Правоохранительные органы. Часть 2. Государственные органы выявления и расследования преступлений и иные правоохранительные органы и организации. Учеб
.pdfокруга или фронта, включая Реввоенсовет (РВС). При несогласии этих лиц и органов отменить незаконные распоряжения и постановления должностных лиц и учреждений военный прокурор вправе был обжаловать их соответствующему командиру или комиссару непосредственно, а решения РВС фронта, округа или армии — через прокурора республики.
Военные прокуроры осуществляли надзор за производством дознания и предварительного следствия органами военного и морского ведомства, включая органы ГПУ, путем дачи им указаний и распоряжений.
На них возлагалось возбуждение судебного преследования как по собственной инициативе, так и по поступающим жалобам и заявлениям. При обнаружении признаков преступлений со стороны гражданских должностных лиц и частных лиц военный прокурор обязан был сообщить об этом соответствующему губернскому прокурору или его помощнику в уезде.
На военного прокурора с первых дней создания прокуратуры возлагалась функция координации деятельности по борьбе с преступностью в вооруженных силах. Военные прокуроры округа или фронта созывали периодические совещания в составе: председателя — прокурора и членов: председателя реввоентрибунала, начальника особого отдела ГПУ, начальника РКИ и председателя РВС «для выработки необходимых мер и объединения всех мероприятий по борьбе с преступностью».
В губерниях и областях, где не было военного прокурора или его помощника, губернские прокуроры и их помощники выполняли все функции и пользовались всеми правами военной прокуратуры, уведомляя о своих действиях военного прокурора соответствующего округа, фронта или армии. При отсутствии военной прокуратуры губернский прокурор осуществлял надзор за военно-следственными органами и органами дознания, включая следственные подразделения ГПУ, а также руководство их процессуальной деятельностью. О всех данных им указаниях военным органам дознания и следствия губернский прокурор или соответствующий участковый (уездный ) прокурор обязан был поставить в известность соответствующего военного прокурора.
Водно-транспортная прокуратура. На водно-транспортную прокуратуру возлагался надзор за законностью и борьба с преступлениями на водном транспорте независимо от того, находился объект
21
преступленияилиместоегосовершения(судно,причалы,заводит.п.) введенииНаркомводаилидругихведомств .ПрокуратураСССРопределила, что расследование преступления, срывающего или тормозящего работу водного транспорта, где бы оно ни было совершено, должно проводиться под надзором водно-транспортной прокуратуры. К ее же ведению отнесен был и надзор по делам, возникающим на предприятиях,входящихвсистемулюбыхведомств,обслуживающих водный транспорт. По этим делам водно-транспортная прокуратура обязана была информировать территориальную прокуратуру.
На предприятиях других ведомств, частично обслуживающих водный транспорт, надзор осуществлялся территориальной прокуратурой, и только по наиболее важным делам, связанным с выполнением заказов водного транспорта, надзор осуществляла во- дно-транспортная прокуратура по согласованию с территориальной прокуратурой. Все разногласия между ними разрешались сектором водного транспорта прокуратуры СССР, а затем — Главной прокуратурой водного транспорта. По делам, отнесенным к ведению воднотранспортной прокуратуры, она производила надзор независимо от того, каким органом осуществлялось расследование или дознание. В 1931 г. постановлением коллегии Наркомюста РСФСР были созданы межкраевые водные прокуратуры.
Трудовая прокуратура. В условиях нэпа, развития частнопредпринимательской деятельности получили распространение нарушения, в том числе преступные, законодательства о труде. Это вызвало регулирующуюреакциюгосударства,втомчислепутеморганизационного укрепления прокурорского надзора за правомерностью действий предпринимателей.
В20наиболееразвитыхвпромышленномотношениигуберниях
всоставе губернских прокуратур с января 1924 г. были выделены прокуроры, на которых возлагался надзор за соблюдением законов, прежде всего со стороны любых нанимателей рабочей силы. На этих специализированных, «трудовых » прокуроров возлагался надзор за исполнением законов инспекцией труда, другими органами и организациями, а также при рассмотрении таких дел в суде. Прокурор по трудовым делам при Верховном суде назначался по согласованию с Наркомтрудом и пользовался правами прокурора Коллегии Верховного суда, выполнял в сфере действия трудовых отношений все функции прокуратуры, в том числе возбуждения уголовного преследования против должностных и частных лиц за нарушение за-
22
конов о труде , надзора за следствием и дознанием по таким делам, участия в распорядительных заседаниях и поддержания обвинения
всуде, опротестование судебных приговоров и определений в кассационном и надзорном порядке; возбуждения гражданских дел, вытекающих из трудовых правоотношений, а также вступление в них
влюбой стадии процесса. С санкции прокурора республики, прокурор по трудовым делам осуществлял функции надзора и во всех других случаях, когда это признавалось необходимым. На него возлагалось руководство деятельностью местных прокуроров в отношении трудовых дел путем дачи указаний и разъяснений по отдельным делам. В своей деятельности прокурор по трудовым делам при Верховном суде подчинялся непосредственно помощнику прокурора республики при Верховном суде, перед которым и отчитывался в установленные сроки. Постоянное местопребывание прокурора по трудовым делам находилось при Наркомате труда (НКТ). Прокурор использовал технический аппарат бюро надзора НКТ по трудовым делам. Развернутая под его руководством работа местных трудовых прокуратур проводилась во взаимодействии с профсоюзами, хозорганами, отделами труда , соцстраха и другими органами. Это был, по многочисленным отзывам и письмам, один из наиболее популярных срединаселенияотрядовпрокуратуры,еедеятельностьбылаособен но близка и понятна широким слоям граждан. В резолюцииVI Съезда профсоюзов СССР говорилось, что трудовые прокуратуры себя оправдали и опыт их организации и деятельности следует закрепить во всесоюзном масштабе в законодательном порядке. В постановлениисъездаобэтомговорится:«Считаясьсизменениямисоставатрудовых сессий и в целях улучшения результатов их работы, а также исходя из необходимости усиления наблюдения за соблюдением законодательства о труде, Съезд признает необходимым создание при Верховном суде СССР, а также при Верховных судах всех союзных республик специальной прокуратуры по трудовым делам и таковой прокуратуры при губернских судах в промышленных районах и усиления их работы».16
Трудовая прокуратура создавалась в связи с отходом Наркомтруда от непосредственной судебной работы как орган, связанный с НКТ. И хотя прокурор по трудовым делам при Верховном суде в
16 Резолюция VI Съезда профсоюзов СССР по докладу наркома труда В. В. Шмидта // Вопросы труда. — 1925. — № 2. — С. 46–49.
23
своей деятельности подчинялся непосредственно старшему помощнику прокурора республики, его заместитель одновременно являлся заместителем заведующего бюро надзора НКТ. Органы НКТ на местах — инспекции труда, состоящие при отделах труда, — являлись органами дознания.
Право поддерживать обвинение в суде по трудовым делам принадлежало как прокуратуре, так и инспекции труда. Но по наиболее актуальным уголовным и гражданским делам наряду с выступлением инспектора труда выступление прокурора по трудовым делам было обязательным.
Природоохранные прокуратуры. В связи с обострением в стране экологической обстановки и необходимостью усиления прокурорского надзора за исполнением законов об охране природы и окружающей среды в системе органов прокуратуры учреждены природоохранные прокуратуры. Они созданы по принципу межрайонных прокуратур с соответствующей штатной численностью: прокурор, его заместитель, помощники прокурора, следователи. Контроль и руководство за деятельностью этих прокуратур осуществляют прокуроры республик, краев и областей по месту их нахождения. Прокуратура наделена всеми присущими этому органу полномочиями. Пределы надзора ограничены надзором за соблюдением законов об охране природы и окружающей среды.
Перед природоохранными прокуратурами стоят весьма ответственные в современной обстановке задачи: добиваться ликвидации источников загрязнения, квалифицированно расследовать уголовные дела этой категории; осуществлять надзор за законностью рассмотренияэтихделвсудах;решительнореагироватьнафактыбесхозяйственного отношения к природным богатствам, загрязнения атмосферного воздуха, земель и водных источников. Свою деятельность по охране природы прокуроры должны осуществлять во взаимодействии с органами Госкомприроды и другими заинтересованными организациями.
В предмет надзора, осуществляемого природоохранными прокуратурами, включено исполнение законов, направленных на защиту окружающей среды, природоохранными органами, предприятиями, учреждениями, организациями и должностными лицами, перечень которых определяется прокурором республики, края, области, автономного округа. Например, над природоохранными органами, расположенными в акватории Волги, надзор осуществляет Волжский природоохранный прокурор по согласованию с прокурорами республик и областей.
24
Природоохранные прокуратуры осуществляют расследование экологических преступлений. Прокуроры участвуют в качестве государственных обвинителей при рассмотрении судами уголовных дел, надзор за расследованием которых они осуществляли, в остальных случаях государственное обвинение поддерживают территориальные прокуроры.
В гражданском судопроизводстве эти прокуроры участвуют лишь в случаях рассмотрения заявленных этими прокурорами гражданских исков. Принести кассационный протест на незаконный приговор или решение эти прокуроры могут лишь по делам, в рассмотрении которых они принимали участие. Принесение протестов в порядке надзора на вступившие в законную силу приговоры или решения судов предоставлено соответствующему территориальному прокурору как субъекту надзорного опротестования (ст. 371 УПК). В случае необходимости принесения надзорного протеста природоохранный прокурор входит к территориальному прокурору с соответствующим представлением.
Прокуратуры по надзору за соблюдением законов в испра вительно-трудовых учреждениях. В целях усиления влияния на состояние законности при исполнении уголовного наказания в виде лишения свободы и иных мер принудительного характера, назначаемых судом, Генеральный прокурор СССР в 1983 г. образовал прокуратуры по надзору за соблюдением законов в исправительно-тру- довых учреждениях (ИТУ). В штате созданных прокуратур имеются прокурор, его заместитель, помощники прокурора и следователи. На эти прокуратуры возложен надзор за соблюдением законов во всех исправительно -трудовых учреждениях и воспитательно-трудовых колониях , тюрьмах, лечебно-трудовых и воспитательно-трудовых профилакториях и психиатрических больницах специального типа, находящихся на территории республики, края или области.
Надзор за соблюдением законов в местах предварительного заключения, при исполнении наказания в виде исправительных работ без лишения свободы, а также в специальных комендатурах обеспечивают территориальные прокуроры.
Следователи прокуратур ИТУ производят предварительное следствие по уголовным делам о преступлениях, отнесенных законом к подследственности органов прокуратуры, совершенных осужденными в местах лишения свободы, а также сотрудниками этих учреждений, за исключением военнослужащих конвойных и вну-
25
тренних войск, предварительное следствие в отношении которых осуществляют органы военной прокуратуры.
Прокурор возбуждает уголовное дело, санкционирует задержание и арест подозреваемых и обвиняемых, утверждает обвинительное заключение и направляет уголовные дела в суд для рассмотрения по существу. Работники прокуратуры, осуществляющие общий над- зорзаисполнениемзаконоввисправительно-трудовыхучреждениях, предъявляют к виновным иски о возмещении причиненного материального ущерба. На эти прокуратуры возложен также надзор за исполнением законов при рассмотрении судами уголовных и гражданскихдел.Ониподдерживаютобвинениевсудахпоуголовнымделам, дают заключения по гражданским делам. В случае постановления судомнезаконногоилинеобоснованногоприговорапрокурорприносит кассационный протест на предмет его отмены или изменения.
ЭтоправопринадлежитпрокуроруИТУтольковтехслучаях,когда он принимал участие в судебном рассмотрении уголовного дела. В остальных случаях кассационные протесты приносят территориальные прокуроры. При необходимости принести по делу протест в порядке надзора на вступивший в законную силу приговор прокурор ИТУ входит с представлением к прокурору республики , края или области, полномочных в силу закона (ст. 371 УПК) принести такой протест.Ваналогичномпорядкерешаютсяивопросы ,связанныеспринесением кассационных и надзорных протестов по гражданским делам.
Прокуроры дают заключения в судах по делам об условно-до- срочном освобождении осужденного от отбывания наказания и замене наказания более мягким, а также о досрочном освобождении осужденного по болезни.
Прокуроры по надзору за исполнением законов в ИТУ в координации с территориальными прокурорами осуществляют надзор за соблюдением законов о трудовом и бытовом устройстве лиц, освобожденныхизместлишениясвободыиучрежденииадминистративного надзора за лицами, представляющими повышенную опасность.
§1.3. Направления деятельности прокуратуры
исредства прокурорского реагирования на выявленные нарушения закона
Согласно Федеральному закону «О прокуратуре Российской Федерации», в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и граждани-
26
на, а также в силу охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура РФ осуществляет:
—надзорзаисполнениемзаконовфедеральнымиминистерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов;
—надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций17;
—надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие18;
—надзор за исполнением законов судебными приставами;
17Об утверждении и введении в действие Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации: приказ Генпрокуратуры России от 30.01.2013 г. № 45 // Законность. — 2013. — № 4.
18Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при осуществлении оперативно-розыскной деятельности (вместе с «Инструкцией о порядке составления и представления отчета о работе прокурора по надзору за исполнением законов при осуществлении оперативно-розыскной деятельности», «Инструкцией об организации
впрокуратуре делопроизводства по документам органов, осуществляющих оперативнорозыскную деятельность»): приказ Генпрокуратуры России от 15.02.2011 г. № 33 (ред. от 10.12.2014 г.) // Законность. — 2011. — № 5; Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия: приказ Генпрокуратуры РФ от 02.06.2011 г. № 162 // Там же. — № 11.
27
—надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу;
—уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством РФ;
—координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью;
—возбуждение дел об административных правонарушениях
ипроведение административного расследования в соответствии с полномочиями, установленными Кодексом РФ об административных правонарушениях и другими федеральными законами.
Прокуроры в соответствии с процессуальным законодательством России участвуют в рассмотрении дел судами, арбитражными судами, опротестовывают противоречащие закону решения, приговоры, определения и постановления судов.
Прокуратура РФ принимает участие в правотворческой деятельности19.
В целях реализации полномочий по проведению антикоррупционной экспертизы, возложенных на органы прокуратуры Федеральным законом от 17.07.2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» и Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» (ст. 9, п. 1 ст. 17). Согласно приказу Генерального прокурора РФ20, следует обеспечить проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, внесение требований либо направление заявлений в суд о признании недействующими нормативных правовых актов, противоречащих федеральному законодательству и содержащих коррупциогенные факторы, о внесении изменений в нормативные правовые акты с целью исключения из нихкоррупциогенныхфакторов,атакжеприниматьмерыкнадлежа-
19О правотворческой деятельности органов прокуратуры и улучшении взаимодействия с законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления (вместе с «Положением об организации правотворческой деятельности в органах прокуратуры Российской Федерации»): приказ Генпрокуратуры России от 17.09.2007 г. № 144 (ред. от 06.02.2013 г.) (в данном виде документ опубликован не был).
20Об организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов: приказ Генпрокуратуры России от 28.12.2009 г. № 400 (ред. от 09.02.2012 г.) // Законность. — 2010. — № 4.
28
щему исполнению требований прокурора и осуществлению надзора за исполнением судебных решений.
ГенеральнаяпрокуратураРФвпределахсвоейкомпетенцииосуществляет прямые связи с соответствующими органами других государств и международными организациями, сотрудничает с ними, заключает соглашения по вопросам правовой помощи и борьбы с преступностью, участвует в разработке международных договоров России.
Полномочия прокуроров при осуществлении прокурорского надзора за исполнением законов по их содержанию и целенаправленности подразделяются на две группы.
1. Первая группа полномочий прокуроров по надзору за исполне-
нием законов направлена на своевременное выявление нарушений законов и способствующих им обстоятельств (причин и условий) и установление виновных в этом лиц. Эти полномочия закреплены в п. 1 ст. 22 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации».
Прокурор, осуществляя возложенные на него функции, вправе:
—по предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территории и в помещения органов, за исполнением законов которыми он осуществляет надзор;
—иметьдоступкинтересующимегодокументамиматериалам;
—требовать от руководителей органов осуществления прокурорского надзора, предоставления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений;
—требовать от руководителей органов исполнительной власти, перечисленных в ст. 21 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации», выделения специалистов для выяснения вопросов , возникающих в ходе осуществления надзора за исполнением законов ;
—требовать от руководителей органов проведения проверок в связи с поступившими в орган прокуратуры материалами и обраще ниями;
—требовать от руководителей поднадзорных прокурору органов проведения ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных предприятий, учреждений и организаций;
—вызывать должностных лиц и граждан в прокуратуру или в иное место своего нахождения для истребования объяснений по поводу нарушения закона;
—проводить прокурорские проверки исполнения законов и проверки законности правовых актов.
29
Втораягруппаполномочийпрокуроровпонадзорузаисполнением законов направлена на устранение выявленных нарушений законов и способствующихимобстоятельств,атакженапривлечениекответст венности лиц, виновных в нарушении закона. Названные полномочия закреплены в ст. 22–251 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации». К этим полномочиям прокуроров относятся следующие права:
— опротестовывать противоречащие закону правовые акты либо обращаться в суды общей юрисдикции или арбитражные суды с заявлениями (исками) о признании таких актов недействующими; — вносить в государственные, иные органы представления об устранении выявленных нарушений законов и способствующих им
обстоятельств; — возбуждать производство об административном правонару-
шении;
— возбуждать уголовное дело; — требовать привлечения лиц, нарушивших закон, к установ-
ленной законом ответственности (дисциплинарной, материальной); — освобождать лиц, незаконно подвергнутых административ-
ному задержанию на основании решений несудебных органов;
— предостерегать должностных лиц о недопустимости нарушения закона.
Прокуроры в пределах предоставленной им компетенции также вправе: принимать меры к обеспечению в установленном порядке возмещения материального ущерба, причиненного нарушением закона; обращаться в интересах государственных, кооперативных органов, общественных организаций и граждан с исковыми заявлениями в суды общей юрисдикции и арбитражные суды.
В ст. 6 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» закреплено принципиально важное положение о том, что требования прокурора, вытекающие из его полномочий, подлежат безусловному исполнению в установленный срок. Неисполнение требований прокурора и следователя, вытекающих из их полномочий, а также уклонение от явки по их вызову влечет за собой установленную законом ответственность, как правило, административную.
Акты прокурорского надзора — специфические правовые акты, вносимые только прокурором в порядке реализации своих полномочий, посредством которых прокурор обращается к компетентным органам с требованием об устранении нарушений законов и привлечении к ответственности виновных лиц. Это индивидуаль-
30