Правоохранительные органы. Часть 2. Государственные органы выявления и расследования преступлений и иные правоохранительные органы и организации. Учеб

Ранее, по УПК РСФСР, законодатель термин «дознание» упо­ треблял в значении, объединяющем два вида уголовно-процессуаль- ной деятельности органа дознания, — не только собственно дознание, но и производство неотложных следственных действий.

Вдействующем УПК РФ законодатель попытался дознание по делам, по которым производство предварительного следствия обязательно, именовать производством неотложных следственных дей-

ствий (п. 17, 19 ст. 5, п. 2 ч. 2 ст. 40, п. 1 ч. 1 ст. 40.1, п. 3 ст. 149 и др.

УПК РФ). А дознанием называть лишь форму предварительного расследования по делам, по которым предварительное следствие не обязательно. Между тем в юридической литературе и производство неотложных следственных действий органом дознания по делам, по которым предварительное следствие обязательно, до сих пор процессуалисты именуют дознанием29.

Дознание — это упрощенная форма предварительного расследования, осуществляемого дознавателем или следователем по делу, по которому производство предварительного следствия не обязательно (п. 8 ст. 5 УПК). Основания для упрощения формы и условия для производства дознания:

— небольшая опасность преступления (дознание, как правило, производится по преступлениям небольшой или средней тяжести);

— невысокая сложность расследования, выраженная в наличии уже на момент возбуждения дела, подозрения против конкретного лица.

Упрощение формы расследования при производстве дознания отражено и в правовом статусе дознавателей, которые обладают меньшей процессуальной самостоятельностью, чем следователи.

Закон предусматривает два вида дознания (ч. 2 ст. 40 УПК), а именно:

— дознание по уголовным делам, по которым производство предварительного следствия необязательно;

— выполнение неотложных следственных действий по уголовным делам, по которым производство предварительного следствия обязательно.

Всоответствии с уголовно-процессуальным законодательством

корганам дознания относятся (ст. 40 УПК):

29 См., например: Безлепкин, Б.Т. Комментарий к Уголовно-процессуальному кодексу Российской Федерации (постатейный). — 9-е изд., перераб. и доп. — М.: КНОРУС, 2010.

51

—органы внутренних дел России, а также иные органы исполнительной власти, наделенные в соответствии с федеральным законом полномочиями по осуществлению оперативно-розыскной деятельности;

—Главный судебный пристав РФ, главный судебный пристав субъекта РФ, их заместители, старший судебный пристав, а также старшие судебные приставы Конституционного суда РФ, Верховного суда РФ и Высшего арбитражного суда РФ;

—командиры воинских частей, соединений, начальники военных учреждений или гарнизонов;

—органы государственного пожарного надзора федеральной противопожарной службы.

Кроме того, возбуждение дознания и проведение неотложных следственных действия возлагается также:

—на капитанов морских и речных судов, находящихся в дальнем плавании, по уголовным делам о преступлениях, совершенных на данных судах;

—руководителей геологоразведочных партий и зимовок, удаленных от мест расположения органов дознания — по уголовным делам о преступлениях, совершенных по месту нахождения данных партий и зимовок;

—глав дипломатических представительств и консульских учреждений России — по уголовным делам о преступлениях, совершенных в пределах территорий данных представительств и учреждений.

Закон различает понятие и компетенцию органа дознания и лица, производящего дознание.

Орган дознания представляет его руководитель, который вправе производить дознание по любому делу, отнесенному к компетенции дознания, и осуществлять отдельные следственные действия. Орган дознания в лице его начальника руководит дознанием, назначает лиц для ведения дознания и несет полную ответственность за качество расследования. Лицо, производящие дознание, — это должностное лицо, уполномоченное органом дознания на производство дознания. Будучи самостоятельным субъектом процесса, оно тщательно исследует все обстоятельства дела и оценивает доказательства по своему внутреннемуубеждению,руководствуясьзакономиправосознанием.

Лицо, производящее дознание, несет ответственность за законность и обоснованность своих действий. Его процессуальная само-

52

стоятельность более ограничена. Это проявляется во взаимоотношениях и с руководителем органа дознания, и с прокурором. Лицо, производящее дознание, многие решения принимает с согласия начальника органа дознания или по его поручению. Наиболее важные действияирешениясовершаютсяипринимаютсяорганомдознания. Только орган дознания вправе возбудить уголовное дело или отказать в его возбуждении, задержать лицо, подозреваемое в совершении преступления, приостановить или прекратить производство по делу. В круг его обязанностей входит выявление причин и условий совершения преступлений и принятие необходимых мер к их устранению. Практически это означает, что данные решения принимаются от имени начальника органа дознания либо им утверждаются.

Все указания прокурора обязательны для органа дознания и для лица, производящего дознание. При несогласии с ними орган дознания вправе обжаловать эти указания, не приостанавливая их выполнение.

Дознание по делам, по которым предварительное следствие обязательно. В соответствии с ч. 1 ст. 119 УК РФ при наличии признаков преступления, по которому производство предварительного следствия обязательно, орган дознания возбуждает уголовное дело и, руководствуясь правилами уголовно-процессуального закона, производит неотложные следственные действия по установлению и закреплению следов преступления: осмотр, обыск, выемку, освидетельствование, задержание и допрос подозреваемых, допрос потерпевших и свидетелей.

К неотложным следственным действиям относятся такие действия по обнаружению и закреплению доказательств, которые совершаются по горячим следам, так как промедление с их производством может повлечь исчезновение, порчу, утрату, фальсификацию доказательств. Перечень следственных действий, которые органы дознания вправе производить в качестве неотложных, должен быть исчерпывающим и расширительному толкованию не подлежать.

Это означает, что по делам, по которым предварительное следствие обязательно, органы дознания не вправе производить другие следственные действия.

Практика органов предварительного расследования показывает, что законодательство, регламентирующее полномочия органов дознания по производству неотложных следственных действий, нуждается в совершенствовании. В законе следовало бы закрепить об-

53

щее правило, согласно которому органам дознания предоставлялось быправопроизводитьследственныедействияпоустановлениюизакреплению следов преступления, которые окажутся неотложными в конкретном деле, так как нельзя заранее определить, какое действие явится неотложным в том или ином случае. Разумеется, речь идет о тех следственных действиях, которые направлены на отыскание, собирание, закрепление доказательств по горячим следам.

В целях обеспечения прокурорского надзора за законностью орган дознания обязан немедленно уведомить прокурора об обнаружении преступления и начатом дознании. Дознание в этой форме должно быть закончено не позднее десяти суток со дня возбуждения уголовного дела. Продлению этот срок не подлежит. Прокурор может дать указание о направлении дела следователю и до истечения десятидневного срока. Если орган дознания выполнит неотложные следственные действия ранее этого срока, он обязан немедленно направить дело следователю, не ожидая указания прокурора или истечения десятидневного срока.

После того, как дело передано следователю, орган дознания действует в зависимости от результата проведенного дознания. Если в ходе дознания было обнаружено лицо, совершившее преступление, орган дознания может производить розыскные или следственные действия по делу только по поручению следователя. Если лицо, совершившее преступление, в ходе дознания установить не представилось возможным, орган дознания и после передачи дела следователю обязан продолжать оперативно-розыскные мероприятия для установления преступника, уведомляя следователя об их результатах. Следственные же действия орган дознания может производить во всех случаях только по поручению следователя.

Анализ закона, регламентирующего дознание по делам, по которым предварительное следствие обязательно, позволяет прийти к выводу о факультативном характере этой формы дознания. По данной категории дел орган дознания лишь в тех случаях возбуждает уголовное дело и производит дознание, когда преступление обнаруживается в ходе его деятельности и по нему требуется производство неотложных следственных действий по горячим следам, а следователь по объективным причинам не может приступить к расследованию дела с самого начала. Если же следователь сам возбудил уголовное дело и приступил к расследованию, дознание по этому делу не производится, а орган дознания может выполнять, лишь, поручения

54

и указания следователя о производстве оперативно-розыскных и следственных действий.

Орган дознания не вправе приостановить или прекратить дело, по которому предварительное следствие обязательно, так как его компетенция по делам данной категории исчерпывается производством неотложных следственных действий и вынесением постановления о направлении дела следователю.

Таким образом, дознание по делам, по которым предварительное следствие обязательно, состоит:

—в возбуждении уголовного дела и проведении неотложных следственных действий, когда в этом возникает необходимость, в целях установления и закрепления следов преступления;

—выполнении поручений и указаний следователя о производстве оперативно-розыскных и следственных действий;

—оказании содействия следователю при производстве им отдельных следственных действий.

Дознание по делам, по которым предварительное следствие необязательно.Этодознаниесостоитвполномрасследованиидела.

Красследуемым в форме дознания относятся дела о преступлениях, перечисленных в ч. 1 ст. 126 УПК. По некоторым перечисленным в этой статье преступлениям возможны протокольная форма досудебнойподготовкиматериаловилипроизводствовпорядкечастного обвинения.

По делам, по которым предварительное следствие не обязательно, орган дознания возбуждает дело и принимает все предусмотренные уголовно-процессуальным законом меры для установления всех обстоятельств, подлежащих доказыванию по уголовному делу.

При производстве дознания по делам, по которым предварительное следствие не обязательно, орган дознания руководствуется правилами, установленными для предварительного следствия, за следующими исключениями:

1. Потерпевший, гражданский истец, гражданский ответчик и их представители извещаются об окончании дознания и направлении дела прокурору, но материалы дела им для ознакомления не предъявляются.

2. При несогласии с указаниями прокурора орган дознания вправе обжаловать их вышестоящему прокурору, не приостанавливая выполнения этих указаний.

55

Эти различия не имеют достаточных оснований. Лишение потерпевшего, гражданского истца и гражданского ответчика права на ознакомление с материалами дела после окончания дознания противоречит общему правилу о равенстве прав участников процесса, которое должно иметь место при любой форме расследования. Лишение лица, производящего дознание, права не согласиться с указаниями прокурора по основным вопросам направления расследования противоречит принципу оценки доказательств по внутреннему убеждению, которым должно руководствоваться и лицо, проводящее дознание.

Защитник при производстве дознания допускается к участию в деле с момента предъявления обвинения, а в случае задержания лица, подозреваемого в совершении преступления, или применения к нему меры пресечения в виде заключения под стражу до предъявления обвинения — с момента объявления ему протокола задержания или постановления о применении этой меры пресечения. Если дело возбуждено и производится дознание по делам несовершеннолетних, немых, глухих, слепых и других лиц, которые в силу своих физических и психических недостатков не могут сами осуществлять право на защиту, а также лиц, не владеющих языком, на котором ведется судопроизводство, участие защитника обязательно с момента задержания или избрания в качестве меры пресечения заключения под стражу.

Дознание должно быть закончено не позднее одного месяца со дня возбуждения уголовного дела, включая в этот срок составление обвинительного заключения либо постановления о прекращении или приостановлении дела. Указанный срок может быть продлен прокурором, непосредственно осуществляющим надзор за производством дознания, но не более чем на один месяц.

Дознание в указанных в законе случаяхможет производиться по делам о преступлениях, по которым подготовка материалов для рассмотрения дела в суде, как правило, осуществляется в протокольной форме. Это может иметь место в случаях: возбуждения уголовного дела начальником органа дознания, если в десятидневный срок невозможно выяснить существенные обстоятельства совершения преступления; возвращения судом дела для выяснения существенных дополнительных обстоятельств, если они не могут быть установлены в судебном заседании; возвращения прокурором либо судом материалов для выяснения существенных дополнительных обстоя-

56

тельств, необходимых для возбуждения дела. В этих случаях дознание должно быть закончено не позднее двадцатидневного срока со дня возбуждения или возвращения уголовного дела.

Дознание может проводиться и по делам, возбуждаемым по жалобам потерпевших, если прокурор найдет необходимым возбудить дело по основаниям, указанным в законе.

§2.3. Органы предварительного следствия

Всоответствии со ст. 151 УПК право производства пред­ варительного следствия по уголовным делам предоставлено­ следователям следственных органов Следственного комитета РФ, органов внутренних дел, федеральной службы безопасности и федеральной службы по контролю за оборотом наркотических­ средств и психотропных веществ. Следователи указанных органов в соответствии с подследственностьюприобнаружениипризнаковпреступленияобязаны принять­ предусмотренные уголовно-процессуальным законом меры по установлению события преступления и изобли­чению лиц, виновных в их совершении (ч. 2 ст. 21 УПК). Аналогичная обязанность законом возложена и на руководителя­ следственного органа

(ч. 2 ст. 39 УПК).

Внастоящее время основная нагрузка по расследованию преступлений приходится на следователей ОВД, которыми ежегодно расследуются почти 90 % уголовных дел, по кото­рым предварительное следствие обязательно. Однако две трети из них приостанавливается ввиду неустановления лица, подлежащего привлечению в качестве обвиняемого, что свидетельствует о наличии недостатков и упущений в деятельности как органов предварительного следствия, так и органов дознания, в непосредственную задачу кото­рых входит раскрытие преступлений. По оконченным расследованиям­ на долю следователейОВДприходитсяоколо80%уголовныхдел,следователей Следственного комитета РФ — порядка 18 % дел и следователей ФСКН России — немногим более 2 % уголовных дел.

ВсоответствующихстатьяхУПКприведеныосновныепонятия, определяющие «следственное подразделение» и процессуальный статус «следователя», «руководителя следственного органа» (п. 38.1, 40.1, 41 ст. 5). Их содержание­ раскрыто в ст. 38 и 39 УПК.

Следователь является должностным лицом следственного­ органа, наделенным полномочиями уголовно-процессуальным законом, вне зависимости от принадлежности­ к конкретному федеральному

57

органу (Следственный комитет РФ, МВД России, ФСБ России и ФСКН России). УПК (п. 3 ч. 2 ст. 38) определяет, что при расследовании уголовного дела следователь самостоятельно направляет ход расследованияипринимаетрешенияопроизводствеслед­ственныхи иных процессуальных действий за исключением­ тех случаев, когда на это требуется получение судебного решения или согласия руководителя следственного органа. Следователь вправе обжаловать данные ему руководителем следственного органа письменные указания, обязательные для исполнения, вышестоящему руководителю, а при возвращении­ уголовного дела прокурором — вышестоящему прокурору.Вопределенныхзакономслучаяхобжалованиеследователем указаний (например, о прекращении уголовного­ дела, его направлении в суд и др.) приостанавливает их исполнение (ч. 3 ст. 38 и ч. 4

ст. 223 УПК).

О гарантиях процессуальной самостоятельности и неза­ висимости следователя свидетельствует то, что воздействие в какойлибо форме на принимаемые следователем процессуальные­ решения или воспрепятствование исполнению им его процессуальной деятельности влечет установленную­ федеральным законом ответственность (ст. 6 Закона о Следственном комитете РФ).

Значимая роль в деятельности органов предварительного­ следствия принадлежит руководителю следственного органа как должностномулицу,возглавляющемусоответствующее­ следственноеподразделениевструктуреперечисленных­ следственныхорганов(п.38.1 ст.5УПК).Емувсоответствиисост.39УПКпредоставленыширокие полномочия­ как по процессуальному руководству и контролю за деятельностью подчиненного следователя, так и по организационному­ руководству следователями следственного подразделения. Полно-

мочия начальника следственного органа­ включают в себя процессуальное руководство расследованием­ , предусматривающее право проверять материалы уголовного дела, давать указания следователю

онаправлении­ расследования, производстве следственных действий,

оквалификациипреступленияиобъемеобвиненияит.п.,втомчисле право изымать уголовное дело у следователя, отстранять его от производства расследования, отменять принятые им незаконные или необоснованные процессуальные­ решения (ст. 39 УПК).

Руководитель следственного органа наделен также рядом полномочий, связанных с организацией и планированием работы следователя, методическим обеспечением расследования­ преступлений,

58

организации взаимодействия с органами­ дознания и другими правоохранительными органами, адвокатурой, судейским сообществом, законодательными и исполнительными органами власти и др. Значительный объем полномочий, включая право на назначение, перемещение и увольнение следователя, предоставлен руководителям­ следственных органов в системе МВД России. Руководитель федерального органа исполнительной власти­ — начальник Следственного департамента — является по должности заместителем министра внутренних дел РФ, а нижестоящие начальники следственных подразделений являются заместителями руководителей территориальных органов (министерств, главных управлений, управлений­ ) МВД России по субъекту РФ (указы Президента РФ от 23.11.1998 г. №1422 «О мерах по совершенствованию организации предварительного следствия в системе Министерства­ внутренних дел Российской Федерации»30 и от 01.03.2011 г. № 253 «Об утверждении перечня должностей высшего начальствующего состава в органах внутренних дел Российской Федерации, в Федеральной миграционной службе, в Бюро по координации борьбы с организованной преступностью и иными опасными видами преступлений на территориях государств — участников Содружества Независимых­ Государств и соответствующих этим должностям­ специальных званий»31).

Следственные органы Следственного комитета РФ, МВД России, ФСБ России и ФСКН России имеют свою организационную систему, построенную по территориаль­ному принципу, с учетом выполняемых специализирован­ных функций.

Построение следственных органов, на которые возложено­ производство предварительного расследования, определяется­ нормативными правовыми актами соответствующих правоохранительных органов. Так, в структуре МВД России систему следственных подразделений составляют Следственный­ департамент МВД России; следственные части в составе главных управлений МВД России по

30О мерах по совершенствованию организации предварительного следствия в системе Министерства внутренних дел Российской Федерации: указ Президента РФ от 23.11.1998 г. № 1422 (ред. от 05.05.2014 г.) // Рос. газ. — 1998. — № 225 (26 нояб.).

31Об утверждении перечня должностей высшего начальствующего состава в органах внутренних дел Российской Федерации, в Федеральной миграционной службе, в Бюро по координации борьбы с организованной преступностью и иными опасными видами преступлений на территориях государств — участников Содружества Независимых Государств и соответствующих этим должностям специальных званий: указ Президента РФ от 01.03.2011 г. № 253 (ред. от 13.11.2014 г.) // Там же. — 2011. — № 43 (2 марта).

59

федеральным­ округам; следственные управления в составе управлений на транспорте МВД России по федеральным округам; главные следственные управления, следственные управле­ния (отделы) в составе министерств, главных управлений (управлений) МВД России по субъектам РФ; следственные управления (отделы, отделения, группы) в составе территориальных­ органов МВД России на районном уровне и приравненные к ним на железнодорожном, водном и воздушном­ транспорте.

СК РФ — это федеральный государственный орган, осуществляющий полномочия в сфере уголовного судопроизводства, а также иные полномочия, установленные Российским законодательством.32

Основные задачи СК РФ:

—разработка мер по формированию государственной политики

всфере исполнения законодательства России об уголовном судопроизводстве;

—совершенствование нормативно-правового регулирования в установленной сфере деятельности;

—обеспечение законности при производстве предварительного следствия и защиты прав и свобод человека и гражданина;

—оперативное и качественное расследование преступлений в соответствии с подследственностью, установленной УПК РФ;

—организация и осуществление в пределах своих полномочий выявления причин и условий, способствующих совершению преступлений, принятие мер по их устранению;

—обеспечениемеждународно-правовогосотрудничествавсфе- ре уголовного судопроизводства;

—возмещение ущерба, причиненного преступлениями.

5. Полномочия и обязанности СК РФ регулируются нормами УПК РФ; ФКЗ «О чрезвычайном положении»; Федерального закона «О противодействии терроризму». В Положении о СК РФ, утвержденном Указом Президента РФ от 14 января 2011 г. № 38 содержатся основные направления деятельности СК, такие как проверка законности заявлений, работа с практикой применения законодательства РФ, разработка проектов федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ и многие иные полномочия в установленной сфере деятельности.

32О Следственном комитете Российской Федерации: федер. закон от 28.12.2010 г.

№403-ФЗ (ред. от 22.12.2014 г.) // Рос. газ. — 2010. — № 296 (30 дек.).

60