Постатейный комментарий к Федеральному закону от 2 января 2000 г. № 29-ФЗ «О качестве и безопасности пищевых продуктов»

Статья 2. Правовое регулирование отношений в области обеспечения качества...

функции иностранного изготовителя) обязан возместить причиненный вред, а также принять меры в целях предотвращения причинения вреда другим лицам, их имуществу, окружающей среде. При этом законодателем установлено, что обязанность возместить такой вред не может быть ограничена договором или заявлением одной из сторон, а заключенные соглашения или заявления об ограничении ответственности ничтожны.

Изготовитель (исполнитель, продавец, лицо, выполняющее функции иностранного изготовителя), которому стало известно о несоответствии выпущенной в обращение продукции требованиям технических регламентов, обязан сообщить об этом в орган государственного контроля (надзора) в соответствии с его компетенцией в течение десяти дней с момента получения подобной информации (ст. 37 Закона «О техническом регулировании»).

Следует также отметить такие специальные нормативные акты, как Федеральный закон от 22 ноября 1995 г. № 171-ФЗ «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции», Закон РФ от 14 мая 1993 г. № 4973-I «О зерне».

При наличии коллизии согласно общим положениям права применению подлежат законы по принципу «от частного — к общему»,

т. е. специальные законы рассматриваются как исключения из правил, установленных общим (групповым) законодательством.

Таким образом, в отношении зерновой и алкогольной продукции должны сначала применяться соответствующие специальные законы. Те вопросы, которые не регулируются указанными законами, должны решаться в соответствии с нормами комментируемого Закона, а если что-либо им не регулируется, — в соответствии с нормами общего законодательства, распространяющегося на все товары и продукцию.

Кроме того, в настоящее время существует большое количество подзаконных актов в рассматриваемой сфере, которые будут рассмотрены далее.

Всоответствии с принципом федерализма к источникам нормативного регулирования относится и законодательство субъектов РФ.

Вотличие от федерального закона в актах регионального уровня,

вчастности, более подробно определяется компетенция специально уполномоченных органов регионального уровня.

Вместе с тем, на определенном этапе региональные нормативные акты вступали в противоречие с нормативными актами федерального уровня.*(19)

21

Глава I. Общие положения

Однако в последнее время в соответствующие акты регионального уровня были внесены изменения, которые устранили указанную проблему.

Вэтой связи следует обратить внимание на необходимость строгого соблюдения соответствия указанных нормативных правовых актов федеральному законодательству.

С нашей точки зрения, региональное законодательство должно быть направлено на решение следующих задач:

1) восполнение пробелов, существующих на федеральном уровне;

2) учет региональной природно-климатической специфики.

Так, Курганская область стала одним из первых субъектов РФ,

вкотором на законодательном уровне закреплен комплекс мер по обеспечению качества и безопасности продуктов питания, а также обеспечены права граждан на получение достоверной информации о наличии

впищевых продуктах генно-модифицированных ингредиентов (ГМИ).

В2007 г. был принят Закон Курганской области «Об отдельных мерах по обеспечению качества и безопасности пищевых продуктов

вКурганской области». В соответствии с ним была оснащена лаборатория по исследованию продуктов питания на наличие ГМИ, реализуется запрет на использование средств областного бюджета для закупки и производства пищевых продуктов, содержащих ГМИ. Кроме того, законодательно предусмотрена возможность принятия целевых программ Курганской области по обеспечению качества и безопасности продуктов питания. Значительный общественный резонанс в Курганской области получило учреждение информационных знаков «Зауральское качество» и «Без трансгенов», которые размещаются на пищевых продуктах.

Знак «Зауральское качество» наносится на основании разрешения комиссии, удостоверяющей, что продукт изготовлен в Курганской области из продовольственного сырья, произведенного в Курганской области, и соответствует всем требованиям к качеству и безопасности. Срок действия разрешения — один год. Знак «Без трансгенов» наносится после проведения лабораторных исследований на отсутствие в пищевом продукте ГМИ*(20).

Следует также упомянуть Закон г. Москвы от 24 мая 2000 г. № 13 «О качестве и безопасности пищевых продуктов». Однако он в основном дублирует положения федерального законодательства. Вместе с тем,

внем присутствуют определения, которых нет в комментируемом Законе, в частности

1) продукция животноводства — мясо и другие пищевые продукты, полученные в результате убоя животных, молоко, яйца, рыба, мед,

22

Статья 2. Правовое регулирование отношений в области обеспечения качества...

используемые в пищу, а также продовольственное сырье животного происхождения;

2) срок годности — период, по истечении которого пищевой продукт считается непригодным для использования по назначению;

3)техническая экспертиза — проверка соблюдения правил построения, изложения и оформления технической документации на новые виды пищевых продуктов и соответствия их опытных образцов требованиям и нормам, определяющим показатели качества и потребительские характеристики продукции;

4)контроль (инспектирование) качества и безопасности пищевых продуктов — проверка соответствия количественных и качественных характеристик продукции и процесса производства, от которых зависит качество продукции, установленным техническим требованиям, а также получение информации о состоянии объекта контроля и сопоставлении полученных результатов с установленными требованиями, зафиксированными в нормативной и технической документации и в соответствующих законодательных актах Российской Федерации и города Москвы.

Следует сказать, что в г. Москва существует целый ряд других нормативных актов в рассматриваемой сфере. Так, действуют Правила

опорядке и условиях ввоза на территорию г. Москвы продовольственного сырья и пищевых продуктов животного происхождения организациями и частными лицами, утв. постановлением Правительства Москвы от 27 июля 1999 г. № 682.

Для оформления разрешения на ввоз продукции из-за рубежа владелец не менее чем за 15 дней до ввоза груза обязан письменно обратиться в Объединение ветеринарии г. Москвы с указанием характеристик груза, цели импорта, страны происхождения, пункта ввоза

вРоссийскую Федерацию и СНГ, места хранения (переработки и пр.) на территории Москвы, а также приложить к письму копии свидетельства о регистрации фирмы (предприятия), приложения к контракту (выписки из контракта) с ветеринарными требованиями Российской Федерации при импорте конкретного вида импортируемого груза или образца ветеринарного сертификата страны — экспортера, копию договора с предприятием, где будет осуществляться хранение (переработка) импортируемого груза.

Объединение ветеринарии г. Москвы рассматривает возможность ввоза груза из-за рубежа на территорию города, условия его хранения и использования (реализация без ограничений, промышленная переработка при определенных условиях) с учетом возможностей, ве-

теринарно-санитарного состояния и содержания конкретного предпри-

ятия и в случае положительного решения вопроса направляет запрос

23

Глава I. Общие положения

о разрешении на ввоз груза в Департамент ветеринарии Минсельхоза

России.

Переадресовка импортного продовольственного сырья животного происхождения, предназначенного для промышленной переработки, из регионов Российской Федерации на перерабатывающие предприятия города разрешается Департаментом ветеринарии Минсельхоза России по представлению Объединения ветеринарии г. Москвы.

2.Ввиду того, что комментируемый Закон является базовым, иные федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации и принимаемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты

вчасти, касающейся обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов, не должны содержать нормы, противоречащие комментируемому Федеральному закону.

3.Третий пункт комментируемой статьи, по сути, воспроизводит положения ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, в соответствии с которой общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом,

то применяются правила международного договора.

Международный договор «означает международное соглашение, заключенное между государствами в письменной форме и регулируемое международным правом, независимо от того, содержится ли такое соглашение в одном документе, в двух или нескольких связанных между собой документах, а также независимо от его конкретного наименования» (ст. 2 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г.).

Конституция РФ закрепила приоритет перед законом только международных договоров. Общепризнанные принципы и нормы международного права во втором предложении ч. 4 ст. 15 Конституции РФ не упоминаются. Следует предположить, что авторы Конституции РФ трактовали слово «закон» широко, включая и федеральные, и федеральные конституционные законы. Однако более корректным было бы уточнение данной нормы, ведь ратификация международных договоров осуществляется федеральными законами, а федеральные конституционные законы имеют перед актами такого рода приоритет.

Отметим, что из Конституции РФ остается неизвестным, имеют ли международные нормы приоритет перед самой Конституцией*(21).

Часть 6 ст. 125 Конституции РФ закрепляет положение о том, что не соответствующие Конституции РФ международные договоры Российской Федерации не подлежат введению в действие и применению. Таким образом, можно предположить, что приоритет международных

24

Статья 2. Правовое регулирование отношений в области обеспечения качества...

договоров не распространяется на Конституцию РФ. Однако этот вопрос требует более четкого отражения в Конституции РФ.

Следует также отметить, что Верховный Суд РФ сужает круг международных договоров, имеющих приоритет перед российскими законами, указывая, что речь в ст. 15 Конституции РФ идет о международном договоре, «решение о согласии на обязательность которого для РФ было принято в форме федерального закона», т. е. рассматривает только ратифицированные договоры. (постановление Пленума Верховного Суда РФ от 31 октября 1995 г. № 8 «О некоторых вопросах применения судами Конституции РФ при осуществлении правосудия»)

Верховный Суд РФ обратил внимание судов на то, что правила действующего международного договора Российской Федерации, согласие на обязательность которого было принято не в форме федерального закона, имеют приоритет в применении в отношении подзаконных нормативных актов, изданных органом государственной власти, заключившим данный договор. (постановление Пленума Верховного Суда РФ от 10 октября 2003 г. № 5 «О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации»).

Эти нормы фактически изменяют норму Конституции РФ, поскольку она не делает различий между разными видами международных договоров и не обусловливает их приоритет над национальными законами необходимостью ратификации.

Подводя итог, можно отметить, что в силу значительного числа неясностей, препятствующих правильному применению ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, она требует внесения изменений и дополнений.

Кчислу международных актов в рассматриваемой сфере можно,

вчастности, отнести

1)Конвенцию «О биологическом разнообразии», Рио-де-Жанейро, 5 июня 1992 г.;

2)Соглашение «О сотрудничестве в области карантина растений», Москва, 13 ноября 1992 г.;

3)Конвенцию о создании Европейской и Средиземноморской организации по карантину и защите растений», Париж, 18 апреля 1951 г.;

4)Международную Конвенцию по защите растений (Рим, 6 декабря 1951 г.);

5)Международные стандарты по фитосанитарным мерам (МСФМ);

На важность международного сотрудничества указывает, в частности, Комплексная программа участия РФ в международном сотрудничестве в области сельского хозяйства, рыбного хозяйства и продо-

25

Глава I. Общие положения

вольственной безопасности, утв. распоряжением Правительства РФ от 18 октября 2010 г. № 1806-р.

Программой предусматривается активизация международного сотрудничества Российской Федерации на многосторонней основе в рамках специализированных международных организаций и институтов, в том числе в организациях и учреждениях системы ООН (Всемирная продовольственная программа ООН), Продовольственной и сельскохозяйственной организации Объединенных Наций, в рамках международных конвенций, соглашений, меморандумов и других договоров, а также в международных конференциях, форумах и многосторонних мероприятиях, таких, как «Группа восьми», «Группа двадцати», Аквильская инициатива по продовольственной безопасности и Глобальное партнерство в области сельского хозяйства и продовольственной безо-

пасности.

Большой интерес представляет законодательство ЕС.

Общие принципы законодательства ЕС в области безопасности пищевой и сельскохозяйственной продукции были пересмотрены и введены 28 января 2002 г. Контроль и мониторинг проходит по всем этапам цепи производства пищевых продуктов — «от фермы к столу». Основной законодательный акт ЕС Регламент 178/2002/EC Европейского Парламента и Совета от 28 января 2002 г., устанавливающий общие принципы и требования законодательства по продуктам питания, учреждающий Европейский орган по безопасности пищевых продуктов и излагающий процедуры, касающиеся безопасности пищевых продуктов. Регламент охватывает все стадии цепи производства пищевых продуктов.

Регламент 178/2002/EC определяет принципы анализа риска в отношении пищевых продуктов, структуру и механизмы научнотехнической оценки, проводимой Европейским органом по безопасности пищевых продуктов.

Регламент устанавливает три основных взаимосвязанных компонента анализа риска

1) оценка риска — научная оценка риска, проводимая независимым, объективным и прозрачным способом на основе передовых научных знаний;

2) управление риском — процесс соизмерения альтернатив в свете результатов оценки риска, если необходимо, выбор соответствующих действий по предупреждению, сокращению или исключению риска;

3) сообщение о риске — если продукт питания или корм представляет риск, то соответствующие органы должны информировать общественность о характере риска для здоровья людей и животных.

26

Статья 3. Оборотоспособность пищевых продуктов, материалов и изделий

На всех этапах цепи производства продуктов питания работники (бизнес-операторы) должны обеспечивать выполнение требований законодательства по продуктам питания.

Прослеживаемость продуктов питания и кормов и всех веществ, входящих в состав пищевого продукта, должна быть очевидна на всех этапах производства, переработки и распространения. С этой целью работниками производственной цепи применяются специальные системы и процедуры. Регламентом установлены специальные положения, касающиеся прослеживаемости (применимые с 1 января 2005 г.). Импортеры должны указывать компанию-экспортера, у которой была приобретена продукция в стране происхождения. Работник производственной цепи, обнаруживший, что продукт питания или корм, импортированный, изготовленный, переработанный или размещенный в торговой сети, является вредным для здоровья людей и животных, должен принять безотлагательные меры по изъятию продукта из торговой сети и сообщить в компетентный орган.

Европейский орган по безопасности продуктов питания (EFSA) обеспечивает систему научно-технической поддержки.

Следует также отметить законодательные акты, относящиеся к Регламенту 178/2002/EC: решение Комиссии 2004/613/EC от 6 августа 2004 г., касающееся создания совещательной группы по цепи продуктов питания и здоровью растений и животных, решение Комиссии 2004/478/EC от 29 апреля 2004 г., касающееся одобрения общего плана управления кризисом в области продуктов питания/кормов. Данное решение утверждает план управления в случае критической ситуации или возникновения серьезного риска*(22).

Статья 3. Оборотоспособность пищевых продуктов, материалов и изделий

1. В обороте могут находиться пищевые продукты, материалы и изделия, соответствующие требованиям нормативных документов и прошедшие государственную регистрацию в порядке, установленном настоящим Федеральным

законом.

2. Не могут находиться в обороте пищевые продукты, материалы и изделия, которые

не соответствуют требованиям нормативных документов; имеют явные признаки недоброкачественности, не вызывающие сомнений

у представителей органов, осуществляющих государственный надзор в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов (далее — органы государственного надзора) при проверке таких продуктов, материалов и изделий;

27

Глава I. Общие положения

абзац четвертый утратил силу по истечении девяноста дней после дня официального опубликования Федерального закона от 19 июля 2011 г. № 248-ФЗ;

не соответствуют представленной информации и в отношении которых имеются обоснованные подозрения об их фальсификации;

не имеют установленных сроков годности (для пищевых продуктов, материалов и изделий, в отношении которых установление сроков годности является обязательным) или сроки годности которых истекли;

не имеют маркировки, содержащей сведения, предусмотренные законом или нормативными документами, либо в отношении которых не имеется такой информации.

Такие пищевые продукты, материалы и изделия признаются некачественными и опасными и не подлежат реализации, утилизируются или уничто-

жаются.

Комментарий

1. Комментируемый Закон рассматривает пищевые продукты, материалы и изделия как объекты имущественных прав. Поэтому они могут свободно отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, если они не изъяты из оборота или не ограничены в обороте.

Прямо установлено, что в обороте могут находиться пищевые продукты, материалы и изделия, соответствующие требованиям норматив-

ных документов и прошедшие государственную регистрацию.

Обязательная сертификация с последующей маркировкой продукции как один из способов административно-правового регулирования оборота продуктов питания имеет своей целью защиту жизни

издоровья граждан и обеспечение прав потребителей на качественные

ибезопасные пищевые продукты.

Следовательно, оборот продовольственных товаров, не соответствующих требованиям нормативных документов, не имеющих сопроводительных документов, подтверждающих их соответствие установленным требованиям, не соответствующих представленной информации, не имеющих маркировки, является незаконным, опасным для жизни и здоровья потребителей, посягает на конституционные права граждан, предусмотренные ч. 1 ст. 41 Конституции РФ. В таких случаях реализация некачественных, небезопасных для жизни и здоровья граждан, фальсифицированных продовольственных товаров носит противоправный характер, нарушает законные права и интересы потребителей, а значит, компетентные органы государственного надзора и контроля

28

Статья 3. Оборотоспособность пищевых продуктов, материалов и изделий

в сфере обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов вправе изымать некачественную продукцию. Изъятие продукции, явившейся предметом административного правонарушения и обнаруженной при осуществлении осмотра принадлежащих юридическому лицу территорий и помещений, в данном случае применяется в качестве меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях (ст. 27.10 КоАП РФ)*(23).

Гражданское законодательство рассматривает оборотоспособность как юридическое свойство, присущее всем объектам гражданских прав (ст. 129 ГК РФ).

Все объекты гражданских прав свободны в обращении, за исключением изъятых из оборота или ограниченных в обороте (ст. 129 ГК РФ). Ограничение гражданских прав допускается в соответствии с абзацем вторым п. 2 ст. 1 только на основании федерального закона и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Изъятые из оборота объекты должны быть прямо указаны в законе. Эти объекты могут принадлежать только России. В отношении таких объектов не могут быть совершены гражданско-правовые сделки, они не переходят от одного лица к другому. Ограниченные в обороте объекты должны быть определены в порядке, предусмотренном законом. Эти объекты могут принадлежать только определенным участникам оборота. Гражданско-правовые сделки с такими объектами допускаются по специальному разрешению*(24).

2. В комментируемой статье прямо перечисляются продукты питания, которые не могут находиться в обороте, а именно:

1)не соответствуют требованиям нормативных документов;

2)имеют явные признаки недоброкачественности, не вызывающие сомнений у представителей органов, осуществляющих государственный надзор в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов (далее — органы государственного надзора) при проверке таких продуктов, материалов и изделий;

3)не соответствуют представленной информации и в отношении которых имеются обоснованные подозрения об их фальсификации;

4)не имеют установленных сроков годности (для пищевых продуктов, материалов и изделий, в отношении которых установление сроков годности является обязательным) или сроки годности которых истекли;

5)не имеют маркировки, содержащей сведения, предусмотренные законом или нормативными документами, либо в отношении которых не имеется такой информации.

29

Глава I. Общие положения

Такие пищевые продукты, материалы и изделия признаются некачественными и опасными и не подлежат реализации, утилизируются или уничтожаются.

Следует сказать, что со дня вступления в силу Федерального закона от 27 октября 2008 г. № 178-ФЗ «Технический регламент на соковую продукцию из фруктов и овощей» требования абз. 4 п. 2 комментируемой статьи не применяются в отношении соковой продукции из фруктов

и(или) овощей.

Всоответствии со ст. 6 Федерального закона от 27 октября 2008 г. № 178-ФЗ соковая продукция из фруктов и (или) овощей, находящаяся в обращении на территории Российской Федерации, не должна причинять вред жизни или здоровью граждан и должна соответствовать требованиям к безопасности соковой продукции из фруктов и (или) овощей, установленным в приложении 1 к указанному Федеральному закону в части гигиенических и микробиологических показателей. Определение показателей безопасности смешанной соковой продукции из фруктов и (или) овощей осуществляется исходя из соотношения массовых долей их отдельных компонентов с учетом как этих массовых долей, так и нормативов допустимых уровней вредных веществ.

Упаковка соковой продукции из фруктов и (или) овощей должна обеспечивать сохранение безопасности этой продукции на всех этапах обращения при соблюдении установленных для нее условий перевозки

ихранения.

Материалы, из которых произведена упаковка и которые контактируют с соковой продукцией из фруктов и (или) овощей, должны соответствовать требованиям, установленным соответствующими техническими регламентами.

Наличие в соковой продукции из фруктов и (или) овощей патогенных микроорганизмов и возбудителей паразитарных заболеваний, их токсинов, вызывающих инфекционные или паразитарные заболевания либо представляющих опасность для здоровья человека и (или) животных, не допускается.

3. Приведем пример из судебной практики.

Так, исследовав представленные доказательства, суд апелляционной инстанции установил, что общество производило икру в антисанитарных условиях, в отсутствие санитарно-эпидемиологического заключения на изготавливаемую продукцию; лица, работающие в икорном цехе, принадлежащем обществу, перед трудоустройством не прошли специального медицинского осмотра.

Так же суд апелляционной инстанции указал, что ветеринарное удостоверение выдано обществу на цех и не имеет отношения к икор-

30