЫЕ МЕРОПРИЯТИЯ» В РОССИЙСКОМ

ИЗАРУБЕЖНОМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ

Одним из важнейших конституционных прав граждан является право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия, пикетирование (ст. 31 Конституции Российской Федерации). На законодательном уровне данная сфера регулируется Федеральным законом от 19 июня 2004 г. № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях», который относит перечисленное к формам публичного мероприятия1.

Встатье 2 названногоЗакона определено, что публичные мероприятия – открытая, мирная, доступнаякаждому, проводимаявформесобрания, митинга,демонстрации,шествияилипикетированиялиборазличныхсочетанийэтих форм акция, осуществляемая по инициативеграждан Российской Федерации, политических партий, других общественных и религиозных объединений, в том числе с использованием транспортных средств. Указанные мероприятия носят общественно-политический и религиозный характер.

Однакосовременной законодательнойпрактикеизвестныи другиевиды мероприятий, например культурно-зрелищные, спортивные2.

Вотношении данных мероприятий используется термин «массовые мероприятия», которому законодатель на федеральном уровне не дает соответствующих разъяснений. Проведяанализзаконодательства субъектов Российской Федерации в исследуемой сфере, мы увидели, что порядок организации и проведения культурно-зрелищных, спортивных и иных массовых мероприятий регламентируется в ряде региональных нормативных правовых актов3, однако и в них не существует однозначного подхода к определе-

1О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях : федеральный закон от 19 июня 2004 г. № 54-ФЗ // Рос. газета. 2004. 23 июня.

2См., напр.: Нечипоренко Г. А. Охрана общественного порядка и обеспечение общественной безопасности при проведении массовых мероприятий : учеб.-метод. пособие / под общ. ред. О. Д. Нациевского. М., 2008. С. 17.

3См., напр.: Об утверждениипорядка организациии проведениямассовых куль- турно-зрелищных, физкультурно-оздоровительных и спортивных мероприятий на территории Волгограда : решение Волгоградской городской Думы от 15 сентября 2012 г. № 36/1120 // Городские вести. Царицын–Сталинград–Волгоград. 2010.

№107 ; О массовых мероприятиях, проводимых в Томской области : закон Томской области от 15 января 2003 г. № 12-ОЗ // Официальные ведомости Государственной Думы Томской области. 2003. № 14(75).

28

нию понятия «массовые мероприятия». Сложившаяся ситуация приводит к несоответствию норм федеральногои региональногозаконодательств и, как следствие, к нарушению прав и свобод граждан.

Например,ч. 1ст. 3.1ЗаконаПриморскогокраяот5марта2007г.№ 44-КЗ «Об административных правонарушениях в Приморском крае»4 предусматривает административную ответственность за нарушение установленного муниципальными нормативными правовыми актами порядка организации

ипроведения массовых мероприятий (за исключением собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований). Учитывая положения названной нормы, суд Приморского края в своем решении от 14 сентября 2012 г. указал, что она противоречит нормам федерального законодательства и ограничивает право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия, пикетирование. В решении говорится, что одной из причин подобного нарушения является отсутствие четкости в понимании термина «массовые мероприятия»5.

Вцелях более глубокого изучения названной проблемы выясним, что понимается под массовым мероприятием в законодательстве зарубежных стран. Анализ показывает, что существуют различные подходы к определению понятия «массовое мероприятие» и его соотношению с публичным мероприятием.

Например, Закон Республики Беларусь от 30 декабря 1997 г. № 114-3 «О массовых мероприятиях»6 регулирует порядок организации и проведения собраний, митингов, уличных шествий, демонстраций, пикетирования

ииных массовых мероприятий. При этом митинги, уличные шествия, демонстрации, пикетирование являются формами публичного выражения об- щественно-политических настроений либо протеста. Под иными же понимаютсямероприятия спортивные, культурно-зрелищные, религиозные и др. Из чего следует, что в целом массовые мероприятия носят общественнополитический, культурно-зрелищный, спортивный, религиозный и иной характер.

Подобный подход содержится и в Законе Кыргызской Республики от 23 мая 2012 г. № 64 «О мирных собраниях»7, в котором не допускается проведениесобраний,митинговилидемонстраций, атакжезрелищных, спортивных и других массовых мероприятий во время чрезвычайного и военного положения. Названная норма имеет сходство с некоторыми нормативными

4Приморская газета. 2007. 13 марта.

5Архив Приморского краевого суда за 2012 г. Дело № 399.

6О массовых мероприятиях : закон Республики Беларусь от 30 декабря 1997 г.

№114-3 // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 1998. № 25.

7О мирных собраниях : закон Кыргызской Республики от 23 мая 2012 г. № 64 // Эрик Тоо. 2012. № 47.

29

правовыми актами Российской Федерации. Так, Федеральный конституционный закон от 30 января 2002 г. № 1-ФКЗ «О военном положении»8 запрещаетили ограничивает правона проведениесобраний, митинговидемонстраций, шествий и пикетирований, а также иных массовых мероприятий на территории, где введено военное положение.

Однако существуют иные подходы к определению и разграничению понятий «массовые мероприятия» и «публичные мероприятия». Декрет-За- кон Франции от 23 октября 1935 г. регламентирует порядок организации и проведения собраний, шествий, манифестаций, которые носят обществен- но-политический характер, тем самым отличая их от спортивных, развлекательных, культурных и иных массовых мероприятий.

Приведенный нормативный правовой акт имеет сходство с положениями российского законодательства. Так, Федеральный закон «О полиции»9 также разделяет публичные мероприятия (собрания, митинги, демонстрации, шествия, пикетирование) и массовые мероприятия (спортивные, зрелищныеи иные). В основеих разграничения лежит цель, с которой они проводятся. Следовательно, мероприятие является массовым, если оно осуществляется в спортивных, зрелищных и иных целях.

Следует обратить внимание, что в соответствии с правилами проведения массовых мероприятий, утвержденными постановлением Кабинета Министров Республики Узбекистан от 13 октября 2003 г. № 1510 , массовое мероприятие –сбор людей, организуемый юридическимиили физическими лицами, в открытыхизакрытыхсооружениях, на площадях, взданиях идругих местах в целях проведения развлекательных, театрально-зрелищных, концертных, спортивных, рекламных и других досуговых программ, а также всенародных, религиозных, профессиональных праздников с участием не менее 100 человек. Вданномслучае за основуберется определенная численность людей (не менее 100 человек). Признак численности содержится и в ряде нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации11 .

8О военном положении : федеральный конституционный закон от 30 января 2002 г. № 1-ФКЗ // Рос. газета. 2002. 2 февр.

9О полиции : федеральныйзакон от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ // Рос. газета. 2001. 8, 10 февр.

10Об утверждении правил проведения массовых мероприятий : постановление Кабинета Министров Республики Узбекистан от 13 января 2003 г. № 15 // Собрание законодательства Республики Узбекистан. 2003. № 1–2, ст. 44. С. 507.

11См., напр.: Об обеспечении охраны общественного порядка при подготовке и проведении массовых мероприятий : закон Архангельской области от 22 марта 2011 г. // Ведомости Архангельского областного Собрания депутатов. 2011. № 20 ; Об утверждении Положения о порядке организации и проведения развлекательных и спортивных массовых мероприятий : решение Рязанской области от 22 февраля 2007 г. // Рязанские Ведомости. 2007. 25 февр.

30