Право собственности на землю. Постатейный комментарий главы 17 Гражданского кодекса Российской Федерации

Статья279

СТАТЬЯ 279. Выкуп земельногоучасткадля государственных

имуниципальныхнужд

1.Земельный участок может быть изъят у собственника для государственныхилимуниципальныхнуждпутем выкупа.

В зависимости от того, для чьих нужд изымается земля, выкуп осуществляется Российской Федерацией, соответст- вующим субъектом Российской Федерации или муниципаль- нымобразованием.

2.Решение об изъятии земельного участка для государст- венных или муниципальных нужд принимается федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органами мест- ногосамоуправления.

Федеральные органы исполнительной власти, органы испол- нительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, уполномоченные принимать решения об изъятии земельных участков для государственных или муни- ципальных нужд, порядок подготовки и принятия этих решений определяютсяфедеральнымземельнымзаконодательством.

3.Собственник земельного участка должен быть не позднее чем за год до предстоящего изъятия земельного участка пись- менно уведомлен об этом органом, принявшим решение об изъ- ятии. Выкуп земельного участка до истечения года со дня по- лучения собственником такого уведомления допускается толь- коссогласия собственника.

4.Решение федерального органа исполнительной власти, органа исполнительной власти субъекта Российской Федера- ции или органа местного самоуправления об изъятии земель- ного участка для государственных или муниципальных нужд подлежит государственной регистрации в органе, осуществ-

91

Глава17. Правособственностиидругиевещныеправаназемлю

ляющем регистрацию прав на земельный участок. Собственник земельного участка должен быть извещен о произведенной ре- гистрации суказаниемеедаты.

1.По общему правилу принудительное изъятие принад- лежащего собственнику имущества не допускается, за ис- ключением случаев, когда основания для такого изъятия установленыфедеральнымзаконом(ст. 235 ГКРФ).

Комментируемая статья в дополнение к предусмотрен- ным в ст. 242 (реквизиция) и 243 (конфискация) ГК РФ ос- нованиям принудительного изъятия имущества устанавли- вает возможность принудительного изъятия земельного уча- стка. При этом такое изъятие осуществляется только путем выкупа и только для обеспечения государственных или му- ниципальных нужд.

2.Из всего огромного разнообразия и множества объек- тов права собственности комментируемая статья устанавли- вает специальные правила только в отношении одного вида таких объектов – земельного участка. И для этого имеются весьма значимые и весомые основания. Земельные участки всегда занимают первостепенное, главенствующее положе- ние и им придается определяющее значение не только с по- зиций права, но и практически в любых иных отношениях, затрагивающихземлю(земельныйучасток).

Согласно ст. 9 Конституции РФ земля используется и ох- раняется в Российской Федерации как основа жизни и дея- тельности народов, проживающих на соответствующей тер- ритории. При этом земля может находиться в частной, госу- дарственной, муниципальнойииныхформахсобственности.

Земельный кодекс РФ в развитие конституционных по- ложений о земле определяет ее, во-первых, как природный объект и природный ресурс, охраняемый в качестве важней-

92

Статья279

шей составной части природы, во-вторых, как природный ресурс, используемыйвкачествесредствпроизводствав сель- ском и лесном хозяйстве и основы осуществления хозяйст- венной и иной деятельности на территории Российской Фе- дерации, и, в-третьих, одновременно как недвижимое иму- щество, объект права собственности и иных прав на землю (см. ст. 1 ЗК РФ). Из такого «объемного» определения видно достаточно сложное переплетение публичных и частных ин- тересов в правовом регулировании объектов земельных от- ношений. Учитывая многогранность и исключительную зна- чимость земли в жизнедеятельности как государства, так и отдельно взятого человека, принудительное изъятие земель- ного участка в интересах и по инициативе наиболее сильного участника гражданских отношений – государства (муници- палитета) в любом случае для теряющего свою землю част- ного собственника будет в достаточной степени болезненной процедурой, поскольку для подавляющего большинства гра- ждан земля (земельный участок) ассоциируется не столько с ее юридическим значением как объекта права, имеющего определенную стоимость, сколько с ее социальным значени- ем и сложившимися традициями, когда земля ассоциируется каккормилица, родное(кровное) местоит.п.

3. Принудительное отчуждение частной собственности для обеспечения государственных интересов имеет давнюю историю и характеризуется в литературе множеством поня- тий: «экспроприация в интересах общественной пользы», просто «изъятие»1 либо «принудительное отчуждение в об- щественных целях»2. К примеру, К.П. Победоносцев рас-

1См.: Маттеи У., Суханов Е.А. Основные положения права собствен-

ности. М.: Юристъ, 1999. С. 275.

2См.: Галятин М.Ю. США: правовое регулирование использования земель. М.: Наука, 1991. С. 40.

93

Глава17. Правособственностиидругиевещныеправаназемлю

сматривал отчуждение частного имущества по распоряже- нию правительства для какой-либо общественной пользы как особенный вид понудительного отчуждения. При этом он отмечал, что «понятие о пользе общественной, о государ- ственной потребности есть весьма условное и вместе с тем лишенное юридической определенности… частные лица не могут официально заявлять свои возражения, а когда дело решено высшей государственной властью, тогда возражения еще менее возможны, и остается открытым один только во- прос– вопросовознаграждении»1.

Устанавливаемые законом случаи изъятия должны соот- ветствовать Конституции РФ, согласно ч. 3 ст. 55 которой права и свободы человека и гражданина могут быть ограни- чены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов дру- гих лиц, обеспечения обороны страны и безопасности госу- дарства. С учетом данных конституционных положений лю- бое ограничение права собственности хотя бы и в интересах государства и общества должно быть понятным и обосно- ванным, основываться на четких правилах, устанавливаю- щих процедуру изъятия земельных участков в строго огра- ниченных случаях, исключающих волюнтаристский подход приопределениигосударственных нужд.

Представляется в достаточной степени убедительным мнение итальянского профессора Уго Маттеи о том, что «право государства на принудительное отчуждение частной собственности естественным образом вытекает из примата политики над правом, силы над принципами. Поэтому вся-

1 См.: Победоносцев К.П. Курс гражданского права. В 3 т. Т. 1. М.: Зер-

цало, 2003. С. 385–389.

94

Статья279

кое ограничение данного права с точки зрения его эффек- тивности и надлежащего функционирования… требует от правовой системы значительной степени зрелости. Оно тре- бует наличия сильной, независимой и надежной судебной системы, способной противостоять неожиданно обнаружи- вающим себя потребностям государственной власти… Од- нако при всем при этом обеспечение соблюдения имущест- венных прав перед лицом посягательств на них со стороны государства многими рассматривается как критически важ- ный аспект всякой правовой системы, призванной обслу- живать интересы экономического развития»1. В усеченном виде, но по-существу аналогичное мнение при рассмотре- нии исследований американских ученых относительно воз- можности реализации государством права принудительного отчуждения земли высказано М.Ю. Галятиным: «…с пози- ций прагматической юриспруденции отчуждение собствен- ности для общественных целей понимается как регулирова- ние использования частной земельной собственности для целей здравоохранения, безопасности, общего благосостоя- ния и нравственности, необходимым условием правомерно- сти реализации которого являются компенсация и соблюде- ние требований надлежащей правовой процедуры»2. И все же полагаем, что любое обоснование ущемления интересов частных собственников для обеспечения хотя бы и значи- мых интересов государства выступает важной, но не главной составляющей, первопричиной, побуждающей к установле- нию принудительных механизмов изъятия в отношении зе- мельных участков, поскольку данный объект права бес- спорно «вследствие его ограниченности необходимо под-

1Маттеи У., Суханов Е.А. Указ. соч. С. 275, 276.

2Галятин М.Ю. Указ. соч. С. 44, 45.

95

Глава17. Правособственностиидругиевещныеправаназемлю

вергается в частном обладании таким ограничениям, кото- рыечужды движимымвещам»1.

4. С учетом положений Основного Закона понуждение к отчуждению хотя бы и путем выкупа земельного участка должно иметь веские основания. К таким основаниям со- гласно п. 1 комментируемой статьи отнесены исключитель- ногосударственныеимуниципальныенужды.

Следует отметить, что непосредственно Гражданский ко- декс РФ конкретные нужды Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований, которые могли бы послужить основанием для изъятия земельного участка у собственника, не раскрывает. В самом общем виде государ- ственные и муниципальные нужды определены в ст. 49 ЗК РФ, в которой одновременно подчеркивается, во-первых, исключительность действийпоизъятию земельных участков и, во-вторых, что изъятие земельного участка у собственни- каможет бытьобусловленотолькодвумяслучаями:

1)выполнения международных обязательств Российской Федерации;

2)размещения объектов государственного или муници- пального значения, когда отсутствуют другие варианты их возможногоразмещения.

Верховный Суд РФ применительно к вопросу изъятия жи- логопомещениявсвязисизъятиемземельногоучасткавсвоем постановлении под государственными или муниципальными нуждами при изъятии земельных участков полагает необходи- мым понимать потребности Российской Федерации, субъекта Федерации или муниципального образования, связанные с обстоятельствами, установленными соответственно федераль-

1 Шершеневич Г.Ф. Учебник русского гражданского права. М.: Спарк, 1995. С. 96.

96

Статья279

ными законами или законами субъектов Федерации, удовле- творениекоторыхневозможнобезизъятияземельныхучастков (например, выполнение международных обязательств Россий- ской Федерации, размещение объектов государственного или муниципальногозначенияприотсутствиидругихвариантових размещения, застройка в соответствии с генеральными плана- мигородскихисельскихпоселений)1.

Выполнение государством международных обязательств существенных сложностей в определении потребностей (нужд) в конкретном подлежащем изъятию участке, как пра- вило, не вызывает, поскольку «местоположение» соответст- вующего объекта уже задано в самом договоре или федераль- ном законе. К примеру, согласно ст. 6 Федерального закона от 8 мая 2009 г. № 93-ФЗ «Об организации проведения встре- чиглавгосударствиправительствстран– участниковфорума «Азиатско-Тихоокеанское экономическое сотрудничество» в 2012 году, о развитии города Владивостокакак центрамежду- народного сотрудничества в Азиатско-Тихоокеанском регио- не и о внесении изменений в отдельные законодательные актыРоссийскойФедерации»2 до1 января2012 г. на террито- рии Приморского края допускается изъятие земельных уча- стков и (или) расположенных на них объектов недвижимого имущества для размещения необходимых для проведения саммитаобъектов.

Инициирование процедуры изъятия земельного участка под размещение объектов государственного или муници- пального значения в иных случаях на практике может при- водить к злоупотреблениям со стороны государственных

1Пункт 20 постановления Верховного Суда РФ от 2 июля 2009 г. № 14 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при применении ЖилищногокодексаРоссийскойФедерации» // Российскаягазета. 2009. №123.

2Собрание законодательства РФ. 2009. № 19. Ст. 2283.

97

Глава17. Правособственностиидругиевещныеправаназемлю

или муниципальных органов, по решению которых изыма- ется этот участок. К примеру, изъятый земельный участок в последующем может перейти к другому частному собствен- нику, а иногда весь процесс по указанному изъятию может быть изначально инициирован недобросовестным частным собственником.

В целях ограничения возможности недобросовестного изъятия земельных участков Земельный кодекс РФ вводит необходимость обоснования органом, по инициативе кото- рого изымается участок, отсутствия других вариантов воз- можного размещения объектов, под которые подлежит изъ- ятию конкретный участок. На это обстоятельство прямо указано в п. 2 ч. 1 ст. 49 ЗК РФ. Верховный Суд РФ в подп. «в» п. 20 Постановления от 2 июля 2009 г. №14 также указывает на обязанность доказывания государственным органом или органом местного самоуправления того, что принятое соответствующим органом решение об изъятии земельного участка обусловлено государственными или му- ниципальными нуждами и использование данного земель- ного участка в целях, для которых он изымается, невозмож- но без прекращения права собственности на соответствую- щее жилое помещение. В качестве примера из судебной практики, где затрагивается вопрос доказывания отсутствия других вариантов, можно отметить Постановление ФАС Уральского округа от 5 февраля 2009 г. № Ф09-35/09-С6, в котором отмечается, что суд апелляционной инстанции обоснованно исходил из того, что в предмет доказывания по данному делу входят в том числе такие обстоятельства, как отсутствие других вариантов возможного размещения пред- полагаемого к строительству объекта, а также то, что ис- пользование земельного участка в целях, для которых он изымается, невозможно без прекращения права собственно-

98

Статья279

сти ООО «Х» на находящийся на данном земельном участке объект незавершенного строительства. При этом суд пра- вильно указал, что бремя доказывания названных обстоя- тельств, исходя из содержания ч. 5 ст. 200 АПК РФ, несет орган или лицо, которые приняли оспариваемый ненорма- тивныйакт.

Одновременно Земельный кодекс РФ определяет хотя и в общем виде, но все же в достаточной степени конкретное назначение объектов, под размещение которых допускается изъятиеземельных участков. Ктаким объектамотнесены:

–объекты федеральных энергетических систем и объек- тыэнергетических системрегиональногозначения;

–объекты использованияатомной энергии;

–объекты обороныибезопасности;

объекты федерального транспорта, путей сообщения, информатики и связи, а также объекты транспорта, путей сообщения, информатикиисвязирегиональногозначения;

–объекты, обеспечивающиекосмическуюдеятельность;

–объекты, обеспечивающие статус и защиту Государст- веннойграницыРФ;

–линейные объекты федерального и регионального зна- чения, обеспечивающие деятельность субъектов естествен- ныхмонополий;

–объекты электро-, газо-, тепло- и водоснабжения му- ниципальногозначения;

–автомобильные дороги федерального, регионального илимежмуниципального, местногозначения.

Следует отметить, что приведенный перечень не являет- ся закрытым, поскольку основанием для изъятия земель для государственных или муниципальных нужд могут послу- жить и иные обстоятельства, но только если они установле- ны федеральными законами либо законами субъектов Рос-

99

Глава17. Правособственностиидругиевещныеправаназемлю

сийской Федерации соответственно в отношении земель, находящихся в собственности субъектов Федерации или муниципальнойсобственности.

5. Пункт 1 комментируемой статьи предусматривает воз- можность изъятия земельного участка для государственных или муниципальных нужд только путем его выкупа, который осуществляется публичными образованиями из средств соот- ветствующего бюджета. Исходя из данного правила изымае- мый земельный участок переходит в собственность соответ- ственно Российской Федерации, субъекта Федерации или муниципального образования, т.е. в зависимости от источни- ка выплаты компенсации за изымаемый участок. Вместе с тем законом может быть установлен иной порядок перерас- пределения и оформления в собственность изымаемого для государственных и муниципальных нужд недвижимого иму- щества, в том числе земельных участков, который может пре- дусматривать не обязательно прямую зависимость перехода в собственность изымаемого недвижимого имущества от ис- точника финансирования. Так, согласно ч. 5 ст. 6 Федераль- ного закона от 8 мая 2009 г. № 93-ФЗ «Об организации про- ведения встречи глав государств и правительств стран – уча- стников форума «Азиатско-Тихоокеанское экономическое сотрудничество» в 2012 году, о развитии города Владивостока как центра международного сотрудничества в Азиатско- Тихоокеанском регионеио внесенииизменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»1 изъятие зе- мельных участков и (или) расположенных на них объектов недвижимого имущества, которые находятся в собственности граждан или юридических лиц, для государственных или му- ниципальныхнуждосуществляетсявсобственность:

1 Собрание законодательства РФ. 2009. № 19. Ст. 2283.

100