Постатейный комментарий к Федеральному закону от 2 января 2000 г. № 29-ФЗ «О качестве и безопасности пищевых продуктов»

Статья 12. Подтверждение соответствия пищевых продуктов...

Пищевая продукция, подлежащая обязательной сертификации,

может подразделяться на скоропортящуюся продукцию со сроком

годности или хранения до одного месяца (кратковременного хранения)

ипродукцию со сроком годности или хранения более одного месяца (длительного хранения), что влияет на выбор схемы сертификации.

Сертификация продовольственного сырья и пищевых продуктов животного происхождения осуществляется после ветеринарно-сани- тарной экспертизы (ветсаноценки), проводимой в соответствии с действующими ветеринарно-санитарными правилами и при обязательном наличии ветеринарных сопроводительных документов (ветсвидетельств, ветсертификатов).

По решению органа по сертификации испытания могут быть проведены по сокращенной номенклатуре показателей при условии, что остальные показатели подтверждены документами соответствующих служб надзора и контроля: санитарно-гигиенического, ветеринарного, а также документами о состоянии почв, воды, кормов, сырья и др. в конкретном регионе.

Следует отметить, что требования Правил не применяются при проведении подтверждения соответствия молока и молочной продукции, масложировой продукции, соковой продукции из фруктов

иовощей в форме обязательной сертификации. Это предусмотрено информационным письмом Ростехрегулирования от 8 октября 2009 г.

№СП-101–32–6073.

Всвязи с утверждением ФЗ «Технический регламент на молоко

имолочную продукцию», Федерального закона от 24 июня 2008 г.

№90-ФЗ «Технический регламент на масложировую продукцию», Федерального закона от 27 октября 2008 г. № 178-ФЗ «Технический регламент на соковую продукцию из фруктов и овощей» при подтверждении соответствия продукции, относящейся к объектам технического регулирования перечисленных технических регламентов, следует руководствоваться требованиями технических регламентов.

По вопросу о возможности регулировании сертификации на региональном уровне возникали судебные споры.

Так, было принято постановление Кабинета Министров Чувашской Республики от 21 июня 2006 г. № 154 «О добровольной проверке качества и безопасности алкогольной продукции, предназначенной для розничной продажи на территории Чувашской Республики» (утратило силу). Пунктом 1 вышеназванного постановления был утвержден Порядок добровольной проверки качества и безопасности алкогольной продукции, предназначенной для розничной продажи на территории Чувашской Республики.

71

Глава III. Государственное регулирование в области обеспечения качества..

Суд же подчеркнул, что регулирование договорных отношений участников системы добровольной сертификации органами государственной власти субъектов Российской Федерации законодательством не предусмотрено. Оспариваемые нормы противоречат положениям статей 6, 12, и п. 2 ст. 26 Федерального закона от 22 ноября 1995 г. № 171-ФЗ «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции» и ст. 6 Федерального закона от 2 января 2000 г. № 29-ФЗ «О качестве и безопасности пищевых продуктов» (см. подробнее определение Верховного Суда РФ от 24 марта 2010 г. № 31-Г10–3).

Статья 13. Государственный надзор в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов, материалов и изделий

1.Государственный надзор в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов, материалов и изделий осуществляется федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченными на осуществление соответственно федерального государственного санитарно-эпидемиологического надзора, федерального государственного ветеринарного надзора, регионального государственного ветеринарного надзора, согласно их компетенции в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

2.К отношениям, связанным с осуществлением государственного надзора

вобласти обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов, материалов и изделий, организацией и проведением проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, применяются положения Федерального закона от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» и Федерального закона от 27 декабря 2002 года № 184-ФЗ «О техническом регулировании».

3. Федеральные органы исполнительной власти, указанные в пункте

1 настоящей статьи, осуществляют соответственно санитарно-карантинный контроль и ветеринарный контроль за ввозимыми на территорию Российской Федерации пищевыми продуктами, материалами и изделиями (за исключением пищевых продуктов, материалов и изделий, ввозимых физическими лицами для личных, семейных, домашних и иных не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности нужд, а также уловов водных биологических ресурсов, добытых (выловленных) при осуществлении рыболовства,

ипроизведенной из них рыбной и иной продукции) в специально оборудованных

ипредназначенных для этих целей пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации (далее — специализированные пункты пропуска). Перечень специализированных пунктов пропуска и порядок осуществления

72

Статья 13. Государственный надзор в области обеспечения качества...

санитарно-карантинного контроля и ветеринарного контроля за ввозимыми на территорию Российской Федерации пищевыми продуктами, материалами

иизделиями (в том числе порядок контроля, осуществляемого таможенными органами, и принятия ими решений по результатам проверки документов в соответствии с пунктом 4 настоящей статьи и порядок определения видов товаров в соответствии с единой Товарной номенклатурой внешнеэкономической деятельности Таможенного союза и случаев, когда проводится досмотр товаров) устанавливаются Правительством Российской Федерации.

4.Федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в области таможенного дела, участвует в осуществлении государственного надзора в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов, материалов

иизделий посредством проведения должностными лицами таможенных органов в специализированных пунктах пропуска проверки документов, представляемых перевозчиком или лицом, действующим от его имени, при прибытии пищевых продуктов, материалов и изделий на территорию Российской Федерации.

Абзац второй утратил силу с 1 августа 2011 г.

По результатам проверки документов должностными лицами таможенных органов принимается решение о ввозе пищевых продуктов, материалов и изделий на территорию Российской Федерации в целях их дальнейшей перевозки в соответствии с таможенной процедурой таможенного транзита, либо об их немедленном вывозе с территории Российской Федерации, либо об их направлении в специально оборудованные и оснащенные места в специализированных пунктах пропуска для проведения досмотра пищевых продуктов, материалов и изделий должностными лицами федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных на осуществление соответственно федерального государственного санитарно-эпиде- миологического надзора и федерального государственного ветеринарного надзора, регионального государственного ветеринарного надзора.

Абзац четвертый утратил силу с 1 августа 2011 г.

Комментарий

1. Комментируемая статья посвящена определению правовых основ государственного надзора за качеством и безопасностью продуктов питания.

Следует сказать, что в литературе является спорным вопрос о соотношении таких понятий, как надзор и контроль.

Научные дискуссии вокруг понятий «контроль» и «надзор», в том числе и в сфере экологии, ведутся достаточно давно и свидетельствуют о наличии полемики в данной сфере. Возникает ряд вопросов, в частности: совпадают ли по своему фактическому и юридическому содержанию понятия «контроль» и «надзор»?*(49) Если не совпадают, тогда что характерно для контроля, а что — для надзора? Рассмотрим некоторые из имеющихся в научной литературе суждений по этим вопросам.*(50)

73

Глава III. Государственное регулирование в области обеспечения качества..

Понятия «контроль» и «надзор» широко используются как в теории, так и в законодательной деятельности, однако до сих пор эти понятия не стали терминами, полностью отражающими их терминологическую сущность. Конституция РФ уделяет незначительное внимание вопросам терминов «контроль» и «надзор» (например, п. «а» ст. 71).

Действующее законодательство Российской Федерации, регламентирующее организацию и деятельность исполнительной власти, также не содержит четких критериев разграничения контроля и надзора. Например, в Указе Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе

иструктуре федеральных органов исполнительной власти» функции

по контролю и надзору также не разграничиваются.

Определение, приведенное в Указе, по сути, отожествляет данные термины, что может оказаться крайне неэффективным в сфере реализации управленческих полномочий. В связи с этим представляется целесообразным доктринальное толкование собственно понятий «контроль» и «надзор».

Вопрос о соотношении понятий «контроль» и «надзор» в России начал обсуждаться еще в советское время, в период воссоздания органов прокуратуры и разработки нормативно-правовых актов, регулирующих их деятельность. Сегодня в юридической литературе проблеме соотношения контроля и надзора также уделено немало внимания.

Например, А. П. Гуляев пишет, что понятия «контроль» и «надзор» чаще рассматриваются как тождественные и их трудно отличить,

ихотя в некоторых законодательных и нормативных актах они иногда рассматриваются как различные, но какого-либо отличия в этих актах не просматривается. Вместе с тем В. Г. Бессарабов, отмечая, что надзор (имеется в виду прокурорский надзор) входит в систему государственного контроля, считает, что эти понятия различны по содержанию.*(51)

Некоторые авторы понимают под надзором функцию публичного управления, под которой понимается наиболее общее, универсальное направление деятельности органов государственной власти, заключающееся в непрерывном воздействии с объектами управления*(52).

Ряд авторов, которые в своих исследованиях все-таки различают данные термины и проводят более или менее четкие границы между ними, считают, что надзор является разновидностью контроля, суженным контролем, другие — что контроль и надзор являются самостоятельными видами деятельности органов управления или управленческими функциями.

Например,помнениюЕ.А. Кочерина,контроль—этооднаизосновных функций управления (сюда еще относятся планирование, организация, координация и стимулирование). Эта форма проявления целенаправленного

74

Статья 13. Государственный надзор в области обеспечения качества...

воздействия на коллективы людей, предусматривающая систематическое позитивное выявление отклонений от установленных норм, правил и требований в процессе реализации поставленных задач.*(53)

Вместе с тем, следует сказать, что в последнее время в нормативных актах приоритет отдается именно термину «надзор». Так, например, это сделано в ст. 65 ФЗ «Об охране окружающей среды». В соответствии с ней под государственным экологическим надзором понимается деятельность уполномоченных федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями (далее — юридические лица, индивидуальные предприниматели) и гражданами требований, установленных в соответствии с международными договорами Российской Федерации, указанным федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации в области охраны окружающей среды, посредством организации и проведения проверок указанных лиц, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, и деятельность уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния соблюдения обязательных требований при осуществлении органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами своей деятельности.

Государственный надзор в области обеспечения качества и безо-

пасности пищевых продуктов, материалов и изделий осуществляется федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченными на осуществление соответственно федерального государственного са- нитарно-эпидемиологического надзора, федерального государственного ветеринарного надзора, регионального государственного ветеринарного надзора, согласно их компетенции в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Государственный надзор проводятся в целях предупреждения, выявления и пресечения нарушений законодательства Российской

75

Глава III. Государственное регулирование в области обеспечения качества..

Федерации в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов, а также предотвращения заболеваний (отравлений) людей, связанных с употреблением (использованием) некачественной, опасной

продукции.

Государственный надзор включает в себя:

1)надзор за соблюдением законодательства Российской Федерации

вобласти обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов;

2)установление причин и условий возникновения болезней людей и животных;

3)пресечение нарушений законодательства Российской Федерации в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов и применение мер административного воздействия к лицам, допустившим такие правонарушения.

Государственный надзор осуществляются посредством проведения:

1)проверок;

2)рассмотрение документов, необходимых для оценки качества

ибезопасности продукции, условий ее изготовления и оборота;

3)анализа причин и условий возникновения и распространения болезней людей и животных, а также проведения мероприятий, направленных на их ликвидацию и профилактику.

Выделяют два вида проверок:

1)плановые. При необходимости для проведения таких проверок образуются комиссии;

2)внеплановые. Такие проверки проводятся при получении органами государственного надзора и контроля информации об аварийных ситуациях, изменениях или нарушениях технологических процессов изготовления, хранения, транспортировки и реализации продукции, связанных с ее употреблением (использованием), случаях заболеваний (отравлений) людей и других нарушениях законодательства Российской Федерации в области обеспечения качества и безопасности пищевых

продуктов.

2. Полномочия федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих надзор в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов, устанавливаются Правительством РФ.

Так, например, Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека действует на основании постановления Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 322 «Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека».

Данный орган в установленной сфере деятельности осуществляет надзор и контроль за исполнением обязательных требований законода-

76

Статья 13. Государственный надзор в области обеспечения качества...

тельства Российской Федерации в области обеспечения санитарно-эпи- демиологического благополучия населения, защиты прав потребителей и в области потребительского рынка, в том числе:

9государственный санитарно-эпидемиологический надзор за соблюдением санитарного законодательства;

9государственный контроль за соблюдением законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, регулирующих отношения в области защиты прав потребителей;

9контроль за соблюдением правил продажи отдельных предусмотренных законодательством видов товаров, выполнения работ, оказания услуг;

9санитарно-карантинный контроль в пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации;

9государственный надзор и контроль за качеством и безопасностью муки, макаронных и хлебобулочных изделий при осуществлении закупок указанной продукции для государственных нужд, а также при поставке (закладке) муки в государственный резерв, ее хранении в составе государственного резерва и транспортировке;

9государственный надзор и контроль за качеством и безопасностью муки, макаронных и хлебобулочных изделий при ввозе (вывозе) указанной продукции на территорию Российской Федерации;

9государственный контроль за соблюдением требований о включении информации о классе энергетической эффективности товара,

иной обязательной информации об энергетической эффективности в техническую документацию, прилагаемую к товару, в его маркировку, нанесении такой информации на его этикетку, а также правил включения (нанесения) указанной информации.

Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору действует на основании постановления Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 327 «Об утверждении Положения о Федеральной службе по ветеринарному и фитосанитарному надзору». Россельхознадзор является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере ветеринарии, обращения лекарственных средств для ветеринарного применения, карантина и защиты растений, безопасного обращения с пестицидами

иагрохимикатами, обеспечения плодородия почв, обеспечения качества и безопасности зерна, крупы, комбикормов и компонентов для их производства, побочных продуктов переработки зерна, земельных отношений (в части, касающейся земель сельскохозяйственного назначения), функции по защите населения от болезней, общих для человека

иживотных.

77

Глава III. Государственное регулирование в области обеспечения качества..

Данный орган осуществляет, в частности, надзор:

9в установленных законодательством Российской Федерации случаях за юридическими и физическими лицами, проводящими экспертизы, обследования, исследования, испытания, оценку, отбор проб, образцов, досмотр и осмотр, посещение подконтрольных субъектов

иобъектов, выдачу заключений, а также иные работы в установленной сфере деятельности;

9за безопасным обращением с пестицидами и агрохимикатами;

9за безопасностью лекарственных средств для ветеринарного применения, кормов и кормовых добавок, изготовленных из генно-ин- женерно-модифицированных организмов, на всех стадиях производства

иобращения.

Следует сказать, что по вопросу права на осуществление ветеринарного надзора на практике возникали споры.

Так, М., индивидуальный предприниматель, занимающийся ветеринарной деятельностью, обратился в Верховный Суд Российской Федерации с заявлением о признании недействующими пунктов 1. 1, 1.4, 2. 1, 2.2, 2.3, 2.6 (абзаца второго) Правил организации работы по выдаче ветеринарных сопроводительных документов в части, исключающей обязательность этих Правил для специалистов в области ветеринарии, занимающихся индивидуальной деятельностью, и не допускающей оформление, выдачу, подписание и заверение печатью перечисленных в них документов (ветеринарные сопроводительные документы, ветеринарные свидетельства форм № 1, 2, 3, справка формы № 4, опись при перевозке животных в количестве более 5 голов) специалистами в области ветеринарии, занимающимися предпринимательской деятельностью.

В обоснование требований заявитель указал, что оспариваемые нормативные положения, предоставляющие право оформления и выдачи указанных ветеринарных документов только органам и учреждениям, входящим в систему государственной ветеринарной службы Российской Федерации, лишают данного права индивидуальных предпринимателей, занимающихся ветеринарной деятельностью, в нарушение требований статьи 1 Закона Российской Федерации от 14 мая 1993 г. № 4979–1 «О ветеринарии»

Однако суд подчеркнул, что согласно статье 4 этого Закона право на занятие ветеринарной деятельностью имеют специалисты в области ветеринарии с высшим или средним ветеринарным образованием.

Исходя из приведенных законоположений, суд сделал правильный вывод о том, что осуществление государственного ветеринарного надзора является одной из основных задач ветеринарии в Российской

78

Статья 13. Государственный надзор в области обеспечения качества...

Федерации и специалисты в области ветеринарии, занимающиеся предпринимательской деятельностью, не наделены полномочиями по осуществлению государственного ветеринарного надзора (см. подробнее определение Верховного Суда РФ от 24 июня 2008 г. № КАС08–302).

Следует также отметить постановление Правительства г. Москвы от 31 января 2006 г. № 65-ПП «О совершенствовании контроля качества

ибезопасности сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия в городе Москве», принятое в целях совершенствования контроля качества и безопасности сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, реализуемых на потребительском рынке города Москвы.

Постановлением № 65-ПП на Государственную инспекцию города Москвы по качеству сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия (далее — МосГИК) возложены функции проведения политики Правительства Москвы и осуществления совместно с уполномоченными федеральными органами исполнительной власти государственного контроля в области обеспечения качества и безопасности сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, изготавливаемых

инаходящихся в обороте на территории города Москвы на всех этапах товародвижения, за исключением контроля, входящего в компетенцию государственной ветеринарной службы.

Установлено также, что предписания МосГИКу в части обеспечения качества и безопасности сельскохозяйственной продукции, сырья

ипродовольствия, изготавливаемых и находящихся в обороте на территории города Москвы, являются обязательными для исполнения всеми организациями независимо от их организационно-правовых форм.

Таким образом, Государственная инспекция города Москвы по качеству сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия — это орган исполнительной власти города Москвы, проводящий государственную политику и осуществляющий совместно с уполномоченными федеральными органами исполнительной власти полномочия в области обеспечения контроля за качеством и безопасностью сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, изготавливаемых и/или реализуемых на территории города Москвы любыми организациями, вне зависимости от их организационно-правовых форм (за исключением контроля в области обеспечения безопасности продуктов в ветеринар- но-санитарном отношении).

МосГИК уполномочен на осуществление своей деятельности, направленной на обеспечение государственного контроля за качеством

ибезопасностью сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, изготавливаемых и находящихся в обороте на территории города Москвы на всех этапах товародвижения.

79

Глава III. Государственное регулирование в области обеспечения качества..

3. К отношениям, связанным с осуществлением государственного надзора в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов, материалов и изделий, организацией и проведением проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, применяются положения Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» и Федерального закона от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании».

Всоответствии с Федеральным законом от 26 декабря 2008 г.

№294-ФЗ государственный контроль (надзор) — деятельность упол-

номоченных органов государственной власти (федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ), направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями (далее также — юридические лица, индивидуальные предприниматели) требований, установленных настоящим Федераль-

ным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами РФ, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ (далее — обязательные требования), посредством организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, принятия предусмотренных законодательством РФ мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, а также деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения обязательных требований при осуществлении деятельности юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями. Отдельные полномочия по осуществлению федерального государственного лесного надзора, федерального государственного пожарного надзора, государственного надзора в области использования и охраны особо охраняемых природных территорий, государственного портового контроля в соответствии с федеральными законами могут осуществляться государственными учреждениями, подведомственными соответственно федеральным органам исполнительной власти и органам исполнительной власти субъектов РФ.

В настоящее время действует, в частности, приказ Роспотребнадзора от 24 марта 2010 г. № 103 «Об утверждении Методических

80