Право собственности на землю. Постатейный комментарий главы 17 Гражданского кодекса Российской Федерации

К 15-летию вступления в силу части первой Гражданского кодекса Российской Федерации

КОММЕНТАРИИ К ГРАЖДАНСКОМУ КОДЕКСУ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Право собственности на землю

Постатейный комментарий главы 17 Гражданского кодекса Российской Федерации

Под редакцией П.В. Крашенинникова

МОСКВА 2010

Право собственности на землю: Постатейный

П68 комментарий главы 17 Гражданского кодекса Россий-

ской Федерации / Под ред. П.В. Крашенинникова. – М.: Статут, 2010. – 160 с. (Комментарии к Граж- данскому кодексу Российской Федерации.)

ISBN 978-5-8354-0632-6 (в обл.)

Внастоящем издании предлагается постатейный комментарий главы 17 «Право собственности и другие вещные права на землю» Гражданского кодекса Россий- ской Федерации.

Вработе анализируются акты гражданского, земель- ного законодательства, законодательства о государст- венной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним и другие нормативные акты, а также судеб- ная практика по состоянию на 1 января 2010 г.

Издание предназначено для студентов, аспирантов и преподавателей юридический вузов, судей, адвокатов, сотрудников Федеральной службы государственной ре- гистрации, кадастра и картографии, а также риэлтеров, сотрудников юридических служб организаций, а также лиц, обладающих земельными участками на праве соб- ственности.

© Коллектив авторов, 2010 © Издательство «Статут», редподготовка, оформление, 2010

Авторыкомментария

Авторы комментария

Андропов Вадим Владимирович, заместитель директора Федеральной службы государственной регистрации, кадаст-

ра и картографии – ст. 283 (в соавт. с И.Б. Мироновым); 284–286.

Жернаков Дмитрий Владимирович, доцент кафедры граж-

данского права Уральской государственной юридической академии, кандидатюридических наук– ст. 268–273, 278.

Гонгало Бронислав Мичиславович, заведующий кафедрой гражданского права Уральской государственной юридиче- ской академии, директор Уральского филиала Российской школы частного права, доктор юридических наук, профес-

сор– ст. 262, 263.

Крашенинников Павел Владимирович, председатель Ко-

митета Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по гражданскому, уголовному, ар- битражному и процессуальному законодательству, доктор юридических наук, заслуженный юрист Российской Феде-

рации– вступ. слово, ст. 260; 261 (всоавт. сО.А. Рузаковой).

Манылов Игорь Евгеньевич, заместитель министра эко-

номического развития Российской Федерации, кандидат юридическихнаук– ст. 287.

3

Правособственностиназемлю

Миронов ИльяБорисович, руководительаппарата Комите- та Государственной Думы Федерального Собрания Россий- ской Федерации по гражданскому, уголовному, арбитражно- му и процессуальному законодательству, кандидат юридиче-

скихнаук– ст. 279–282; 283 (всоавт. сВ.В. Андроповым).

Михеева Лидия Юрьевна, заместитель руководителя аппа- рата Комитета Государственной Думы Федерального Собра- ния Российской Федерации по гражданскому, уголовному, арбитражному и процессуальному законодательству, доктор юридическихнаук, профессор– ст. 265–267, 274–277.

РузаковаОльгаАлександровна, главный советник аппара-

та Комитета Государственной Думы Федерального Собра- ния Российской Федерации по гражданскому, уголовному, арбитражному и процессуальному законодательству, доктор юридических наук – ст. 261 (в соавт. с П.В. Крашениннико-

вым); 264.

4

Вступительноеслово

ВСТУПИТЕЛЬНОЕ СЛОВО

«Граждане и их объединения вправе иметь в частной собственности землю», – провозглашает Конституция Российской Федерации (ч. 1 ст. 36). Как известно, Основ- ной Закон был принят на референдуме 12 декабря 1993 г. Однако вышеуказанное право долгое время не находило своего адекватного развития в виде соответствующих фе- деральных законов. Более того, при принятии Государст- венной Думой в 1994 г. части первой Гражданского кодекса Российской Федерации (далее – Гражданский кодекс, ГК РФ) было найдено компромиссное решение об отсрочке вступления в силу главы «Право собственности и иные вещные права на землю». Напомним, что в первоначаль- ной редакции ст. 13 Федерального закона «О введении в

действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» указывалось на то, что глава 17 Кодекса вво- дится в действие со дня введения в действие Земельного кодекса Российской Федерации (далее – ЗК РФ).

Безусловно, такая отсрочка была шагом назад на пути кодификации гражданского законодательства о защите прав граждан и юридических лиц и упорядочения эконо- мических отношений в стране. Однако это был вынужден- ный компромисс. Дело в том, что в Государственной Думе первого созыва (1993 г.) фракций и соответственно депута- тов «левого» толка было больше, а они, как известно, ка-

5

Правособственностиназемлю

тегорически против даже упоминания о праве частной соб- ственности, а тем более о частной собственности на землю. Автор данной статьи был свидетелем того, как левые фрак- ции добивались искоренения слов «частная собственность» из текста комментируемого Кодекса. Только в одной ста- тье (212) и то только из-за того, что она полностью воспро- изводит конституционную норму, осталось ее упоминание. Естественно, при таком выборе – либо часть первая ГК РФ без главы 17, либо ничего – было принято решение об от- срочке введения в действие данной главы.

В этой ситуации федеральное регулирование отноше- ний по владению и распоряжению землями, использова- нию и охране земель во многом осуществлялось указами Президента РФ. До введения в действие главы 17 ГК РФ было издано более 20 указов («О реализации конституци- онных прав граждан на землю»1, «О гарантиях собственни- кам объектов недвижимости в приобретении в собствен- ность земельных участков под этими объектами»2, «О регу- лировании земельных отношений и развитии аграрной реформы»3 и др.), разнородных по своему содержанию и создающих сложности для обеспечения реализации кон- ституционных прав граждан Российской Федерации на землю. Были также приняты некоторые федеральные за- коны, лишь в малой степени заполняющие правовой ваку- ум в данной сфере («О праве граждан Российской Федера- ции на получение в частную собственность и на продажу

1Собрание законодательства Российской Федерации (далее – Собра-

ние законодательства РФ). 1996. № 11. Ст. 1026; 1999. № 5. Ст. 651.

2Собрание законодательства РФ. 1997. № 20. Ст. 2240; 1999. № 45.

Ст. 5418.

3Собрание законодательства РФ. 1993. № 44. Ст. 4191; 1999. № 5.

Ст. 651; 1993. № 52. Ст. 5085.

6

Вступительноеслово

земельных участков для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства и индивидуального строи- тельства»1, «О регулировании обеспечения плодородия зе- мель сельскохозяйственного назначения»2, «О государст- венном земельном кадастре»3 и др.).

Что же получили государство и общество при столь дли- тельном отсутствии правового регулирования, данного в главе 17 ГК РФ? Ничего хорошего.

Во-первых, отсутствовали реальное обеспечение и за- щита права собственности на землю как граждан, так и юридических лиц.

Во-вторых, как говорится, свято место пусто не бывает. Федеральный правовой вакуум в рассматриваемой сфере бы- стро заполнили субъекты Российской Федерации. Трудно их вэтомупрекать. СкорееФедерациясамаспровоцировалаихк этому бесконечными и непродуктивными дискуссиями о предметеинеобходимостипринятияЗемельногокодекса.

Анализ актов земельного законодательства субъектов Федерации показывает, что они, с одной стороны, зачас- тую были приняты с превышением компетенции, а с дру- гой – не создавали единое экономическое пространство, а скорее разрушали его, внедряя разные нормы по сходным отношениям.

В-третьих, при отсутствии понятных правил, связанных с правом собственности на землю, говорить о привлечении инвестиций в российскую экономику просто не приходи- лось. И если отечественные инвесторы как-то пытались

1Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации (далее – Ведомости СНД и ВС РФ). 1993. № 1. Ст. 26.

2Собрание законодательства РФ. 1998. № 29. Ст. 3399.

3Собрание законодательства РФ. 2000. № 2. Ст. 149.

7

Правособственностиназемлю

приспособиться, то иностранцы боялись вкладывать сред- ства в российскую экономику, приобретать здания и со- оружения, не понимая, как можно связываться с «воздуш- ными замками» – объектами, юридически «туманно» свя- занными с землей, на которой они находятся.

В-четвертых, правоприменительная практика, а осо- бенно судебная практика арбитражных судов, показала, сколь затруднительно рассматривать споры, связанные с недвижимостью вообще и с земельными участками в част- ности. В таких спорах приходилось руководствоваться не положениями специальной главы, а общими положениями гражданского законодательства.

В-пятых, не было реальной защиты от использования земли не по назначению. Не было ответственности, если использование участка осуществлялось с грубым наруше- нием правил рационального использования земли. Напри- мер, если использование земли приводило к серьезному ухудшению плодородия сельхозугодий.

Теперь о мифах, связанных с рассматриваемой главой. В дискуссиях о необходимости принятия или непринятия данной главы очень часто использовались (и, к сожале- нию, используются до сих пор) термины и категории, ко- торые не имеют отношения к ее предмету.

Так, утверждения о том, что речь идет о приватизации земли, не имеют ничего общего ни с главой 17, ни в целом с Гражданским кодексом. Дело в том, что ГК РФ – это ста- бильный закон, который не затрагивает такие переходные положения, каковыми, безусловно, являются нормы о при- ватизации государственного или муниципального имущест- ва. В Гражданском кодексе есть одна статья (217), которая указывает на то, что имущество, находящееся в государствен- ной или муниципальной собственности, может быть переда-

8

Вступительноеслово

но в собственность граждан и юридических лиц в порядке, предусмотренном законами о приватизации государствен- ного и муниципального имущества. То есть речь идет о том, что государство может решать вопросы приватизации путем принятия специальных законов (о приватизации предпри- ятий, жилья и земли). Других статей, посвященных привати- зации, вГражданскомкодексеРоссийскойФедерациинет.

Зачастую говорилось о том, что глава 17 регулирует куп- лю-продажу или оборот земли. Это тоже неверно. Договор купли-продажи регулируется действующей с 1 марта 1996 г. главой 30 части второй ГК РФ, где предусмотрен и соот- ветствующий параграф «Продажа недвижимости». Другие договоры, объектом которых может быть недвижимость, в том числе и земля, также регулируются специальными гла- вами части второй ГК РФ (главой 31 «Мена», главой 32 «Дарение», главой 33 «Рента» и т.д.).

Думается, ни для кого не секрет, что оборот земли дав- но существует. К примеру, за 1999 год учреждениями юс- тиции по регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним было зарегистрировано более 700 тыс., за 2000 год – более 1 млн сделок с землей. При этом сделки совершаются и регистрируются, а регулирование права собственности на землю на федеральном уровне появилось только в 2001 г. Такой дисбаланс являлся и одной из серь- езных основ для коррупции.

Достаточно часто утверждается, что глава 17 устанавли- вает правила, касающиеся только права собственности граждан. Это не совсем так. Данная глава в равной мере регулирует права государственных и муниципальных обра- зований, граждан и юридических лиц.

Обратимся к самой главе 17, т.е. к сути нормативных положений рассматриваемой главы. Нельзя не сказать, что

9

Правособственностиназемлю

основным автором этой главы является Станислав Анто- нович Хохлов, возглавлявший Российскую школу частного права и Исследовательский центр частного права при Прези- денте РФ. Активное участие в подготовке главы 17 принима- ли также профессора А.Л. Маковский и Е.А. Суханов1. Ко- нечно же текст проходил «обкатку» в Государственной Думе (в комитетах и рабочих группах), но содержание его сильно неизменилось.

По количеству норм рассматриваемую главу можно сравнитьсфедеральнымзаконом– она содержит27 статей.

При отсутствии этой главы действовали общие нормы гражданского законодательства, регулирующие право соб- ственности на землю. Такое положение нельзя признать правильным.

Представляется необходимым остановиться только на некоторых, самых принципиальных положениях главы 17: их нельзя применять в отрыве от Земельного кодекса РФ, принятого Государственной Думой 28 сентября 2001 г.2

Три статьи главы 17 по существу восстанавливают изъя- тое Указом Президента РФ из Земельного кодекса РСФСР право пожизненного наследуемого владения земельным участком. Впоследствии, с ведением в действие Земельного кодекса РФ, получение гражданами земли на таком праве стало невозможным, более того, обладатели такого права могут оформить право собственности. В статьях ЗК РФ регулируются вопросы владения, пользования земельным участком, находящимся в пожизненном наследуемом вла- дении. Аналогичные вопросы регулируются в статьях, по-

1Подробнее см.: Маковский А.Л. О Станиславе Антоновиче Хохлове // Гражданский кодекс России. Проблемы. Теория. Практика: Сборник памя- тиС.А. Хохлова / Отв. ред. А.Л. Маковский. М., 1998.

2Собрание законодательства РФ. 2001. № 44. Ст. 4147.

10