Политические партии в системе гражданских отношений в современной России

Глава 8. Партийный контекст проектирования политической функциональности

стью институционально нормированных интересов государства, общества и индивида на определенном этапе исторического развития»10.

Важное значение для понимания сущности политических функций государства имеет их классификация11. Особое предметное поле для дискуссий отечественных правоведов представляют критерии классификации данных функций государства.

Одним из предметов дискуссии является традиционное с советских времен деление функций государства на внутренние и внешние. Ю. В. Марченко, например, в своей диссертации утверждает, что данное деление устарело по причине процессов глобализации и наличия объективной мировой тенденции к международной интеграции государств в политической и социально-экономической сферах деятельности12. На наш взгляд, обострение международных отношений и жесткой конкуренции ведущих мировых держав в отстаивании национальных интересов в последние годы наглядно показывает, насколько автор поторопился с такой оптимистичной оценкой результатов глобализации.

Декан юридического факультета Финансового университета при Правительстве РФ Н. Т. Шестаев критикует как нецелесообразные достаточно распространенные в отечественном правоведении критерии классификации государственных функций, связанные со степенью их важности, временем осуществления, территориальным масштабом и методом реализации. По его мнению, итоговый вариант этой классификации можно представить следующим образом: «1) по предмету государственного воздействия: а) политические; б) экономические; в) социальные; г) идеологические; д) экологические; 2) по форме своей реализации: а) правовые формы реализации; б) неправовые (фактические) формы реализации; 3) по цели: а) законодательная; б) управленческая; в) функция осуществления правосудия; г) контрольно-надзорная; 4) по сфере реализации: а) внутренние; б) внешние»13.

Действительно, важно учитывать, что аргументы в пользу деления функций на главные и неосновные относились к Советскому государству в рамках обоснования его преобразующей и созидательной природы. По мнению Н. В. Чернобровкина, для главных функций характерны

10Добрынин, Е. Ю. К вопросу о понимании функции государства // Вестник ЮУрГУ. Сер. Право. 2009. № 4. С. 13.

11См.: Жимиров, В. Н., Тищенко, А. Г., Колокольцев, В. А. Некоторые теоретические вопросы классификации функций современного государства // Вестник СанктПетербургского университета МВД России. 2005. № 1 (25). С. 6–13; Шестаев, Н. Т. К вопросу о классификации функций государства // Законы России : опыт, анализ, практика. 2013. № 12. С. 71–82; Новак, З. А. Некоторые теоретические вопросы классификации функций государства // Вестник Московского университета МВД России. 2014. № 8. С. 14–16.

12См.: Марченко, Ю. В. Правовые формы осуществления государственных функций : дис. . . . канд. юрид. наук. Саратов, 2008. 174 с.

13Шестаев, Н. Т. Указ. соч. С. 81.

141

Политические партии в системе гражданских отношений в современной России

следующие признаки: «1) направлены на решение главных задач, стоящих перед государством на данном историческом этапе его развития; 2) осуществляются в течение продолжительного периода существования данного государства или отдельной фазы его развития; 3) носят объективный характер; 4) их существование обязательно и необходимо для развития государства»14. Однако уже в советский период такой подход был подвергнут критике за трудности в определении логических границ основных и неосновных функций15. Как представляется, вышеобозначенные критерии основных функций утратили свою теоретическую

ипрактическую значимость в связи с тем, что государство в современной России имеет принципиально иную политическую, идеологическую, правовую и социально-экономическую основу. Данные критерии были актуальны для строгой вертикали партийно-государственно- го управления всеми сферами общественной жизни, когда государство могло максимально концентрировать и перенаправлять имеющиеся ресурсы в рамках общественной собственности на средства производства

иплановой экономики для решения любых стратегических и текущих задач и ранжировать их по своему усмотрению. Возможности и задачи политического управления обществом в современной России иные

иосновываются на другой модели взаимодействия государства и гражданского общества.

Существует несколько основных подходов к пониманию сущности политических функций. Расширенная трактовка сводится к тому, что все государственные функции в определенной степени можно отнести

к политическим, хотя среди них и особо выделяются функции обеспечения народовластия16. Такое расширенное понимание политических функций фактически нивелирует их среди других. Скорее речь нужно вести об универсальной роли политических механизмов в реализации всех других государственных функций. Действительно, процедура выявления проблем в разных сферах общественной жизни и их решения в значительной степени осуществляется через политические механизмы выборов и принятия политических решений (начиная от артикуляции, агрегации, выдвижения альтернатив, их политизации в виде партийных

ипредвыборных программ, публичного обсуждения и критики и заканчивая принятием конкретных документов законодательными и исполнительными органами власти). Ключевую роль в этом процессе играют

14Черноголовкин, Н. В. Теория функций социалистического государства. Москва : Юридическая литература, 1970. 215 с.

15См.: Манов, Г. Н. Государство и политическая организация общества. Москва : Наука, 1974. 320 с.

16См.: Венгеров, А. Б. Теория государства и права: учебник для юрид. вузов. Москва : Омега-Л, 2006. 279 с.

142

Глава 8. Партийный контекст проектирования политической функциональности

именно партии как главные акторы политической жизни, создавая пестрый контекст представлений о функциональности государства. Но такое понимание использования политических механизмов не отменяет самодостаточности других функций государства. Например, функции регулирования, налогообложения, перераспределения, поддержки стратегических направлений экономического развития будут реализовываться как самостоятельные (хотя и связанные с другими сферами общественной жизни) государственные задачи.

По мнению ряда авторов, политическую функцию (в единственном числе), которую они оценивают как базовую, можно определить через ее целевую установку, связанную с процессом обеспечения «государственного суверенитета в его внутреннем и внешнем проявлении. Таким образом, во внутренней сфере реализация политической функции предполагает осуществление деятельности по обеспечению незыблемости государственного строя; организации и функционирования органов государственной власти; определению принципов взаимодействия субъектов государственной политики (политических партий, государственных и общественных организаций, индивидов)»17. Соответственно, во внешней сфере суть политической функции определяется также потребностью обеспечения суверенитета государства. Такое ранжирование с учетом обострения международной ситуации вокруг России в последние годы вполне оправданно. Тем не менее данное определение представляется недостаточным, так как фактически не раскрывает необходимости обеспечения государством политических прав и свобод граждан в процессе их участия в политической жизни.

Не совсем оправданным представляется также выделение данными авторами как самодостаточной идеологической функции государства (наряду с политической), которая содержательно представляет собой «реализацию каких-либо идеологем посредством формирования устойчивых мировоззренческих ценностей»18. Реализацию идеологической функции авторы справедливо тесно связывают с информационно-ком- муникативной, но этим и ограничиваются. На наш взгляд, мировоззренческие установки и ценности формируются не только в процессе «государственного управления информационными потоками», но и в ходе первичной и вторичной политической социализации граждан в целом, которая включает в себя процессы в сфере образования и культуры, а также процессы непосредственного участия граждан в политической жизни страны. Поэтому более оправданно, на наш взгляд, рассмотрение идеологической функции государства как одной из совокупности

17Жимиров, В. Н., Оль, Е. М., Реуф, В. М. Современное государство : к вопросу об основных функциях // Мир политики и социологии. 2012. № 9. С. 42–47.

18Там же. С. 44.

143

Политические партии в системе гражданских отношений в современной России

политических функций. Это особенно важно с учетом особой роли ценности справедливости в политической культуре россиян, в том числе

ив понимании сущности государства19.

Л.А. Морозова при рассмотрении данной функции акцент делает на необходимости разработки общегосударственной идеологии,

которая бы отражала общественные взгляды на стратегию развития российского общества и государства20. Подобной точки зрения придерживаются многие юристы21, подчеркивая, что политика вне идеологии бессмысленна22. Например, С. В. Мацко в своей диссертации справедливо обосновывает, что деиделогизация деятельности государства, закрепленная в 1993 г. в Конституции РФ, представляла собой отражение конъюнктуры текущего политического момента и привела к серьезным негативным политическим и социально-экономическим последствиям из-за существенного снижения субъектности Российско-

го государства и его способности оказывать необходимое воздействие на происходящие во всех сферах общественной жизни процессы23. Место государства в этом случае заполняется узкогрупповыми субъектами политики, которые осуществляют идеологическую функцию в соответствии с ее сущностным определением: «. . . совокупность мировоззренческих взглядов и практических действий, направленных на реализа-

цию в жизни интересов и потребностей различных классов и социальных групп»24.

Авторы коллективной монографии под редакцией М. Н. Грачева

иН. А. Борисова, рассматривая различные направления политического проектирования, констатируют, что наименее успешным стал проект строительства гражданского общества в постсоветской России. Наиболее результативным, по их мнению, является проектирование партийной системы. Ее строительство прошло путь от хаотического процесса становления многопартийности к целенаправленному созданию партийной системы с одной доминирующей партией. Сами авторы обосновали целесообразность перехода к бинарной многопартийности на основе реализации трех ключевых условий – обеспечения национализации поли-

19См.: Шестов, Н. И. «Справедливость» и государство // Изв. Сарат. ун-та. Нов. сер. Сер. Социология. Политология. 2015. Т. 15, вып. 1. С. 68–75.

20См.: Морозова, Л. А. К вопросу об идеологической функции государства и общегосударственной идеологии // Государство и право. 2015. № 12. С. 23–29.

21См.: Цыганкова, Д. Ю. Идеологическая функция государства: к вопросу о корректности понятия // Вестник Московского университета МВД России. 2010. № 12. С. 170–172.

22См.: Байков, А. Ф. Правовая идеология: сущность и реализация в условиях правового государства : дис. . . . канд. юрид. наук. Москва, 2006. С. 25.

23См.: Мацко, С. В. Государственная идеология и право современной России (Теорети- ко-правовое исследование) : автореф. дис. . . . канд. юрид. наук. Казань, 2003. 24 с.

24Яковлев, А. И. Государственная идеология. Калуга : Облиздат, 2001. 315 с.

144

Глава 8. Партийный контекст проектирования политической функциональности

тической элиты, реальной межпартийной конкуренции и департизации государственной и муниципальной службы25.

На наш взгляд, с низкой оценкой результативности внедрения разных проектов гражданского общества трудно не согласиться, несмотря на то что в 1990-е гг. данная проблематика была одной из самых популярных в трудах российских политологов, социологов, философов, историков и других обществоведов. Как представляется, обусловлено это было множеством факторов, но главное значение имели два обстоятельства, связанных с партийно-идеологическим контекстом реализации проектов гражданского общества. Во-первых, многие либерально ориентированные исследователи в тот период искренне верили, что не имеет смысла «изобретать велосипед» и нужно максимально ориентироваться на внедрение в российскую общественно-политическую систему апробированных в западноевропейских странах моделей гражданского общества. При этом не учитывалось, что в каждой из этих стран был собственный конкретно-исторический контекст формирования той или иной модели гражданского общества и особенностей ее взаимодействия с государством. Во-вторых, после резкого падения уровня жизни населения в результате рыночных преобразований возникла реальная возможность утраты власти российскими либеральными реформаторами. Такая перспектива стала одним из мотивов практического отхода сторонников либерализма от тех идей и принципов взаимодействия гражданского общества и государства, которые они теоретически обосновывали и популяризировали в начале 1990-х гг. Это проявилось уже в Конституции РФ 1993 г., закрепившей приоритет власти президента в системе разделения властей, но особенно в президентской кампании 1996 г., в ходе которой возможность свободного волеизъявления граждан была демонстративно попрана сторонниками Б. Н. Ельцина с помощью массированного манипуляционного воздействия на избирателей. Это стало одной из причин последующего резкого падения популярности российских либеральных партий и их постепенного вытеснения на обочину политической жизни.

В процессе обеспечения конкурентных выборов важнейшее значение приобрело проектирование политико-коммуникационных кампаний, которые обеспечивали электоральные цели институализированных субъектов политики (партий, избирательных блоков, общественно-по- литических движений) и политических лидеров в одномандатных округах. Это проектирование осуществлялось (и продолжает осуществляться) в рамках разных моделей, апробированных в практике демократических стран. М. Рэй обосновал три основные модели иерархии эф-

25См.: Политическое проектирование: глобальное, национальное, региональное измерения / под ред. М. Н. Грачева и Н. А. Борисова. Москва : Мир философии, 2016. 461 с.

145

Политические партии в системе гражданских отношений в современной России

фектов коммуникационного воздействия: «. . . обучающую (the learning hierarchy), устанавливающую несоответствие (the dissonance-attribution hierarchy), и модель недостаточной вовлеченности (thelow-involvement hierarchy)»26. Обучающая модель направлена на побуждение адресных групп с помощью информационного воздействия к осознанному выбору между разными альтернативами предлагаемых политических программ. Модель, устанавливающая несоответствие, основана на действии так называемой шоковой рекламы, которая «провоцирует, раздражает, стимулирует, угрожает, пугает, т. е. воздействует непосредственно на психоэмоциональное состояние потребителя, побуждая его к действиям. . . »27. Модель недостаточной вовлеченности отражает ситуации, когда «сообщение не содержит достаточной информации, позволяющей адресату отчетливо представить возможные последствия выбора между предлагаемыми альтернативами поведения или действия»28. Как представляется, данная классификация отражает разнообразные способы

иинформационно-коммуникационные технологии проведения предвыборных кампаний разными электоральными участниками и не связана с их проективными представлениями об эволюции функциональности государства в целом.

На наш взгляд, в условиях демократической политической системы акцент смещается на партийно-идеологическое проектирование. Собственно говоря, конкуренция ведущих идеологических проектов и заложила основы современной демократии. В отличие от начальных этапов практической реализации таких проектов, когда приоритетом были радикальные, революционные способы борьбы, в современных условиях акцент партий в борьбе за власть делается на совершенствовании методологий управления, основанных на «детальной проработке отдельных функций политических проектов», когда «появляются все более технологичные и современные способы управления проектами

исоциальными системами»29.

Подводя итог, можно констатировать, что в научной литературе отсутствует единое понимание авторами сущности функций государства, критериев их классификации и форм реализации. Разнообразие трактовок, по нашему мнению, обусловлено не только мировоззренческими

26Цит. по: Грачев, М. Н. Некоторые особенности проектирования стратегических поли- тико-коммуникационных кампаний // Российская школа связей с общественностью. 2017.

№9. С. 36–52.

27Там же.

28Там же.

29Орешкина, Ж. Ю.Генезис политического проектирования в идеологическом измерении // Наука и образование : хозяйство и экономика ; предпринимательство ; право и управление. 2015. № 10 (65). С. 134-138.

146

Г л а в а 9

РЕГИОНАЛЬНОЕ ИЗМЕРЕНИЕ МЕЖПАРТИЙНОЙ КОНКУРЕНЦИИ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

Органы законодательной власти играют ключевую роль в функционировании эффективной, стабильной, но в то же время отвечающей актуальным потребностям времени политической системы, поскольку они выполняют целый ряд важнейших функций. Как известно, помимо основной законотворческой функции представительные органы власти выполняют важную задачу преобразования общественных интересов в конкретные политические решения, рекрутирования политической элиты и политических лидеров, выработки консенсусных решений по наиболее острым проблемам общественно-политического развития. Особую роль в данном процессе играет межпартийная конкуренция, так как, во-первых, на основе работы партийных фракций выстраиваются приоритетные направления деятельности парламентов, а во-вторых, именно политические партии являются основным каналом трансляции общественных интересов на властный уровень, основным носителем общественного запроса в конкретный период времени.

Помимо внутренней регламентации деятельности парламентов, значимость межпартийной конкуренции обусловлена режимными факторами политического развития страны. Она является необходимым условием обеспечения свободы политического выбора, импульсом для развития партийной системы, дает возможность снизить общественную напряженность в поле публичной политики, обеспечивает существование демократической политической системы в целом.

На региональном уровне межпартийная конкуренция приобретает еще большую роль в силу того, что в регионах связь избирателей с народными избранниками, как правило, теснее, а сами кандидаты в депутаты чаще всего являются известными в данном регионе людьми. В этом плане вопрос об условиях формирования межпартийной конкуренции в субъектах Российской Федерации становится достаточно актуальным для российской политической практики.

Приступая к анализу заявленной проблемы, прежде всего стоит обратить внимание на нормативно-правовое регулирование избирательного процесса, так как именно правовое поле либо создает изначаль-

148

Глава 9. Региональное измерение межпартийной конкуренции в современной России

ные условия для межпартийной конкуренции, либо препятствует ей. В истории современной России накоплен достаточный опыт проведения электоральных кампаний по выборам региональных парламентов. Во многих регионах в настоящее время действует уже 7-й созыв региональных законодательных собраний (например, в Ярославской области). При этом за последние двадцать лет уже несколько раз изменялись избирательные системы и соответствующее законодательство, регулирующие порядок осуществления электоральных кампаний, накоплен богатый эмпирический материал, который нуждается в осмыслении и дает возможность говорить о наличии отдельных особенностей и закономерностей формирования межпартийной конкуренции на уровне субъектов Российской Федерации. Иными словами, частая смена избирательного законодательства, формата избирательных систем может считаться одной из главных особенностей формирования не только региональных законодательных органов, но и федерального, а следовательно, и межпартийной конкуренции.

С одной стороны, можно предположить, что частое изменение выборного законодательства соответствует динамично развивающейся политической реальности. С другой стороны, постоянная смена «правил игры» не дает сформироваться стабильному политическому контексту, в котором политические партии заняли бы свое устоявшееся место, понимали условия политического участия, межпартийной борьбы и вхождения в органы представительной и законодательной власти. Однако политическая система страны постоянной сменой избирательного законодательства демонстрирует искусственно затянутый период условий транзитивности, т. е. неопределенности, когда политический режим не стремится к стадии консолидации произошедших изменений, а находится в состоянии перманентной трансформации. Соответственно, стабильность партийной системы с точки зрения сохраняющегося и доминирующего партийного представительства в течение многих лет является, скорее всего, функцией не консолидации политической системы, а достаточно искусственного поддержания статус-кво ведущих политических партий и регулирования данного процесса, в частности с помощью законодательных инициатив.

Отметим лишь основные вехи данного процесса. Как известно, избрание представительных органов государственной власти в регионах России регулируется двумя Федеральными законами: «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (от 06.10.1999)1 и «Об основных гарантиях избирательных

1См.: Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации : федер.

149

Политические партии в системе гражданских отношений в современной России

прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (о 12.06.2002)2. Однако стоит отметить, что по состоянию на март 2020 г. нормы первого из них менялись 52 раза (последние изменения вступили в силу 13 декабря 2019 г.), а второго – более 150 раз (последняя редакция вступила в силу 9 марта 2020 г.)3. Иными словами, два основных закона о выборах представительных органов государственной власти меняются в среднем не менее 5 раз в год. Некоторые из этих изменений носят существенный характер, как введение принципов смешанной избирательной системы на региональном уровне, изменение заградительного барьера, другие менее значимы. Но подобная статистика подтверждает в целом высказанную нами ранее мысль о том, что отсутствует фундаментальное условие для естественного формирования стабильной партийной системы, так как «правила игры» для политических партий постоянно меняются.

Одним из последствий такой частой трансформаций избирательного законодательства вполне может быть низкая явка на выборах, поскольку люди просто начинают путаться, по каким правилам проходят очередные выборы, и, как следствие, падает уровень доверия к выборам как политическому институту в целом. Так, в 2018 г. явка избирателей на выборах депутатов в Законодательное собрание Забайкальского края составила лишь 22,04%, на выборах депутатов в Смоленскую областную думу – 23, 67%, в Законодательное собрание Иркутской области – 26, 33%4. Еще в пяти субъектах Российской Федерации, где проходили выборы в региональные легислатуры, явка также немногим превысила треть избирателей региона. В 2019 г. ситуация немного исправилась благодаря национальным республикам (Кабардино-Балкария, Карачаево-Черкесия, Татарстан, Тыва), которые традиционно показывают высокую явку. Однако на выборах в Московскую городскую думу явка избирателей составила всего 21, 77%, в Законодательное собрание г. Севастополя – 29,18%, в Тульскую областную думу – 31,87%, в Законодательную думу Хабаровского края – 34,18%. Иными словами, по существу мы видим примерно одинаковую картину.

Стоит отметить, что в настоящее время в большинстве регионов действует смешанная система на выборах в региональные парламенты

закон : принят Гос. Думой 06.10.1999 (ред. от 03.08.2018) // Собрание законодательства РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.

2См.: Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации : федер. закон : принят Гос. Думой 12.06.2002 (ред. от 03.07.2018) // Собрание законодательства РФ. 2002. № 24. Ст. 2253; 2018. № 28. Ст. 4148.

3См.: Официальный сайт ЭБС «Консультант плюс» [Электронный ресурс]. URL: http:// www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_32459/ (дата обращения: 03.03.2020).

4См.: Выборы, референдумы и иные формы прямого изъявления. Официальный сайт Избирательной комиссии Российской Федерации [Электронный ресурс]. URL: http://www. vybory.izbirkom.ru/region/izbirkom (дата обращения: 01.02.2020).

150