Постатейный комментарий к Федеральному закону от 2 января 2000 г. № 29-ФЗ «О качестве и безопасности пищевых продуктов»

Статья 1. Основные понятия

Поэтому в рекламе не должно быть ссылок на конкретные случаи излечения людей, улучшения их состояния в результате применения таких добавок.

Кроме того, реклама не должна содержать выражение благодарности физическими лицами в связи с применением таких добавок, побуждать к отказу от здорового питания, создавать впечатление о преимуществах таких добавок путем ссылки на факт проведения исследований, обязательных для государственной регистрации таких добавок, а также использовать результаты иных исследований в форме прямой рекомендации к применению таких добавок*(10).

Вмедицинских и фармацевтических кругах не утихают споры вокруг биологически активных добавок. В попытках урегулировать ситуацию с их производством и распространением успехи пока невелики: удалось добиться лишь запрета на рекламу БАДов в качестве лекарственного средства, а также обязательного указания на упаковке, что БАД не является лекарством.

Государство своими инициативами предпринимает попытки установить биологически активным добавкам определенные ограничения.

Вфеврале 2010 г. вступило в силу постановление Правительства РФ от 1 декабря 2009 г. № 982 «Об утверждении единого перечня продукции, подтверждение соответствия которой осуществляется в форме принятия декларации о соответствии». БАДы подлежат обязательному декларированию своего соответствия. Это значит, что если производитель биодобавки не подтвердил ее качество, то данное средство не может быть распространяемым на территории РФ, и более того, не вправе быть рекламируемым.

Внастоящее время Федеральный закон от 13 марта 2006 г. № 38-ФЗ «О рекламе». содержит ст. 25, которая предусматривает, что реклама биологически активных добавок и пищевых добавок не должна:

1) создавать впечатление о том, что они являются лекарственными средствами и (или) обладают лечебными свойствами;

2) содержать ссылки на конкретные случаи излечения людей, улучшения их состояния в результате применения таких добавок;

3) содержать выражение благодарности физическими лицами

всвязи с применением таких добавок;

4)побуждать к отказу от здорового питания;

5)создавать впечатление о преимуществах таких добавок путем ссылки на факт проведения исследований, обязательных для государственной регистрации таких добавок, а также использовать результаты иных исследований в форме прямой рекомендации к применению таких добавок.

11

Глава I. Общие положения

Во многих странах мира проблемный вопрос правовой регламентации производства и продажи БАД решается достаточно подробно на законодательном уровне.

Так, существует общемировой, глобальный документ — CODEX Alimentarius, который регулирует многие аспекты питания. Он был принят в 1962 г. в результате объединенных усилий Всемирной организации здравоохранения и Международной организации по продовольствию

иагрокультуре (FAO) и с тех пор неоднократно пересматривался и дополнялся. В этом Кодексе освещены некоторые вопросы, касающиеся регулирования производства и оборота БАД.

В1999 г. в США был принят специальный «Федеральный акт

опищевых продуктах, медицинских препаратах и косметических средствах», где БАД определяется как продукт, предназначенный для внутреннего употребления в форме таблетки, капсулы, жидкости, порошка, мягкой капсулы, а если не в такой форме, то не в виде обычной пищи

ине предназначенный для использования в качестве единственного продукта при одном приеме пищи или при диетическом питании и обозначенный на этикетке как биологически активная добавка к пище».

Процессыобъединениязаконодательныхсистемгосударств-членов привели к принятию Директивы 2002/46/EC Европейского Парламента

иЕвропейского Совета от 10 июня 2002 г. по гармонизации правовых норм государств-членов в отношении пищевых добавок (food supplements, FS). Нормы Директивы 2002/46/ЕС касаются, прежде всего, витаминов

иминеральных веществ. Указанная Директива включает закрытый список витаминов и минеральных веществ, разрешенных к использованию при производстве FS. В отношении иных применяемых в составе FS веществ, специальные нормы должны быть установлены позже, когда появятся достаточные научные данные об этих веществах.».*(11)

7. Материалы и изделия, контактирующие с пищевыми продуктами — это материалы и изделия, применяемые для изготовления, упаковки, хранения, перевозок, реализации и использования пищевых продуктов, в том числе технологическое оборудование, приборы и устройства, тара, посуда, столовые принадлежности.

Материалы и изделия должны соответствовать требованиям санитарных норм и правил и гигиеническим нормативам и должны быть допущены в установленном порядке к контакту с пищевыми продуктами.

Основой гигиенической регламентации требований безопасности материалов и изделий, предназначенных для контакта с пищевыми продуктами, являются следующие основные положения

1) в состав материала, контактирующего с пищевыми продуктами, не должны входить высокотоксичные вещества, обладающие кумуля-

12

Статья 1. Основные понятия

тивными свойствами и специфическим действием на организм (канцерогенность, мутагенность, аллергенность и др.);

2) материалы, контактирующие с пищевыми продуктами не должны изменять органолептические свойства, физико-химические и другие характеристики продовольственного сырья и продуктов питания, а также выделять вредные вещества в количествах, превышающих допустимые с гигиенической точки зрения уровни миграции.

В перспективе необходимо:

9создание упаковочных технологий и материалов, позволяющих долго хранить продукты без использования консервантов, сохранять все компоненты и полезные свойства продуктов питания;

9создание упаковочных материалов на основе природных биополимеров для облегчения последующей утилизации и разработка новых технологий утилизации упаковочных материалов для утилизации уже существующих отходов (например, получение штаммов микроорганизмов, способных утилизировать полиэтилен или полипропилен)*(12).

8.Качество пищевых продуктов — совокупность характеристик пищевых продуктов, способных удовлетворять потребности человека

впище при обычных условиях их использования.

Качество пищевых продуктов характеризуется наличием свойств пищевой ценности:

1)органолептическими свойствами (вкус, запах, цвет, внешний вид, консистенция);

2)биологической ценностью (белки, жиры, углеводы, липиды), минеральным составом;

3)способностью к усвоению.

Обращаем внимание, что Федеральный закон от 22 ноября 1995 г. № 171-ФЗ «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции « вообще

не дает определение качества указанных продуктов.

9. Безопасность пищевых продуктов представляет собой состояние обоснованной уверенности в том, что пищевые продукты при обычных условиях их использования не являются вредными и не представляют опасности для здоровья нынешнего и будущих поколений.

Болезни пищевого происхождения оказывают значительное воздействие на здоровье. Миллионы людей заболевают и многие умирают в результате употребления в пищу небезопасных продуктов. Глубоко обеспокоенные этим фактом, государства-члены ВОЗ приняли в 2000 г. резолюцию о признании обеспечения безопасности пищевых продуктов

13

Глава I. Общие положения

вкачестве одной из основных функций общественного здравоохране-

ния.

Обеспечение безопасности пищевых продуктов включает действия, направленные на обеспечение максимально возможной безопасности всех пищевых продуктов. Политика и действия по обеспечению безопасности пищевых продуктов должны охватывать пищевую цепь на всем ее протяжении — от производства до потребления.*(13)

Для решения данных проблем была принята Пекинская декларация по безопасности пищевых продуктов*(14), в соответствии с которой,

вчастности, было рекомендовано:

1)учредить компетентные органы по безопасности пищевых продуктов в качестве независимых и заслуживающих доверия органов общественного здравоохранения в рамках всеобъемлющей законодательной системы, охватывающей всю цепь от производства до потребления;

2)разработать транспарентные нормативные положения и другие меры, основанные на анализе рисков для обеспечения безопасности поставок пищевых продуктов от производства до потребления, согласованные с руководящими принципами Комиссии по Кодекс Алиментариус и другими соответствующими международными органами стандартизации;

3) разработать процедуры, включая системы отслеживания и изъятия, осуществляемые совместно с промышленностью, в целях оперативного выявления и изучения случаев нарушения безопасности пищевых продуктов и борьбы с ними, а также для информирования ВОЗ о тех случаях, которые относятся к сфере действия Международных медико-санитарных правил (ММСП) (2005 г.), через Международную сеть органов по безопасности пищевых продуктов (ИНФОСАН) и Национального координатора по ММСП.

10. Пищевая ценность пищевого продукта — это совокупность свойств пищевого продукта, при наличии которых удовлетворяются физиологические потребности человека в необходимых веществах

и энергии.

Таким образом, это количество энергии, высвобождаемой из продуктов питания в процессе пищеварения. Пищевая ценность указывается в расчете на 100 граммов продукта и включает в себя содержание белков, жиров и углеводов.

Для продуктов еще не готовых к употреблению (макароны, крупы, пельмени и тому подобное) пищевая ценность указываются в расчете на 100 граммов исходного (то есть сырого или сухого) продукта.

11. Нормативные документы — документы, принятые в соответствии с международными договорами Российской Федерации, ратифици-

14

Статья 1. Основные понятия

рованными в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, технические регламенты и действующие до дня вступления

всилу соответствующих технических регламентов нормативные документы федеральных органов исполнительной власти, устанавливающие

всоответствии с законодательством Российской Федерации о техническом регулировании обязательные требования.

12. Технические документы — это документы, в соответствии с которыми осуществляются изготовление, хранение, перевозки и реализация пищевых продуктов, материалов и изделий (технические условия, технологические инструкции, рецептуры и другие).

ГОСТ Р 1.4–2004 «Стандартизация в Российской Федерации. Стандарты организаций. Общие положения», утвержденный приказом Ростехрегулирования от 30 декабря 2004 г. № 154-ст, также раскрывает техническую документацию как совокупность документов, необходимых и достаточных для непосредственного использования на каждой стадии жизненного цикла продукции (п. 3.1).

Технические условия (ТУ) являются неотъемлемой частью комплекта конструкторской или другой технической документации на продукцию, а при отсутствии документации должны содержать полный комплекс требований к продукции, ее изготовлению, контролю и приемке. Иными словами, ТУ регулируют качество производимой продукции. Требования, устанавливаемые в ТУ, не должны быть ниже требований действующих стандартов, распространяющихся на данную продукцию, и не должны противоречить требованиям стандартов и ТУ на исходную продукцию (изделия, материалы, вещества)*(15).

Что касается обязательности требований технических документов, утвержденных изготовителем, для лиц, осуществляющих оборот пищевой продукции, материалов и изделий, то необходимо отметить следующее. Требования технических документов изготовителя могут стать обязательными для его контрагентов и других участников оборота (в касающейся их части) только в том случае, если на них имеется ссылка

взаключенном договоре. При этом технические документы обязательны только для данных участников договора. Те требования технического документа, которые изготовитель вправе изменять самостоятельно, могут быть изменены и установлены в договоре по соглашению сторон.

Непредставление уполномоченным органом доказательств реализации обществом пищевой продукции, не отвечающей требованиям нормативных документов, на соответствие которым она сертифицирована является основанием для освобождения последнего от административной ответственности (см. подробнее постановление ФАС ЗападноСибирского округа от 10 июня 2010 г. по делу № А45–4284/2010).

15

Глава I. Общие положения

13. Оборот пищевых продуктов, материалов и изделий — куп- ля-продажа (в том числе экспорт и импорт) и иные способы передачи пищевых продуктов, материалов и изделий (далее — реализация), их

хранение и перевозки.

Таким образом, оборот пищевых продуктов может осуществляться с помощью различных гражданско-правовых сделок.

Вместе с тем, это обязательно сопровождается государственноправовым регулированием.

Так, как отмечается в постановлении Главного государственного санитарного врача РФ от 29 августа 2006 г. № 28 «Об усилении надзора за производством и оборотом пищевых продуктов», в большинстве субъектов Российской Федерации усилен контроль за качеством и безопасностью продовольственного сырья и пищевых продуктов при их производстве, хранении, транспортировке и реализации. При этом особое внимание уделяется соблюдению санитарного законодательства на молокоперерабатывающих предприятиях, мясокомбинатах, предприятиях пищевой промышленности.

1 4. Фальсифицированные пищевые продукты, материалы

иизделия — это пищевые продукты, материалы и изделия, умышленно измененные (поддельные) и (или) имеющие скрытые свойства

икачество, информация о которых является заведомо неполной или недостоверной.

Здесь важно указать на связь информации с качеством продукта. Таким образом, если не будет обоснованных подозрений в фальсификации продукта, т. е. в умышленных действиях, то несоответствие продукта информации не может само по себе служить основанием для признания его некачественным и опасным. Следует отметить также, что принятие столь серьезных решений, способных причинить владельцу продукции значительный материальный ущерб, вообще не может быть основано на субъективных подозрениях. Нужны объективные и бесспорные доказательства вины в форме прямого умысла.*(16)

15. Идентификация пищевых продуктов, материалов и изделий представляет собой деятельность по установлению соответствия определенных пищевых продуктов, материалов и изделий требованиям нормативных, технических документов и информации о пищевых продуктах, материалах и об изделиях, содержащейся в прилагаемых к ним документах и на этикетках.

Таким образом, целью идентификации является установление принадлежности продукта к определенному виду, группе, наименованию, сорту и т. д. В отличие от идентификации, обязательная сертификация определяет соответствие продукта требованиям только нормативных

16

Статья 1. Основные понятия

документов, устанавливающих обязательные требования по его безо-

пасности.

Всоответствии с п. 3 ст. 13 Федерального закона «О санитарно-эпи- демиологическом благополучии населения» граждане, индивидуальные предприниматели и юридические лица, осуществляющие разработку, производство, транспортировку, закупку, хранение и реализацию продукции, в случае установления ее несоответствия требованиям санитарных правил обязаны приостановить такую деятельность, изъять продукцию из оборота и принять меры по применению (использованию) продукции в целях, исключающих причинение вреда человеку, или ее уничтожить.

Всоответствии со ст. 13 Соглашения о единых принципах и правилах технического регулирования в Республике Беларусь, Республике Казахстан и Российской Федерации от 18 ноября 2010 г. Комиссия Таможенного союза своим решением от 9 декабря 2011 г. приняла технический регламент Таможенного союза «О безопасности пищевой продукции», который вступает в силу с 1 июля 2013 года. Документы об оценке (подтверждении) соответствия обязательным требованиям, установленным нормативными правовыми актами Таможенного союза или законодательством государства — члена Таможенного союза, выданные или принятые в отношении продукции, являющейся объектом технического регулирования технического регламента Таможенного союза «О безопасности пищевой продукции», до дня вступления в силу данного технического регламента, действительны до окончания срока их действия, но не позднее 15 февраля 2015 года. Указанные документы, выданные или принятые до дня официального опубликования решения от 9 декабря 2011 г., действительны до окончания срока их действия.

Со дня вступления в силу технического регламента Таможенного союза «О безопасности пищевой продукции» выдача или принятие документов об оценке (подтверждении) соответствия продукции обязательным требованиям, ранее установленным нормативными правовыми актами Таможенного союза или законодательством государства — члена Таможенного союза, не допускается;

До 15 февраля 2015 года допускается производство и выпуск в обращение продукции в соответствии с обязательными требованиями, ранее установленными нормативными правовыми актами Таможенного союза или законодательством государства — члена Таможенного союза, при наличии документов об оценке (подтверждении) соответствия продукции указанным обязательным требованиям, выданных или принятых до дня вступления в силу указанного технического регламента.

17

Глава I. Общие положения

Указанная продукция маркируется национальным знаком соответствия (знаком обращения на рынке) в соответствии с законодательством государства — члена Таможенного союза или с решением Комиссии от 20 сентября 2010 г. № 386.

Маркировка такой продукции единым знаком обращения продукции на рынке государств — членов Таможенного союза не допускается; Обращение продукции, выпущенной в обращение в период действия документов об оценке (подтверждении) соответствия, указанных

в подп. 3.2 указанного Решения, допускается в течение срока годности продукции, установленного в соответствии с законодательством государства — члена Таможенного союза;

Государственной регистрации в порядке, предусмотренном ст. 24 технического регламента Таможенного союза «О безопасности пищевой продукции», до 15 февраля 2015 г. подлежит следующая продукция:

1) природная столовая минеральная вода; 2) бутилированная питьевая вода, расфасованная в емкости; 3) тонизирующие напитки;

4) пищевые добавки, комплексные пищевые добавки, ароматизаторы, растительные экстракты в качестве вкусоароматических веществ и сырьевых компонентов, стартовые культуры микроорганизмов и бактериальные закваски, технологические вспомогательные средства, в том числе ферментные препараты;

5) пищевые продукты, полученные с использованием генно-ин- женерно-модифицированных (трансгенных) организмов, в том числе генетически модифицированные микроорганизмы.

16. Утилизация пищевых продуктов, материалов и изделий представляет собой использование некачественных и опасных пищевых продуктов, материалов и изделий в целях, отличных от целей, для которых пищевые продукты, материалы и изделия предназначены и в которых обычно используются.

Утилизация продуктов питания — одна из актуальных проблем пищевой промышленности: утилизация и вывоз пищевых отходов — обязательные условия работы перерабатывающих предприятий, комбинатов общественного питания, столовых, торговых компаний. Наиболее часто утилизация отходов пищевой промышленности необходима в тех случаях, когда продукты питания теряют свои потребительские свойства: практически все продукты питания имеют срок гарантийного

хранения, после окончания которого использование продуктов опасно для здоровья человека. Примечательно, что обязательной утилизации подлежат не только просроченные продукты: утилизация пищевых отходов необходима и производственным предприятиям. Так, утилизация

18

Статья 2. Правовое регулирование отношений в области обеспечения качества...

пищевых отходов осуществляется при наличии бракованной продукции, продуктов, испорченных во время производственного процесса. Сложность таких технологических процедур, как утилизация пищевых отходов, утилизация продуктов, утилизация биоотходов прямо зависит от типа продукции, подлежащей переработке: продукты бывают растительного и животного происхождения, что, безусловно, влияет на выбор методов переработки и утилизации*(17).

Статья 2. Правовое регулирование отношений

в области обеспечения качества и безопасности

пищевых продуктов

Правовое регулирование отношений в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов осуществляется настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации и принимаемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты в части, касающейся обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов, не должны содержать нормы, противоречащие настоящему Федеральному закону.

Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены законодательством Российской Федерации в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов, применяются правила международного договора.

Комментарий

1. Правовое регулирование отношений в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов состоит из трех блоков:

1)комментируемого Федерального закона;

2)принимаемых в соответствии с ним федеральных законов и иных нормативных правовых актов РФ;

3)законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ.

Федеральный закон от 2 января 2000 г. № 29-ФЗ «О качестве и безопасности пищевых продуктов» (далее — Закон, комментируемый Закон) является базовым. Действие Закона распространяется в случаях, указанных в Законе, также на материалы и изделия, контактирующие с пищевыми продуктами (т. е. применяемые для изготовления, упаковки, хранения, перевозок, реализации и использования пищевых продуктов,

19

Глава I. Общие положения

в том числе технологическое оборудование, приборы и устройства, тара, посуда, столовые принадлежности).

Кроме того, важные нормы Закона распространяются на парфюмерную и косметическую продукцию, средства и изделия для гигиены полости рта, табачные изделия. Если учесть это, то станет ясно, что действие Закона распространяется на огромную и разнородную номенклатуру продукции и товаров, точный состав которой Законом

не определен.

Во избежание могущих возникнуть споров о применении Закона к конкретным видам продукции необходимо разъяснение компетентного

государственного органа о перечне продукции и товаров, подпадающих

под действие данного Закона*(18).

К числу иных федеральных законов следует отнести:

1) Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании»;

2) Федеральный закон от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарноэпидемиологическом благополучии населения»;

3)Федеральный закон от 15 июля 2000 г. № 99-ФЗ «О карантине растений»;

4)Федеральный закон от 13 марта 2006 г. № 38-ФЗ «О рекламе»;

5)Закон РФ от 7 февраля 1992 г. № 2300-I «О защите прав потребителей» и др.

Так, ст. 36 ФЗ «О техническом регулировании» предусматривает ответственность за несоответствие продукции, процессов производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации требованиям технических регламентов. За нарушение требований технических регламентов изготовитель (в том числе исполнитель, продавец, т. е. лицо, выполняющее функции иностранного изготовителя) подлежит ответственности в соответствии с действующим законодательством РФ. Если изготовитель (исполнитель, продавец, лицо, выполняющее функции иностранного изготовителя) не исполняет предписания и решения органа государственного контроля (надзора), он несет ответственность

всоответствии с действующим законодательством РФ. В случае причинения вреда жизни или здоровью граждан, имуществу физических или юридических лиц (государственному или муниципальному имуществу), окружающей среде, жизни или здоровью животных и растений либо если возникла угроза причинения такого вреда в результате несоответствия продукции требованиям технических регламентов, нарушений требований технических регламентов при осуществлении процессов производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, изготовитель (исполнитель, продавец, лицо, выполняющее

20