Политические партии в системе гражданских отношений в современной России

Г л а в а 10

ПРЕДВЫБОРНАЯ АГИТАЦИЯ В ЭЛЕКТОРАЛЬНЫХ ПРОЦЕССАХ СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

История понятия «агитация» в России начинается с середины XIX в., когда его связывали с народными волнениями, смутой, а в начале XX в. можно было встретить его уже в значении, близком к современному, в контексте предвыборной и избирательной агитации. Несмотря на то что и более древние источники права на Руси (вечевые грамоты, жалованные грамоты) могли содержать порядок выбора разных должностных лиц, однако они не описывали сам период предвыборной агитации, не регулировали агитационную кампанию.

Агитация (от лат. agitatio) – движение, приведение в движение. В тексте действующей Конституции РФ в ст. 29 упоминание об агитации встречается всего единожды в виде запрета: не допускаются пропаганда или агитация, возбуждающие социальную, расовую, национальную или религиозную ненависть и вражду. Подчеркнув данный запрет на уровне основного закона страны, законодатель отметил его важность и значимость в системе конституционных запретов, которые, будучи особым явлением правовой действительности, позволяют

вполной мере реализовать те цели и ценности, которые заложены

втексте Конституции РФ1.

Подробнее институт агитации раскрыт в следующих федеральных законах: «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12.06.2002; «О выборах Президента Российской Федерации» от 10.01.2003; «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» от 22.02.2014; «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными

ворганы местного самоуправления» от 26.11.19962.

1См.: Абанина, Е. Н., Афанасьев, С. Ф., Бакаева, О. Ю. Запреты в праве и правовой политике: общетеоретический и отраслевой аспекты / под ред. д-ра юрид. наук, проф., засл. деятеля науки РФ А. В. Малько. Москва : РИОР : Инфра-М, 2018. 375 с.

2Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации : федер. закон : принят Гос. Думой 12.06.2002 (в ред. от 31.07.2020) // Собрание законодательства РФ. 2002. № 24. Ст. 2253; 202. № 31

162

Глава 10. Предвыборная агитация в электоральных процессах современной России

Анализ действующего законодательства позволяет обозначить следующие виды агитации:

1)агитация по вопросам референдума – это деятельность, осуществляемая в период кампании референдума и имеющая целью побудить или побуждающая участников референдума поддержать инициативу его проведения путем внесения подписей в подписные листы или иным способом либо отказаться от такой поддержки, голосовать либо отказаться от голосования на референдуме, поддержать либо отвергнуть вопрос (вопросы) референдума (ст. 4 Федерального конституционного закона от 28 июня 2004 г. «О референдуме Российской Федерации»3); предвыборная агитация – это деятельность, осуществляемая в период избирательной кампании по выборам президента РФ и имеющая целью побудить или побуждающая избирателей к голосованию за кандидата (кандидатов) либо против кандидата (кандидатов) (ст. 8 Федерального закона «О выборах Президента Российской Федерации»), а также деятельность, осуществляемая в период избирательной кампании

и имеющая целью побудить или побуждающая избирателей голосовать за федеральный список кандидатов (федеральные списки кандидатов) или против него (них), за кандидата (кандидатов),

втом числе включенного (включенных) в федеральный список кандидатов, или против него (них) (ст. 9 Федерального закона от 22.02.2014 «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»);

2)по критерию правомерности агитация делится на противоправную (нарушающую требования закона) и правомерную (проводимую

врамках действующего законодательства);

3)по субъектам, осуществляющим агитационную деятельность, агитация подразделяется на проводимую гражданами, кандидатами, избирательными объединениями, общественными объединениями;

(ч. I). Ст. 5026; О выборах Президента Российской Федерации : федер. закон : принят Гос. Думой 10.01.2003 (в ред. от 23.05.2020) // Собрание законодательства РФ. 2003. № 2. Ст. 171; 2020. № 21. Ст. 3232; О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации : федер. закон : принят Гос. Думой 22.02.2014 (в ред. от 31.07.2020) // Собрание законодательства РФ. 2014. № 8. Ст. 740; 2020. № 31 (ч. I). Ст. 5026; Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления : федер. закон : принят Гос. Думой 26.11.1996 (в ред. от 14.06.2014) // Собрание законодательства РФ. 1996. № 49. Ст. 5497; 2014. № 23. Ст. 2931.

3О референдуме Российской Федерации: Федеральный конституционный закон : принят Гос. Думой 28.06.2004 (в ред. от 18.06.2017) // Собрание законодательства РФ. 2004. № 27. Ст. 2710; 2017. № 25. Ст. 3589.

163

Политические партии в системе гражданских отношений в современной России

4) по формам проведения агитация делится на проводимую коллегиально (например, дискуссия, шествие) или единолично (прессконференция одного лица, интервью).

Несмотря на то что в ч. 1 ст. 29 Конституции РФ подчеркивается дифференциация понятий агитации и пропаганды (ведь законодатель в тексте статьи их употребляет через союз «или»), тем не менее в науке встречаются разные мнения по поводу их соотношения, последнюю также нередко отождествляют с политической рекламой. Проведенный нами анализ современных политических и юридических словарей позволяет сделать вывод, что во многих из них либо вообще не встречаются понятия агитации и пропаганды, либо они включают только определения каких-либо видов указанных категорий (например, «пропаганда войны», «предвыборная агитация» и т. д.), а также нередко встречается подмена понятий, когда агитация определяется через пропагандистскую деятельность. В настоящее время такой подход представляется неверным в силу того, что главным нормативным актом страны (Конституцией РФ) уже подчеркиваются различие этих понятий и их принципиальная неидентичность4.

В соответствии с российским законодательством запрещены следующие виды агитации:

–проводимая с нарушением законодательства о выборах и референдумах;

–нарушающая законодательство Российской Федерации об интеллектуальной собственности;

–содержащая признаки экстремистской деятельности;

–возбуждающая социальную, расовую, национальную или религиозную ненависть и вражду;

–при проведении которой осуществляется пропаганда и публично демонстрируется нацистская атрибутика или символика, сходная с нацистской.

За совершение указанных правонарушений отраслевым законодательством предусмотрена юридическая ответственность (КоАП РФ, УК РФ, ГК РФ). Отдельные ограничения касаются мест и временных´ периодов проведения предвыборной агитации, ее субъектного состава.

предвыборной агитацией, осуществляемой в период избирательной кампании, признаются:

4См.: Власть, общество и бизнес в регионе : перспективы эффективного взаимодействия / Г. Н. Комкова [и др.] ; Саратовский гос. ун-т им. Н. Г. Чернышевского. Саратов : Саратовский источник, 2012. 221 с.

164

Глава 10. Предвыборная агитация в электоральных процессах современной России

а) призывы голосовать за кандидата, кандидатов, список, списки кандидатов либо против него (них);

б) выражение предпочтения какому-либо кандидату, избирательному объединению, в частности указание на то, за какого кандидата, за какой список кандидатов, за какое избирательное объединение будет голосовать избиратель (за исключением случая опубликования (обнародования) результатов опроса общественного мнения);

в) описание возможных последствий в случае, если тот или иной кандидат будет избран или не будет избран, тот или иной список кандидатов будет допущен или не будет допущен к распределению депутатских мандатов;

г) распространение информации, в которой явно преобладают сведения о каком-либо кандидате (каких-либо кандидатах), избирательном объединении в сочетании с позитивными либо негативными комментариями;

д) распространение информации о деятельности кандидата, не связанной с его профессиональной деятельностью или исполнением им своих служебных (должностных) обязанностей;

е) деятельность, способствующая созданию положительного или отрицательного отношения избирателей к кандидату, избирательному объединению, выдвинувшему его, списку кандидатов.

Наиболее остро в научной дискуссии стоял вопрос о соотношении понятий информирования, которого действующее законодательство не содержит, и агитации, поскольку информационное обеспечение выборов включает в себя и то и другое. Отсутствие законодательно закрепленного определения «информирование» дает поле для возможных дискуссий на заданную тему.

Одни ученые считают, что информирование избирателей можно рассматривать в двух аспектах – как совокупность правовых норм, регламентирующих порядок информирования граждан о выборах и референдуме, а также как информационную деятельность определенных законом субъектов, осуществляемую в ходе избирательной кампании, кампании референдума5.

Другие считают, что информирование можно определить как процесс доведения соответствующей информации до сведения адресата, а поскольку это всегда является чьей-то информационной деятельно-

5См.: Биктагиров, Р. Т., Кинзягулов, Б. И. Курс современного избирательного и референдумного права России : теория, законодательство, практика : в 2 т. Уфа : Уфимский полиграфкомбинат, 2011. Т. 1. 384 с.

165

Политические партии в системе гражданских отношений в современной России

стью, то не воспрещается отождествлять термины «информирование» и «информационная деятельность»6.

Иного подхода придерживается третья группа ученых. Они считают, что информирование избирателей – это систематически осуществляемая в период избирательной кампании деятельность по доведению до сведения избирателей объективной и достоверной информации, связанной с выборами, не носящей агитационного характера7.

Исследуя предвыборную агитацию как конституционно-правовой институт, О. О. Попова предлагает понимать под информированием избирателей деятельность, осуществляемую в период официального опубликования решения о назначении выборов и их результатов органами государственной власти и местного самоуправления, избирательными комиссиями, СМИ, физическими и юридическими лицами, имеющую целью обеспечить осведомленность избирателей о выборах, о сроках и итогах осуществления отдельных избирательных действий, не побуждающую избирателей к голосованию за или против кандидата, список кандидатов, не нарушающую равенства кандидатов, избирательных объединений8.

Вданной полемике значимыми являются правовые позиции Конституционного суда РФ (КС) относительно института предвыборной агитации. Еще в 2003 г. КС РФ в своем постановлении подчеркнул, что основным критерием, позволяющим различить предвыборную агитацию и информирование, может служить лишь наличие в агитационной деятельности специальной цели – склонить избирателей в определенную сторону, обеспечить поддержку или, напротив, противодействие конкретному кандидату, избирательному объединению. При отсутствии

такой цели граница между информированием и предвыборной агитацией стирается9.

Впостановлении от 14 ноября 2005 г. Конституционный суд РФ,

признав за гражданами возможность проведения агитации, по сути

6См.: Тогузаева, Е. Н. О соотношении понятий «информирование», «информационное обеспечение», «информационная деятельность» // Изв. Сарат. ун-та. Нов. сер. Сер. Экономика. Управление. Право. 2011. Т. 11, вып. 2. С. 113.

7См.: Головин, А. Г. Эволюция системы избирательного законодательства в Российской Федерации : тенденции и перспективы. Москва : Academia, 2008. 212 с.

8См.: Попова, О. О. Конституционно-правовой институт предвыборной агитации

вРоссийской Федерации: проблемы теории и практики : автореф. дис. . . . канд. юрид. наук. Москва, 2015. 22 с.

9См.: По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы и жалобами граждан С. А. Бунтмана, К. А. Катаняна и К. С. Рожкова : постановление Конституционного Суда РФ от 30.10.2003 // Собрание законодательства РФ. 2003. № 44. Ст. 4358.

166

Глава 10. Предвыборная агитация в электоральных процессах современной России

предоставил российскому гражданину с его собственными средствами статус самостоятельного субъекта права на агитацию10.

В2006 г. КС РФ еще раз обособил разные правовые режимы

агитационной деятельности для ее участников – кандидатов, избирательных объединений, с одной стороны, и граждан – с другой11.

В2018 г. Конституционный суд РФ отметил, что граждане, не являющиеся кандидатами и не выступающие от их имени, а также от избирательных объединений, в установленном законом порядке вправе проводить предвыборную агитацию в таких формах и такими методами, которые не требуют финансовых затрат: они могут организовывать агитационные публичные мероприятия и участвовать в них, осуществлять устную агитацию, агитировать иными способами; при наличии согласия кандидата, избирательного объединения граждане имеют возможность проводить предвыборную агитацию в рамках предоставляемых кандидату, избирательному объединению эфирного времени и печатной площади, а также создавать и распространять печатные, аудиовизуальные и иные агитационные материалы, при том что соответ-

ствующие финансовые затраты производятся исключительно за счет средств избирательного фонда12. Поводом для вынесения указанного акта Конституционным судом РФ стало обращение гражданина

И.Ю. Просанова с жалобой о нарушении его конституционных прав после того, как он был привлечен к административной ответственности и оштрафован за то, что в ходе избирательной кампании на публичном мероприятии появился в безрукавке, на которой была информация об одном из баллотирующихся кандидатов. Это было расценено судом как агитационный материал, несмотря на то что сведения об ее изготовлении за счет средств кандидата отсутствовали. Как агитационный материал ее рассматривать было неверно, гражданин действовал

10См.: По делу о проверке конституционности положений пункта 5 статьи 48 и статьи 58 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», пункта 7 статьи 63 и статьи 66 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» в связи с жалобой Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации : постановление Конституционного Суда РФ от 14.11.2005 // Собрание законодательства РФ. 2005. № 47. Ст. 4968.

11По делу о проверке конституционности ряда положений статей 48, 51, 52, 54, 58 и 59 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в связи с запросом Государственной Думы Астраханской области : постановление Конституционного Суда РФ от 16.06.2006 // Собрание законодательства РФ. 2006. № 27. Ст. 2970.

12Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Просанова Игоря Юрьевича на нарушение его конституционных прав пунктами 3, 5 и 6 статьи 55 Федерального закона «О выборах Президента Российской Федерации» : определение Конституционного Суда РФ от 28.06.2018 [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс» (дата обращения: 05.02.2020).

167

Политические партии в системе гражданских отношений в современной России

исключительно от своего имени, не являясь кандидатом, и не использовал средства избирательного фонда, что позволяет сделать вывод – в таких случаях граждане все-таки имеют право на проведение предвыборной агитации.

Представляется, что столь пристальное внимание Конституционного суда РФ к институту предвыборной агитации продиктовано нормативной нестабильностью избирательного законодательства и неопределенностью некоторых юридических терминов.

Таким образом, можно выделить основные признаки агитации, отличающие ее как от информирования, так и от пропаганды:

–понятие агитации более соответствует предвыборной информации;

–агитация характеризуется неоднократностью, систематичностью совершения действий;

–агитация ограничивается временными´ рамками (например, периодом кампании референдума, избирательной кампании по выборам президента РФ), а также обозначает круг лиц – участников референдума, избирательного процесса и др.;

–цель агитации – побуждение к конкретному действию (голосованию, вступлению в партию, присоединению к какому-нибудь движению и т. п.);

–при агитации важен ближайший результат, при пропаганде – стратегический, рассчитанный на отдаленный, стойкий и длительный эффект; при информировании результат как таковой вообще неважен, имеет значение сам процесс доведения до адресата информации, а сформированное состояние информированности как результат будет зависеть от самого адреса (например, от уровня его правовой грамотности и культуры в целом), а также может быть детерминировано его личными интересами и способностями воспринимать и осознавать информацию;

–предвыборная агитация оплачивается из средств избирательного фонда, а финансирование информирования возможно из различных источников.

По результатам проведенного анализа судебных актов, касающихся нарушения проведения агитации (в том числе и с требованиями по отмене регистрации кандидатов), наиболее часто встречающиеся споры можно, на наш взгляд, классифицировать следующим образом:

–споры о наличии в агитационных материалах экстремистской информации, разжигающей социальную, расовую, национальную или религиозную ненависть и вражду (к примеру, в агитационных листовках кандидата и в его выступлениях поднимались вопросы миграционной политики, критиковалась позиция власти на этот счет, содержалась констатация демографической ситуации

168

Глава 10. Предвыборная агитация в электоральных процессах современной России

в Москве с указанием на необходимость ограничения заселения города, однако призывов к агрессии и насилию в отношении

об агитации13, или в другом случае заявитель требовал отмены регистрации кандидата вследствие того, что последний в качестве агитационного материала выпустил листовку тиражом несколько тысяч экземпляров, где под своим изображением написал лозунг: «ФИО кандидата. Настало время жестких перемен!», а под лозунгом контуры танков, что побудило заявителя считать, что

втаком материале содержится агитация социальной ненависти, вражды и войны, с чем суд в дальнейшем не согласился и отказал

вудовлетворении заявленных требований);

–споры, связанные с нарушением зарегистрированным кандидатом законодательства об интеллектуальной собственности (например, административный истец своим административным исковым заявлением часто в судебном порядке инициирует отмену регистрации списка кандидатов в депутаты, мотивируя это тем, что агитационные материалы последнего изготовлены с нарушением требований законодательства Российской Федерации об интеллектуальной собственности, поскольку в них незаконно использованы фотографии, постеры, рисунки, снимки памятников архитектуры и даже изображения героев известных мультфильмов);

–споры, вытекающие из размещения кандидатом в агитационном материале фотографий граждан, не достигших совершеннолетнего возраста;

–споры, связанные с активной деятельностью и публичными выступлениями должностного лица в силу его служебной деятельности в период предвыборной агитации (например, поздравление жителей населенного пункта от имени губернатора в период избирательной кампании, выступления на главной площади в день города в период предвыборной агитации, отчеты о проделанной работе по ТВ или радио). Из подобных дискуссий часто вытекают споры о признании рекламной конструкции незаконным агитационным материалом, когда кандидаты размещают агитационную информацию под видом коммерческой рекламы, и суду предстоит определить, относится ли размещенная информация к агитационным материалам или к коммерческой рекламе, например той

13Определение Верховного Суда РФ от 5 декабря 2003 г. по делу № 5-ГО3-134 [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс» (дата обращения: 05.02.2020). Документ официально опубликован не был.

169

Политические партии в системе гражданских отношений в современной России

организации, в которой в период предвыборной кампании работает кандидат, из каких фондов финансировалось изготовление рекламной конструкции (например, см. Апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного суда РФ от 05.08.2019 № 48-АПА19-14);

–споры, связанные с подкупом избирателей (административный истец обращается в суд с административным исковым заявлением, требуя отмены регистрации кандидата, который, занимая определенную должность в органах власти, баллотируется в депутаты и в рамках избирательной кампании проводит ряд действий, которые, по мнению административного истца, направлены на подкуп избирателей. Среди встречающихся и оспариваемых заявителями действий можно перечислить такие, как встречи-лекции по основным проблемам города или субъекта РФ, курсы бесплатных открытых лекций, открытые фотовыставки знаменитых современных художников, вход на которые вне избирательной кампании стоит достаточно дорого, приглашение на какие-либо вечера искусства, льготные распродажа продовольственных товаров, а также обещание во время предвыборных встреч раздачи каждому, кто будет голосовать за данного кандидата, разных материальных благ. В судебной практике также встречались дела, когда подкупом избирателей могли быть признаны лозунги с обещанием конкретных денежных сумм (например: «Мы выделим на модернизацию системы здравоохранения более 3 млрд рублей! Голосуй за нас!», «Игорь Васильев – 1 миллиард рублей на поддержку семей с детьми», «Губернаторская стипендия готовым работать в Кировской области», «2 миллиарда рублей на поддержку сельского хозяйства»), хотя суд такую позицию заявителя не поддержал, указав, что, несмотря на то что обещания транслировались в адрес неопределенного круга лиц на региональных и федеральных каналах, в агитационной газете в заголовках и публикациях, тем не менее они не предполагали вручения избирателям денежных средств, подарков и иных материальных ценностей (в том числе по итогам голосования) либо оказания каких-либо

услуг, в связи с чем не являются прямым подкупом избирателей.

Тем самым нарушения законодательства о предвыборной агитации не выявлены14.

Отдельным блоком можно выделить споры о защите чести и достоинства, которые вытекают из публикации журналистами разных ма-

14Апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 31.10.2017 [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс» (дата обращения: 05.02.2020).

170