Право собственности на землю. Постатейный комментарий главы 17 Гражданского кодекса Российской Федерации

Статья283

могут возникнуть при определении выкупной цены как при заключении соглашения, так и при рассмотрении судом со- ответствующегоискаовыкупе.

Включение рыночной стоимости земельного участка в выкупную стоимость не вполне обоснованно с учетом того, чтоучастокнаходитсявгосударственнойилимуниципальной собственности и далеко не во всех случаях земельное законо- дательство допускает бесплатное переоформление в собст- венность земельных участков, находящихся в постоянном (бессрочном) пользовании. В частности, согласно п. 2 ст. 3 Федерального закона от 25 октября 2001 г. № 137-ФЗ «О вве- дении в действие Земельного кодекса Российской Федера- ции»1 юридические лица, за некоторым исключением, обяза- ны переоформить право постоянного (бессрочного) пользо- вания земельными участками на право аренды земельных участков или приобрести земельные участки в собственность. При этом приобретение в собственность осуществляется за плату, размер которой определяется в установленном ст. 36 ЗК РФ порядке. Если вопрос об изъятии возник до пере- оформления в собственность права постоянного (бессроч- ного) пользования, то вполне закономерен вопрос о необхо- димости учета указанной платы при определении выкупной цены. В данном случае следует также учитывать, что плата за предоставляемый в собственность земельный участок может бытьнижеили соответствовать кадастровой стоимости, кото- рая в свою очередь может быть близкой к рыночной стоимо- стиучастка(п. 11 и12 ст. 36 ЗКРФ).

3. Возможность возникновения рассматриваемых про- блем по оценке права постоянного (бессрочного) пользова- ния при изъятии земельного участка для государственных

1 Собрание законодательства РФ. 2001. № 44. Ст. 4148.

131

Глава17. Правособственностиидругиевещныеправаназемлю

или муниципальных нужд косвенно подтверждается иными законами, предусматривающими так называемый ускорен- ный порядок изъятия участков. Так, в соответствии с п. 29 ст. 15 Федерального закона от 1 декабря 2007 г. № 310-ФЗ «Об организации и о проведении XXII Олимпийских зим- них игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в горо- деСочи, развитии городаСочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодатель- ные акты Российской Федерации» при проведении оценки рыночной стоимости права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком юридического лица, ко- торое прекращается в связи с изъятием у него этого земель- ного участка в целях размещения олимпийских объектов, такое право оценивается как право арендатора земельного участка, переданного в аренду на 49 лет. При этом если субъектом права выступает гражданин, у которого земель- ный участок находится в постоянном (бессрочном) пользо- вании или пожизненном наследуемом владении, такое пра- во оценивается как право собственности на указанный зе- мельныйучасток.

Аналогичный порядок оценки права постоянного (бес- срочного) пользования при изъятии земельного участка для государственныхилимуниципальныхнуждустановленвп. 23 ст. 6 Федерального закона от 8 мая 2009 г. № 93-ФЗ «Об орга- низации проведения встречи глав государств и правительств стран – участников форума «Азиатско-Тихоокеанское эко- номическое сотрудничество» в 2012 году, о развитии города Владивостока как центра международного сотрудничества в Азиатско-Тихоокеанском регионе и о внесении изменений в отдельныезаконодательныеактыРоссийскойФедерации».

4. Согласно п. 2 ст. 281 ГК РФ в выкупную цену включа- ются помимо рыночной стоимости земельного участка и

132

Статья283

находящегося на нем недвижимого имущества также все убытки, причиненные собственнику изъятием земельного участка, включая убытки, которые он несет в связи с дос- рочным прекращением своих обязательств перед третьими лицами, в том числе упущенную выгоду. С учетом ст. 57 ЗК РФ возмещению подлежат в составе выкупной цены также убытки, в том числе упущенная выгода, причиненные зем- лепользователям, землевладельцам изъятием земельных участковдлягосударственныхилимуниципальныхнужд.

Принимая во внимание, что право землевладельца (зем- лепользователя) на земельный участок является правом имущественным и само охватывается категорией «имущест- во» в соответствии со ст. 128 ГК РФ, на его изъятие распро- страняются все гарантии, предусмотренные действующим законодательством для случаев, когда владелец лишается имущества в принудительном порядке (см. также Постанов- ление Конституционного Суда РФ от 13 декабря 2001 г. №16-П1). Поэтому составной частью возмещаемых убытков может являться и стоимость имущественного права земле- владельца (землепользователя), если определение такой стоимости возможно исходя из действующих стандартов оценки. При этом при расчетах размеров возмещения убыт- ки определяются с учетом стоимости имущества на день, предшествующий принятию решения об изъятии земель- ного участка землепользователей, землевладельцев (п. 4 ст. 57 ЗК РФ).

1 Собрание законодательства РФ. 2001. № 52 (ч. 2). Ст. 5014.

133

Глава17. Правособственностиидругиевещныеправаназемлю

СТАТЬЯ 284. Изъятие земельногоучастка, которыйне исполь- зуетсявсоответствиисегоцелевымназначением

Земельный участок может быть изъят у собственника в слу- чаях, когда участок предназначен для сельскохозяйственного производства либо жилищного или иного строительства и не используетсядлясоответствующейцеливтечениетрехлет, если более длительный срок не установлен законом. В этот период не включается время, необходимое для освоения участка, а также время, в течение которого участок не мог быть использован по целевому назначению из-за стихийных бедствий или ввиду иных обстоятельств, исключающихтакоеиспользование.

1. В связи с ограниченным количеством земельных уча- стков как объектов гражданского оборота, а также с их осо- бой важностью и ценностью для жизни общества особое значениеимеет вопросих эффективногоиспользования.

В частности, поскольку земельный участок является спе- цифическим, особо ценным объектом имущественных от- ношений, у участников гражданского оборота зачастую воз- никает интерес в приобретении прав на земельные участки не в целях их использования по назначению, а для инвести- рования своих денежных средств с учетом возможности по- следующей перепродажи таких участков по более высокой цене. В определенных случаях это приводит к ухудшению состояния земли, например к зарастанию сорняками или кустарником, ухудшает качество земель сельскохозяйствен- ного назначения, и в последующем могут потребоваться до- полнительные серьезные усилия, чтобы привести земель- ный участок в состояние, пригодное для использования по назначению.

134

Статья284

Не меньшую проблему для общества представляет во- прос, связанный с неэффективным использованием зе- мельных участков под жилищное строительство. Жилые по- мещения, так же как и земля, представляют собой особо значимые объекты собственности для общества. Население страны испытывает острую нужду в жилье. К примеру, в це- лях обеспечения жилищного и иного строительства на зе- мельных участках, находящихся в федеральной собственно- сти и не используемых для реализации полномочий Россий- ской Федерации, определенных федеральными законами, постановлением Правительства РФ от 3 апреля 2008 г. №234 «Об обеспечении жилищного и иного строительства на земельных участках, находящихся в федеральной собст- венности»1, установлен для федеральных органов исполни- тельной власти запрет на согласование сделок по распоря- жениюземельными участкамив целях, не связанных прежде всего с жилищным строительством. Поэтому на собствен- ника земельного участка законом возложены определенные обязанности, связанныесегоособымиспользованием.

В силу ст. 42 ЗК РФ как собственники земельных участ- ков, так и лица, не обладающие правом собственности на земельные участки, обязаны использовать их в соответствии с целевым назначением, принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным видом использования, причем способами, которые не должны наносить вред ок- ружающей среде, в том числе земле как природному объек- ту. При этом в указанную статью непосредственно была включена дополнительная обязанность для собственников земельных участков – своевременно приступать к использо- ваниюземельных участков.

1 Собрание законодательства РФ. 2008. № 14. Ст. 1424.

135

Глава17. Правособственностиидругиевещныеправаназемлю

2. Земельный кодекс РФ различает порядок принуди- тельного прекращения права на земельный участок в случае его неиспользования для собственников (ст. 44) и для лиц, владеющих участком на праве постоянного бессрочного пользования, пожизненного наследуемого владения, без- возмездногосрочного пользования(ст. 45).

При этом в соответствии со ст. 44 ЗК РФ право собст- венности на земельный участок прекращается в том числе в силу принудительного изъятия у собственника его земель- ного участка в порядке, установленном гражданским зако- нодательством.

Согласно Гражданскому кодексу РФ основанием для принудительного изъятия земельного участка может являть- ся ненадлежащее использование данного участка: неисполь- зование в течение установленного федеральным законом срока в соответствии с целевым назначением либо грубое нарушение правил рационального использования земли, установленных земельным законодательством (см. также комментарийкст. 285 ГКРФ).

Вчастности, в соответствии с комментируемой статьей земельный участок может быть изъят у собственника в слу- чаях, когда данный участок предназначен для сельскохозяй- ственного производства либо жилищного или иного строи- тельства и не используется для соответствующей цели в те- чение трех лет, если более длительный срок не установлен федеральнымзаконом.

Вданном случае необходимо учитывать признак обяза- тельности цели использования земельного участка: произ- водство сельскохозяйственной продукции; осуществление жилищного или иного строительства, а также временной признак, поскольку факт неиспользования земельного участка может быть установлен только по истечении уста-

136

Статья284

новленного законом срока. При этом в этот период не включается время, необходимое для освоения участка, а также время, в течение которого участок не мог быть ис- пользован по целевому назначению из-за стихийных бед- ствий или ввиду иных обстоятельств, исключающих такое использование.

Аналогичная норма в части земель сельскохозяйствен- ного назначения включена в Федеральный закон от 24 июля 2004 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйствен- ного назначения»1, согласно п. 3 ст. 6 которого земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения при- нудительно может быть изъят у его собственника в судебном порядке в случае неиспользования в соответствии с целевым назначениемвтечение трехлет.

3. Согласно ч. 19 ст. 51 Градостроительного кодекса РФ разрешение на строительство выдается на срок, преду- смотренный проектом организации строительства объекта капитального строительства. При этом разрешение на ин- дивидуальное жилищное строительство выдается на 10 лет.

Кроме того, ч. 20 ст. 51 Градостроительного кодекса РФ предусмотрено, что срок действия разрешения на строи- тельство может быть продлен соответствующим органом, выдавшим разрешение на строительство, по заявлению за- стройщика. В продлении срока действия разрешения на строительство должно быть отказано в случае, если строи- тельство, реконструкция, капитальный ремонт объекта ка- питального строительства не начаты до истечения срока по- дачитакогозаявления.

В данном случае положения Градостроительного кодекса РФ фактически предусматривают возможность применения

1 Собрание законодательства РФ. 2002. № 30. Ст. 3018.

137

Глава17. Правособственностиидругиевещныеправаназемлю

более длительных сроков освоения земельного участка в соответствиисегоцелевымназначением.

Одновременно следует отметить, что законодательно не определено, когда должно начинаться использование зе- мельного участка по целевому назначению: с даты предос- тавления земельного участка или с даты получения разре- шения на строительство; не установлено, когда в данном случае обязанность использования по целевому назначению считается исполненной: с даты начала строительных работ, даты введения объекта в эксплуатацию или с даты регистра- ции права на объект недвижимости. Представляется, что данный вопрос до его разрешения законодателем должен решаться на основании исследования всех обстоятельств, связанных с бездействием соответствующего собственника по реализации им прав в части использования принадлежа- щегоемуземельногоучастка.

4. Одним из основных принципов земельного законода- тельства является закрепленное п. 8 ч. 1 ст. 1 ЗК РФ деление земель по целевому назначению на категории, согласно ко- торому правовой режим земель определяется исходя из при- надлежности к той или иной категории и разрешенного ис- пользования в соответствии с зонированием территорий и требованиямизаконодательства.

Согласно ст. 7 ЗК РФ земли в Российской Федерации по целевому назначению подразделяются на семь категорий, которые должны использоваться в соответствии с установ- ленным для них целевым назначением. Изменение целевого назначения земель допускается только после их перевода в иную категорию в порядке, установленном земельным за- конодательством.

Кроме того, в п. 1 ст. 1 Федерального закона от 24 июля 2004 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйствен-

138

Статья284

ного назначения»1, устанавливающем основные принципы оборота земель сельскохозяйственного назначения, закреп- лен принцип сохранения целевого использования земель- ныхучастков.

Абзацем 1 п. 1 ст. 6 названного Федерального закона предусмотрено, что собственники земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения обязаны исполь- зовать указанные земельные участки в соответствии с целе- вым назначением данной категории земель и разрешенным использованием.

Таким образом, использование земельного участка по целевому назначению означает использование земельного участка в соответствии с заранее заданными целями: в дан- ном случае исключительно для сельскохозяйственного про- изводства либо жилищного или иного строительства. Ис- пользование собственником земельного участка под иные цели, в том числе обеспечивающие в той или иной степени эффективное пользование участком, не исключает приме- нение установленных комментируемой статьей оснований дляпринятиярешенияобизъятииданногоучастка.

5.Следует признать, что указанные в комментируемой статье случаи принудительного изъятия у собственников земельных участков в связи с их неиспользованием пред- ставляют собой форму публично-правового вмешательства в частные дела собственника в общественных интересах, как

иизъятие недвижимости для государственных или муници- пальныхнужд.

Вто же время в случае изъятия недвижимости для госу- дарственных или муниципальных нужд необходимость изъ- ятия обосновывается непосредственно общественными ин-

1Собрание законодательства РФ. 2002. № 30. Ст. 3018.

139

Глава17. Правособственностиидругиевещныеправаназемлю

тересами (необходимость использования изымаемого зе- мельногоучасткавобщественных интересах).

Изъятие же на основании ненадлежащего использова- ния – это фактически санкция за нарушение установлен- ного в общественных интересах порядка использования земельных участков.

При этом данное основание принудительного изъятия земельных участков следует также отличать от специальных случаев принудительного изъятия недвижимого имущества, предусмотренного гражданским законодательством, – рек- визиции, конфискации, национализации. Это исключи- тельные случаи, цель проведения такого изъятия – также общественные интересы. Вместе с тем следует достаточно четко отграничивать правовые режимы особенностей такого изъятия.

Реквизиция отличается тем, что она имеет в виду указан- ныевп. 1 ст. 242 ГК РФ, ст. 51 ЗК РФчрезвычайные обстоя- тельства, для устранения которых необходимо немедленное изъятие у собственника определенного имущества. Цель реквизиции не в пресечении противоправного поведения собственника, а в обеспечении безопасности граждан, спа- сении имущества, уничтожении зараженных животных в случаях эпидемии, эпизоотии.

Конфискация имущества, согласно ст. 243 ГК РФ, пред- ставляет собой принудительное безвозмездное изъятие госу- дарством всего имущества (или его части), являющегося собственностью лица, совершившего прежде всего уголовно наказуемоедеяние(преступление).

Под национализацией в соответствии с п. 2 ст. 235 ГК РФ понимается обращение исключительно в собственность государства имущества, находящегося в собственности гра- ждан и юридических лиц. Национализация возможна толь-

140