Правоохранительные органы. Часть 2. Государственные органы выявления и расследования преступлений и иные правоохранительные органы и организации. Учеб

в Российской Империи. Немного позже, с принятием судебных уставов в 1864 г., прокуратура из орга­на надзорного типа была трансформирована в основном в орган уголовного преследования. По закону прокурору подчинялось полицей­ское дознание, он должен был вести наблюдение за производством предварительного следствия, в котором сочетались руководство действиями судебного следствия и надзор за законностью­ его действий и решений. Хотя прокуроры и состояли при судах, но не были им подконтрольны. Наоборот, прокурор наблюдал за соблюдением судами­ правил их устройства и делопроизводства, участвовал в рассмотрении­ дисциплинарных дел судебных работников и опротестовывал­ незаконные решения по ним, направлял свои характе­ристики на судей министру юстиции. На суде прокуроры выступали полноправными участниками судебного процесса, приносили кассационные и апелляционные­ протесты нанезаконныеинеобоснованныерешениясудов,осуществлялинадзор за исполнением приговоров, а также осуществляли надзор за соблюдением законности в местах отбывания наказаний, назначенных судами.

Советский этап развития прокуратуры. Советский этап раз-

вития прокуратуры в свою очередь можно разделить на следующие периоды:

—период революционной законности: с 26 октября 1917 г. — по

1 августа 1922 г.;

—период формирования советской прокуратуры: с 1 августа

1922 г. — по 20 июня 1933 г.;

—период конституционного реформирования прокуратуры: с

20 июня 1933 г. — по 22 июня 1941 г.;

—военный период: с 22 июня 1941 г. — по 19 марта 1946 г.;

—послевоенныйпериод:с19марта1946г.—по7октября1977г.;

—переходный период: с 7 октября 1977 г. — по 2 января 1992 г.

Российская прокуратура просуществовала до 1917 г., когда она была упразднена Декретом Совета народных комиссаров РСФСР от 24 ноября 1917 г. «О суде». Однако после завершения гражданской войны­ , провозглашения новой экономической политики, развития гражданского­ оборота, возникла необходимость укрепления законности и государства. В 1922 г. III сессия Всероссийского ЦентральногоИсполнительногоКомитетаутвердила«Положениеопрокурорском надзоре». В Декрете ВЦИК от 28 мая 1922 г. говорилось, что прокуратура создана «в целях осуществления­ надзора за соблюде-

11

нием законов и в интересах пра­вильной постановки борьбы с преступностью». На нее возлагалось осуществление надзора за законностью действий­ всех органов власти, хозяйственных учреждений, общественных­ и частных организаций, с правом опротестования нарушающих­ закон постановлений, а также надзор за следствием, содержанием­ заключенных, поддержание обвинения в суде.

Во главе Прокуратуры стоял прокурор республики, который одновременно являлся Народным Комиссаром Юстиции. Организационно прокуратура входила в состав Народного Комиссариата Юстиции. Одновременно была учреждена­ военная прокуратура.

Важное значение для развития прокурорского надзора имело Положение оВерховномсудеСоюзаССР иПрокуратуреВерховного­ суда Союза ССР, утвержденное Постановлением ЦИК и СНК СССР

от 24 июля 1929 г.

Дальнейшим шагом в развитии законодательства о прокурор­ ском надзоре явилось утверждение Постановлением ЦИК и СНК

СССР 17 декабря 1933 г. Положения о Прокуратуре Союза ССР, а впоследствии — во всех союзных республиках.

Принципыдеятельностииорганизациипрокуратурыбылиопре­ делены в известном письме В. И. Ленина в Политбюро ЦК РКП(б).7 ФункциипрокуратурыбылизакрепленывКонституциях1936г., затем 1977 г. В период нарушений законности, известных как период культа личности Сталина, роль прокуратуры была принижена­ , но и

втех условиях большинство прокуроров стояло на страже­ закона и пыталось противостоять нарушениям, в связи с чем множество прокуроров было репрессировано, в том числе расстреляно.8

После смерти Сталина прокурорский надзор был восстановлен

всвоих правах. Важной вехой в дальнейшем развитии законодательства о прокурорском надзоре явилось утверждение Президиумом Верховного­ Совета СССР 24 мая 1955 г. Положения о прокурорском надзоре в СССР.9

Изданное на основе Конституции СССР 1936 г. Положение конкретизировало функцию высшего надзора применительно­ к основным его отраслям, определяло правовые средст­ва осуществления прокурорского надзора. В этом Положении на прокуратуру был воз-

7 Ленин В. И. Полное собрание сочинений, 1976. — Т. 45. — С. 197–201.

8 Прокуратура Санкт-Петербурга. Исторический очерк. — СПб., 1997. — С. 33–37. 9 Ведомости Верховного Совета СССР. — 1955. — № 9. — Ст. 222.

12

ложен высший надзор за законностью, была подчеркнута и правозащитная функция прокуратуры.

Президиум Верховного Совета СССР 7 апреля 1956 г. принял постановление «О структуре центрального аппарата Прокуратуры

СССР»,10 а 27 февраля 1959 г. — Указ «Об образовании коллегий в Прокуратуре СССР и прокуратурах союзных республик».11

На основе Положения о прокурорском надзоре в СССР Ука­зом Президиума Верховного Совета СССР от 14 декабря 1966 г. было утверждено Положение о военной прокуратуре,12 которое действовало до 1981 г.

После принятия Конституции СССР в 1977 г. впервые в истории­ российской прокуратуры ее деятельность была определена законом. 30 ноября 1979 г. Верховный Совет принял За­кон «О прокуратуре

СССР». Прокуратура была определена как централизованная, единая система органов, осуществляющих высший­ надзор за соблюдением законов. Была подчеркнута независи­мость прокуратуры от местных властей, сказано о защите конституционных­ прав граждан.

Постсоветский этап прокуратуры. Данный этап можно услов-

но разделить на следующие периоды:

—предконституционный период: с 13 января 1992 г. — по

21 сентября 1993 г.;

—конституционнный период: 21 сентября 1993 г. по настоящее

время.

После распада Советского Союза была создана прокуратура Российской Федерации, а в начале 1992 г. был принят Закон «О прокуратуре Российской Федерации».

ЭтимзакономпрокуратураРоссийскойФедерациибылапризнана федеральной, централизованной, единой системой во главе с Генеральным прокурором Российской Федерации, основной функцией которой является осуществление надзора за исполнением законов, главной задачей — укрепление единой законности в государстве. В период известных событий 1993 г. Президент РФ издал Указ от 20 октября 1993 г. «О деятельности прокуратуры в период поэтапной конституционной реформы в Российской Федерации», которым были установлены задачи органов прокуратуры.

10Объявлено приказом Генерального прокурора СССР. — 1956. — № 54.

11Ведомости Верховного Совета СССР. — 1959. — № 9. — Ст. 67.

12Там же. — 1966. — № 50. — Ст. 1021.

13

Закон впервые установил, что принесение прокурором протеста­ на акт, нарушающий охраняемые законом права и свободы граждан,

и в иных предусмотренных законом случаях приоста­навливает действие такого акта до рассмотрения протеста (ст. 25).

Конституция Российской Федерации, принятая всенародном голосованием 12 декабря 1993 г., закрепила положение о том, что прокуратура­ Российской Федерации составляет единую централизованную­ систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим­ и Генеральному прокурору РФ, установила порядок назначения­ на должности и освобождения от должностей Генераль­ного прокурора и других прокуроров (ст. 72 п. «л», ст. 83 п. «е», ст. 129), но не наделила Генерального прокурора РФ и прокуроров субъектов Федерации правом законодательной инициативы.

После принятия на референдуме новой Конституции Российской Федерации возникла дискуссия о роли и месте прокуратуры, о сокращении ее функций, ограничении их только поддержанием обвинения­ в суде. Однако дальнейшее развитие государства показало, что прокуратура оправдывает свое предназначение и занимает важное место и положение в государственном механизме как органа надзора. Более того, Федеральным законом­ от 17 ноября 1995 г. в закон «О прокуратуре РФ» были внесены­ существенные дополнения. В частности, была введена спе­циальная глава «О прокурорском надзоре за соблюдением прав и свобод человека и гражданина», а также закрепленароль прокуратуры­ каккоординаторадеятельностиправоохранительных органов в борьбе с преступностью.

В декабре 1998 г. Государственная Дума РФ приняла закон о дополнениях и изменениях в Федеральный закон «О прокуратуре РФ»13, которым внесены существенные­ изменения и дополнения, расширены ее функции и круг под­надзорных органов.

Согласноэтомузакону,прокуратурасохраниласвойстатус,свое положение как орган надзора, который выполняет эту функцию в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства.

Конституция Российской Федерации, принятая 12 декабря 1993 г., а также Закон «О прокуратуре РФ» являются основными за-

13 О прокуратуре Российской Федерации: федер. закон от 17.01.1992 г. № 2202-1 (ред. от 22.12.2014 г.) // Рос. газ. — 1995. — № 229 (25 нояб.).

14

конодательными актами, определяющими принципы как организации, так и деятельности органов прокуратуры. В Конституции и в Законе о прокуратуре провозгла­шено, что прокуратура Российской Федерации представляет собою единую систему и осуществляет свои полномочия независимо от каких бы то ни было государственных органов власти и управления­ , общественных формирований и должностных лиц, подчиняясь только Генеральному прокурору РФ.

Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации», принятый 18 октября 1995 г., за­нимает особое место среди иных нормативных актов, регулирующих­ организацию и деятельность органов прокуратуры по отдельным­ отраслям надзора за исполнением законов и основным направлениям­ в деятельности органов прокуратуры.

НазначениеЗаконаопрокуратуресостоитнетольковтом,чтобы определить перечень полномочий прокурора по различным отраслям надзора, но и в том, чтобы определить принципы органи­зации

идеятельности прокуратуры, ее систему и структуру, кадровую­ политику органов прокуратуры и т. д.

Подводя итог краткому рассмотрению истории возникновения

иразвития органов прокуратуры можно сказать, что сложившаяся­

в нашей стране система прокуратуры выдержала испыта­ние временем. Она может без коренных структурных изменений служить надежным гарантом законности и правопорядка.

Как и российское законодательство в целом, законодательство о прокурорском надзоре нуждается в совершенствовании, дальнейшем развитии. Это развитие может идти по путям:

—повышения статуса прокуратуры как централизованного федерального­ правозащитного надзорного органа;

—повышения статуса прокурорско-следственных работников;

—наделения прокуроров дополнительными правами (полномочиями) и необходимыми им для успешного выполнения возложен­ ных на них функций;

—повышение обязательности исполнения законных требований прокуроров, направленных на устранение и предупреждение нарушений­ законов, восстановление нарушенных прав, свобод и за­ конных интересов физических и юридических лиц;

—более обстоятельной детализации надзорных и иных действий прокуроров (процессуально-процедурных вопросов);

15

— усиления защиты (включая и физическую защиту) прокурор- ско-следственных работников от разного рода нежелательных воздействий и посягательств со стороны заинтересованных лиц и криминальных элементов.

§ 1.2. Система органов прокуратуры

Систему прокуратуры России составляют Генеральная прокуратура РФ, прокуратуры субъектов РФ, приравненные к ним военные и другие специализированные прокуратуры, научные и образовательные учреждения, редакции печатных изданий, являющиеся юридическими лицами, а также прокуратуры городов и районов, другие территориальные, военные и иные специализированные прокуратуры.

Генеральная прокуратура РФ, прокуратуры субъектов РФ, приравненные к ним прокуратуры, научные и образовательные учреж- денияимеютвоперативномуправленииобъектысоциально-бытово- го и хозяйственного назначения.

Образование, реорганизация и ликвидация органов и учреждений прокуратуры, определение их статуса и компетенции осуществляются Генеральным прокурором Российской Федерации.

Создание и деятельность на территории России органов прокуратуры, не входящих в единую систему прокуратуры РФ, не допускается.

Прокуратуры городов и районов, приравненные к ним военные и иные специализированные прокуратуры возглавляют соответствующие прокуроры. В указанных прокуратурах устанавливаются должности первого заместителя и заместителей прокуроров, начальников отделов, старших помощников и помощников проку­ роров.

По решению Генерального прокурора РФ в прокуратурах городов и районов и приравненных к ним прокуратурах могут быть образованы отделы.

По Конституции РФ прокуратура России составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ.

Федеральный закон о прокуратуре, детализируя это понятие, определяет прокуратуру Российской Федерации как единую федеральную централизованную систему органов, осуществляющих от имени России надзор за ис­полнением действующих на ее террито-

16

рии законов, а также иных функций, установленных федеральными законами.

Согласно п. 1 ст. 11 Закона «О прокуратуре Российской Федерации»,системупрокуратурыРФсоставляютГенеральнаяпрокуратура РФ, прокуратуры субъектов РФ, приравненные к ним военные и другие специализированные прокуратуры, научные и образовательные учреждения, редакции печатных изданий, являющиеся юридическими лицами, а также прокуратуры городов и районов, другие территориальные, военные и иные специализированные прокуратуры.

Система территориальных органов прокуратуры состоит из трех звеньев (уровней).

Руководящим высшим звеном является Генеральная прокуратура РФ14 во главе с Генеральным прокурором РФ, который имеет первогозаместителяизаместителей.ВГенеральнойпрокуратуреРФ образуется коллегия в составе Генерального прокурора РФ, его первого заместителя и заместителей, других прокурорских работников.

Структуру Генеральной прокуратуры РФ составляют главные управления, управления и отделы (на правах управлений, в составе управлений). Начальники главных управлений и отделов­ (на правах управлений) по функциональным полномочиям­ одновременно являются старшими помощниками, а их заместители и начальники отделов (в составе управлений) — помощники Генерального прокурора РФ. Кроме того, в структуре этого звена у Генерального прокурора РФ имеются советники, старшие помощники и старшие помощники по особым поручениям, статус которых соответствует статусу заместителей начальников управлений. Первый заместитель и заместители Генерального прокурора РФ имеют помощни­ков по особым поручениям, статус которых соответствует статусу заместителей начальников управления.

ВГенеральной прокуратуре РФ образуется коллегия в составе ГенеральногопрокурораРФ(председатель),егопервогозаместителя

изаместителей (по должности), других прокурорских работников, назначаемых Генеральным прокурором РФ.

ВГенеральной прокуратуре РФ образуется на правах структурного подразделения Главная военная прокуратура, возглавляемая заместителем Генерального прокурора РФ — главным военным прокурором.

14 Официальный сайт Генеральной прокуратуры РФ [Электронный ресурс]. — URL: http://genproc.gov.ru.

17

Указ президента РФ «О полномочном­ представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе»15 обусловил создание в рамках Генеральной­ прокуратуры РФ управлений (отделов) в федеральных­ округах, курируемых заместителями Генерального прокурора­ РФ и координирующих деятельность органов прокуратурынатерриториях,входящихвсоставкаждогофедеральногоокруга.

ВГенеральной прокуратуре России действует научно-консуль- тативный совет для рассмотрения вопросов, связанных с организацией и деятельностью органов прокуратуры. Положение о науч- но-консультативном совете утверждается Генеральным прокурором Российской Федерации.

Второе звено образуют прокуратуры субъектов РФ, приравненные к ним военные и иные специализированные прокуратуры. К их числу относятся прокуратуры республик в составе РФ, прокуратуры краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга­ , автономных округов и Еврейской автономной области, а также специализированные прокуратуры: Волжская межрегиональная природоохранная прокуратура,прокуратурывоенныхокругов,флотов,Ракетныхвойск стратегического­ назначения, Московская городская военная прокуратура.

Прокуратуры субъектов РФ, приравненные к ним военные и иные специализированные прокуратуры возглавляют соответствующиепрокуроры,которыеимеютпервыхзаместителейизаместителей.

Впрокуратурах субъектов РФ, приравненных к ним военных и иных специализированных прокуратурах образуются коллегии в составе прокурора субъекта РФ (председатель), его первого заместителя и заместителей (по должности) и других прокурорских работников, назначаемых прокурором субъекта Российской Федерации.

Впрокуратурах субъектов РФ, приравненных к ним военных и иных специализированных прокуратурах образуются управления и отделы (на правах управлений, в составе управлений). Начальники управлений и отделов на правах управлений являются старшими помощниками,аихзаместителииначальникиотделоввсоставеуправлений — помощниками прокуроров субъектов РФ.

Вуказанных прокуратурах устанавливаются должности старших помощников и помощников прокурора, старших прокуроров и

15 О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе: указ Президента РФ от 13.05.2000 г. № 849 (ред. от 25.07.2014 г.) // Рос. газ. — 2000. — № 92–93 (16 мая).

18

прокуроров управлений и отделов. Прокуроры субъектов РФ и приравненные к ним прокуроры могут иметь помощников по особым поручениям, статус которых соответствует статусу заместителей начальников управлений.

Низовое звено органов прокуратуры составляют прокуратуры городов и районов, приравненные к ним военные и иные специализированные прокуратуры, возглавляемые соответствующими­ прокурорами. В них устанавливаются должности­ первого заместителя, заместителей, прокуроров, начальников­ отделов, старших помощников и помощников прокуроров. По решению Генерально­го прокурора РФ, в указанных прокуратурах могут быть образованы­ отделы.

К числу специализированных прокуратур низового звена относятся природоохранные прокуратуры, а также прокуратуры­ ЗАТО и на особо режимных объектах, транспортные прокуратуры, прокуратуры по надзору за соблюдением зако­нов в исправительных учреждениях, военные прокуратуры гарнизонов и приравненные к ним прокуратуры.

Система органов прокуратуры, как и любая система органов, представляет собой совокупность взаимосвязанных между собой органов, составляющих целостное единство. При этом для системы прокуратуры характерны связи между­ элементами структуры как по вертикали,длявнутреннего­ управлениясистемойпоподчиненности, так и по гори­зонтали, для взаимодействия равнозначных органов и подразделений внутри системы и с другими органами и си­стемами.

Вертикальный и горизонтальный тип взаимосвязей­ определяет линейную и функциональную структуры построения органов прокуратуры РФ.

Сущность линейной структуры заключается в построении­ аппарата управления, состоящего из взаимоподчинен­ных органов и подразделений. При этой структуре каждый прокурорский работник непосредственно (линейно) подчи­нен только одному руководителю и с вышестоящими органами­ и руководителями связан только через него. В свою очередь такой линейный руководитель (прокурор) несет полную ответственность за деятельность всех подчиненных ему органов и подразделений.

Исходя из принципа централизации прокурорского надзора, то есть подчиненности нижестоящих прокуроров вы­шестоящим, а всех прокуроров — Генеральному прокурору РФ, структура управления органов прокуратуры (состоящая из прокуратур городов и районов,

19

прокуратур субъектов РФ и Генеральной прокуратуры РФ) является в основном трехзвенной.

Функциональная организационная структура в отли­чие от ли-

нейной состоит из органов и подразделений, кото­рые специализируются на определенных видах деятельнос­ти, выполняют обособленные функции. К числу таких структур относятся природоохранные

идругие прокурату­ры, деятельность которых ограничивается специальными объектами или отдельными отраслями прокурорского надзора­ .

Прокуроры городов, районов, прокуроры субъектов РФ, прокуроры специализированных прокуратур, Генеральный прокурор РФ

иих заместители являются линейными руко­водителями. К функциональным руководителям относятся помощники и старшие помощники прокуроров субъектов РФ, помощники и старшие помощники Генерального прокурора РФ.

Кроменазванныхруководителей,функциипоорганизации­ руководства нижестоящих прокуратур и контроля по конкретной отрасли прокурорскогонадзоравыполняютпро­курорыистаршиепрокуроры отделов и управлений (главных­ управлений) прокуратур субъектов РФ и Генеральной прокуратуры РФ. Фактически они также относятся к функциональным­ руководителям.

Рассмотрим специализированные прокуратуры.

Военная прокуратура. Необходимость в создании и особом

регулировании­ организации военной прокуратуры была обусловлена гражданской­ войной и борьбой с силами иностранной интервенции. В условиях высокой мобильности вооруженных сил, специфическими организационными принципами их построения и функционирования­ в армии и на флоте, прокуратура, так же как и военные трибуналы, могла строиться и действовать только следуя этим общим закономерностям. При каждом реввоентрибунале военного округа, фронта или армии состоял военный прокурор, непосредственно подчиненный помощнику прокуро­ра республики при Верховном Трибунале по Военной Коллегии­ и по его представлению назначаемый прокурором республики. Для осуществления функций надзора при корпусных и дивизионных отделениях реввоентрибунала (РВТ) состояли помощники военного прокурора округа, которые по его представлению­ назначались и отзывались прокурором рес­ публики. В обязанности военного прокурора входило: наблюдение за законностью действий всех должностных лиц данного военного

20